基层检察院规范司法行为的实现路径

李继征

内容摘要：规范司法行为是协调推进“四个全面”战略布局的迫切需要，也是依法全面正确履行检察职能，保证公正司法、提高司法公信力的基本要求。北京市怀柔区人民检察院以“固本强基、开放创优”为总思路，坚持“小问题大整改”，将严格规范司法作为贯穿检察工作的重点，持续推进司法规范化建设，实现了“以规范促办案、以规范促队建”的双赢目的。

关键词：全面依法治国 基层检察院 规范司法行为 路径

近年来，党中央对规范司法行为高度重视，党的十八届四中全会更是从全面推进依法治国的高度对规范司法行为进行了强调。2014年12月底，最高人民检察院在全国检察机关部署开展了为期一年的规范司法行为专项整治工作，取得了阶段性成果。规范司法行为是司法机关应长期坚持的一项重要任务，如何结合新时期、新背景下的要求推进规范司法行为工作成为当前的一项重要课题。本文以北京市怀柔区人民检察院司法规范化做法为例，探讨规范司法行为的思路。

一、规范司法行为的意义

有行为就有规范，有权力就有责任。司法行为的规范，对公平正义价值目标的实现、社会主义法治国家的建成，具有非常重要的现实意义。

（一）规范司法行为是协调推进“四个全面”战略布局的迫切需要

“四个全面”战略布局是以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发提出的战略布局，是治国理政的总方略。然而在司法实践中，司法不规范现象的存在与贯彻落实“四个全面”战略布局不相适应。因此，要切实采取有效措施，不断提高检察人员规范司法的能力与水平，为实现“四个全面”战略布局提供强有力的法治保障。尤其对于全面依法治国来说，只有司法人员形成规范司法的思想自觉和行动自觉，才能引领国家公职人员、社会民众信仰法律，进而树立法治权威，在全社会形成学法守法用法的良好法治氛围。

（二）规范司法行为是严格履行法律职责、维护人民群众权益的客观要求

当前，社会经济稳步发展，社会大局持续和谐稳定，正向全面建成小康社会大步迈进，但社会转型时期、发展关键阶段的风险隐患不断显现，矛盾纠纷仍然严峻复杂。司法机关是处理社会矛盾、协调各方利益的主要力量，依法承担定分止争、维护社会秩序的重要职责。只有在司法活动中正确适用法律，严格依法办事、公正司法，遵循司法活动的正当程序，才能成为维护人民权益的坚强后盾。作为法律监督机关的检察机关，更要带头严格规范司法，强化内部监督，成为执法表率，切实履行好法律监督的重大职责。

（三）规范司法行为是保证公正司法、提高司法公信力的基本要求

党的十八届四中全会公报指出，如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。公正司法是规范司法的应有之义，只有坚持规范司法，保证每项司法活动都合乎法律规定，才能提升案件质量，树立法治权威，最终赢得人民群众对司法的信任。

二、对司法不规范突出问题的分析

（一）司法不规范突出问题的类别

自开展规范司法行为专项整治工作以来，全国检察机关认真贯彻落实曹建明检察长重要指示和全国检察机关规范司法行为专项整治工作座谈会精神，紧紧围绕八个方面整治司法不规范突出问题。

笔者将八个方面的司法不规范突出问题分为三大类：一是不文明司法行为。表现为司法作风简单粗暴，特权思想、霸道作风严重，对待当事人和来访群众态度生硬、敷衍塞责、冷硬横推。二是不严格司法行为。表现为执行办案规范和纪律规定不严格，讯问职务犯罪嫌疑人同步录音录像制度落实不到位，指定居所监视居住强制措施适用不规范，对一些限制性规定变通执行；不依法听取当事人和律师意见，对律师合法要求无故推诿、拖延甚至刁难，限制律师权利；违法采取强制措施，违法取证，违法查封扣押冻结处理涉案财物，侵害当事人合法权益。三是不廉洁司法行为。表现为为追求考评成绩而弄虚作假，违规办案；受利益驱动，越权办案，违规插手经济活动；私下接触当事人及律师，泄露案情或帮助打探案情，或者受人之托过问、干预办案，利用检察权获取个人好处；接受吃请、收受贿赂、以案谋私，办关系案、人情案、金钱案。

（二）司法不规范突出问题原因剖析

1.司法理念陈旧落后。部分干警传统办案思想根深蒂固，“理性、平和、文明、规范”的司法理念没有完全树立，重惩治轻保障、重实体轻程序、重案件保密轻检务公开的执法理念依然存在，面对司法体制改革和以审判为中心的诉讼制度改革对司法规范提出的新要求、新标准，主动性不足、适应性不强，抱有得过且过的过关思想，对证据采信、证据标准和法律适用把握不准，不严格遵守法律法规和规章制度，没有以法治为引领。

2.内部监督制约机制不完善。缺乏持之以恒、一抓到底的精神，在执行落实过程中搞变通，缺乏实效。管理不严，缺乏担当精神，对司法规范化认识不到位、不深刻，问题导向认识没有真正树立，回避遇到的矛盾和问题，对司法不规范问题护短遮丑，习惯当“老好人”。监督手段有限，事后监督多，事前、事中监督较少，对司法流程各个环节的实时监控、检查、监督不到位，检务公开拘泥于老形式，存在监督真空。

3.司法素能不过硬。学习主动性不强，有消极被动“等靠”思想，主动进取和创新意识不足，应付式学习较多，自觉性学习较少，粗放式学习较多，精细式学习较少。司法实战能力不足，对新出台的法律法规等业务知识学习不够，对法律、司法解释的理解不深不透，群众工作能力、法律监督能力、出庭公诉犯罪等能力有待提升。基层院专家型、骨干型人才缺乏，无案件办理经验的年轻人比重增大，人才引进难与办案任务重的矛盾突出，这也是造成不规范司法的重要原因。

三、实现规范司法行为的具体路径

规范司法行为既是要求也是目标，不可能一蹴而就，需要久久为攻。2014年以来，北京市怀柔区人民检察院以“固本强基、开放创优”为总思路，将严格规范司法作为贯穿检察工作的重点，突出问题导向，坚持“小问题大整改”，对司法不规范问题准确定位、从严整改、标本兼治。经过近三年的持续发力，司法规范化建设取得新进展，实现了“以规范促办案、以规范促队建”的双赢目的。

（一）夯实规范司法行为的思想根基

1.增强程序意识。一是强化部门自查。针对典型案件暴露出的未严格遵循法定程序、变通执行法律规定、依经验办案等问题，坚持即知即改，要求所有业务部门积极开展执法办案自查，就关键环节易出现问题详细制定整改措施；为以案示警，召开典型案件通报会，由案件承办人在全院大会上查找问题、分析原因，充分发挥典型案例剖析在查找问题上的示范和警示作用。二是强化部门联查。针对个别案件暴露出的案件审查不细致、证据意识不强、监督不到位、部门沟通不畅等问题，组织召开剖析会，从理念和行为、程序和实体等多个方面查病灶拔病根，着力从主观认识和思想根源等深层次问题上寻找解决问题的途径和对策。

2.增强责任意识。结合党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育，在聚焦解决司法不规范问题的同时，狠抓作风建设：分层次召开四次干警座谈会，统一思想，凝聚共识；开展“严纪律、转作风、促发展”主题演讲活动，全院干警对照先进找差距，明确改进方向。出台《谈心谈话制度》及《廉政约谈制度》，旨在摸清干警思想动态，实现抓小抓早，将问题消灭在萌芽状态；制定《关于进一步加强作风建设的实施意见》，以作风建设新成效推动规范司法新发展。

（二）坚持内部监督与外部监督相结合

1.强化内部监督。一是强化检务督察力度。以纠正司法不规范行为、提升案件质量为中心开展检务督察，采取普查和重点督察相结合、自查和抽查相结合的方式，对法律手续、法律文书、同步录音录像等执法关键环节开展全方位督察。严格规范执法记录仪的管理与使用，出台《执法记录仪管理使用制度》，定期监督检查，确保执法办案全程留痕。二是完善检察一体化的监督制约机制。为切实解决部门沟通不畅、制约不力、责任不清的问题，出台《关于规范司法行为加强内部监督防控的工作意见》，绘制防控工作机制流程图，将检务督察职能与案件管理督察职能相结合，形成发现问题——解决问题——整改反馈——责任追究的检察一体化工作机制，整合全院力量形成“大监督”格局，促进执法规范化。

2.强化外部监督。出台《关于进一步推进检务公开工作的实施意见》，明确检务公开的原则、内容及保障机制，以检务公开倒逼司法规范。一是突出案件信息公开。依托全国统一的案件信息公开系统公开案件程序性信息、法律文书，实现能公开的一律公开；邀请人大代表、政协委员、专家学者参加关于信访案件的公开答复会，加大案件办理透明度，提升检察机关公信力。二是完善检务公开平台和渠道。开展以“规范司法行为、提升司法公信力”为主题的检察开放日活动，广泛听取意见建议。以检察门户网站、检察日报和正义网等媒体为主阵地，灵活运用“两微一端”、手机报等平台，广泛宣传经验做法和主要成效，畅通建言献策渠道。以便民利民为出发点，整合控告申诉、来访接待、行贿犯罪档案查询等职能，着力打造“一站式”便民服务平台。

（三）建立规范司法行为长效机制

1.统一司法尺度。积极开展执法规范“废改立”工作，出台《关于严格规范执法的规定》，促进统一执法标准、规范执法行为。针对统一业务应用系统认识有分歧、填录不规范等问题，在北京市检察系统内首家制定《关于全国统一业务应用系统信息填录的实施办法》，建立承办组内部自查、承办组间互查、内勤核查、处长抽查的“四道关”审查模式，实现案件办理的全程实时动态监控，案卡填录准确率为99.85%，在北京市检察机关处于领先位置。注重与侦查机关的联系与沟通，每季度末向侦查机关通报执法不规范问题，及时消除执法分歧；不断深化对侦查活动的监督，规范审查起诉阶段取保候审案件受理流程，通过增加预审程序、实行“见人收案”，确保办案质量，该做法在北京市检察机关推广。

2.防范司法不规范风险点。针对法律文书和案件材料形式化、用语不严谨等问题，出台《关于严格规范法律文书和案件材料的意见》，实行动态监控记录表、督察记录表、复查记录表“一案三表”，以实时监控防范机制、事后问题管理机制、监督机制和压力机制促进法律文书和案件材料规范化。规范推进刑事案件速裁程序试点工作，形成受理案件及时预判、择情委托社会调查、高效制作审查报告、告知权利征求意见、简化法律文书制作的“五步法”工作流程，切实节省司法资源。严把“入库关”“出库关”“管理关”“监督关”，确保涉案财物管理规范化。规范案件线索审查管理工作，建立审查台账、审查报告、审查备案表、不立案审查通知书的“四个审”工作法，不服不立案决定的信访量同比下降67%。

3.加强规范司法能力建设。针对司法能力不适应新形势、新要求的问题，以提升司法办案主体能力和素质为重点，深入推进检察业务和队伍建设精细化管理。一是切实加强素质能力建设。为积极适应以审判为中心的诉讼制度改革，检察长、副检察长带头独任承办案件并出庭支持公诉，围绕“提升业务素能，促进规范执法”举行辩论实训及辩论赛，定期组织出庭观摩，认真开展庭审评议，就文书撰写、质证、证据采信、出庭礼仪等问题进行座谈交流，着力唱好庭审“主角戏”。创办“怀检周末大讲堂”，积极推行中层干部当教员活动，出台《青年干警结对锻炼工作办法》，促进“传帮带”作用的充分发挥，提升干警综合素能。二是创新检察队伍管理方式。为打造复合型人才，出台《关于加强检察信息、宣传和调研工作的意见》，围绕法律适用问题开展调研，两件研究成果得到最高人民检察院肯定。为青年干警建立《职业发展档案》，全面、系统、准确记录每位干警日常工作实绩，为选拔任用干部提供参考。