推进我国农村承包地“三权”分置制度改革研究

赵新浩

[摘要]十九大报告指出，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度”。这是新一届中央领导集体关于乡村振兴的重大战略决策。农村土地“三权”分置改革在推进过程中还存在许多阻碍因素，应以稳定土地承包关系、鼓励农村土地规模经营、促进农村劳动力合理流动等为着力点，稳步推进。

[关键词]农村承包地;“三权”分置制度;着力点

[中图分类号]F321.1

[文献标识码]A

[文章编号]1671-0037（2017）11-19 -3

土地是农村最重要的生产资料，是农业生产的主要载体。土地制度是农村最重要的经济制度，事关广大农民的切身利益，是农村社会稳定的重要影响凶素。党的十九大报告指出，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度”。这是新一届中央领导集体关于乡村振兴的重大战略决策。我国农村土地的家庭联产承包责任制已经走过了三十多年的历程，极大地释放了农村生产力，巩固了国民经济的农业基础。但发展至今，也逐步暴露出了其局限性，主要是不利于发挥高效率的大型机械的作用，不利于农业获得规模效益，同时，也制约着我国农村人口的有效流动和城镇化的扎实推进。中央提出完善承包地“三权”分置制度，将有助于解决上述问题。从我国目前农村的实际情况来看，推进农村承包地“三权”分置，应找准其稳步实施的着力点。

1 稳定土地承包关系

1.1 稳定的土地承包关系是“三权”分置的重要支撑点

所谓“三权”分置，就是在坚持农村承包土地集体所有前提下，促使土地的承包权和经营权相分离，形成所有权、承包权、经营权三权分立设置，经营权流转的格局。在承包地“三权”分置制度设计中，其中重要一项即是“承包权”，它在承包地“三权”分置关系中起着承上启下的作用，是“三权”分置制度的重要支撑点。土地承包关系不稳定或者“承包权”不稳固，土地流转将会失去根基，规模经营将无从谈起，农户权益将失去保障。所以，承包地“三权”分置，首先必须巩固家庭联产承包责任制，稳定土地承包关系。其中，最有效的办法就是农村土地确权，即由政府职能部门依照法定程序，向农户（土地承包人）颁发土地承包经营权证书，以法律的形式明确土地承包关系，这样才能有效保护土地承包人的权益，并激活农村土地的潜能。

1.2 农村土地承包制需要创新和发展

我国的家庭联产承包责任制，是在20世纪80年代初，按照当时农户家庭的实际人口数，赋予了相应的土地承包权。为了使这一新的土地制度稳定下来，促使农户精耕细作，获得长期收益，全国农村许多地方都采纳了“增人不增地、减人不减地”的做法。这种做法，对于稳定土地承包关系，获得土地承包的政策预期无疑是积极有效的。但是，随着时间的推移，这种稳定的土地承包关系承受的压力也越来越大。农村的婚丧嫁娶、生儿育女、入学参军、人口迁徙等现象每时每刻都在发生，农户家庭人口数量及构成每年都在发生着变化，而不变的是土地承包关系。农村就出现了一个新的现象：一部分农户有劳动力而无地可种，一部分农户有承包地而无人去种。于是，一些农村地方调整土地的呼声时有所闻。显然，这些呼声与稳定土地承包关系是相矛盾的。

1.3 稳定承包关系、促进经营权流转是大势所趋

经过多年的实践探索，解决上述矛盾比较恰当的方法，就是鼓励土地经营流转，发展规模经营。一方面，要让土地承包人放心地把承包地流转出去，就要明确其承包地的受益权，这样他们才会放弃自己的经营权;另一方面，要使土地经营者有积极性承接土地经营，就必须使其有利可图，要达到一定的土地经营规模才行。满足土地出让、承接两方面的条件，农村土地经营格局才会出现新的局面，这两个方面的满足，都需要稳定的土地承包关系。对于承包人来说，不管承包地怎么流转，受益权归己不变;对于农村新增加的没有赶上第一轮、第二轮土地承包的农民来说，要么在农村发展规模经营、产业化经营，要么进城务工经商，想办法落户城镇。经过一两代人或者两三代人，农村生产经营方式就会有一个大的变化。也正凶为如此，党的十九大明确指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后冉延长三十年”。这为农村土地制度完善指明了方向，需要我们深刻领会，认真执行，积极开启乡村振兴的新局面。

2 鼓励农村土地规模经营

2.1 经营权流转是“三权”分置的落脚点

承包地“三权”分置，最后要落实在“经营权”上，把农村土地盘活，使农村土地收益最大化，这才是乡村振兴的关键所在。家庭联产承包责任制，不仅仅是简单地把集体的土地按照当时村民的户数、人数均等集中分配，而是考虑了土地与村庄距离的远近、交通的便利性以及土地肥沃瘠薄程度，使每一农户的承包地分散在若干不同的区域，加剧了农村土地的分散性。第二轮土地承包时，不少地方经过农户之间的充分协商，根据土地远近肥薄做了调整，使每家农户的承包地向一个区域连片集中，在一定程度上避免了农村土地耕种的碎片化倾向。但随着农业机械越来越广泛地开发利用，一家一户分散的土地耕种方式极大地制约了大型的、高效型的农业机械的推广普及。现在农民种田不仅取消了各项税费，而且还享有各种补贴，如果还觉得种田不挣钱，那就是种田规模不够大。如，一个农户耕种十亩田，一亩地一年下来盈利一千元，但一年全部收入才一万元，对于一个农户来说算是比较低的收入。如果一个农户耕种一百亩田，那么，农户的总收益就很可观了。所以，农地规模经营才是走出困局、振兴乡村的必由之路。

2.2 规模经营是经营权流转的必然归宿

首先，农地规模经营可以有效缓解上述“增人不增地、减人不减地”引起的土地矛盾。其次，只有农地规模经营发展起来了，经营权才能有效地从农户手中过渡到经营者手中，从而实现农地“三权”分置。有人质疑农村承包地转出受益，对于新增添的、没有赶上承包土地的农民不公平，殊不知这是一种必要的社会补偿，是社会的后来者向先驱者的必要回馈。何况，农户的增人减人基本上是普遍现象，在一个时期内只增人不减人或者只减人不增人的农户毕竟是少數，加之，城镇化为农村富余劳动力提供了很多的就业机会，农村土地规模经营也开启了农村生产经营的新模式，这也是农村土地承包制度稳定、持续并取得成功的根本原因。我们有充分的理由相信，在党的十九大精神指引下，农村土地规模经营会有更好的发展，“实现小农户和现代农业发展有机衔接”的道路越走越宽广。

3 促进农村劳动力合理流动

3.1 承包地“三权”分置的本质是合理配置农村生产要素

其中，最核心的要素就是农村劳动力，即实现农村劳动力的合理流动。我国过去相当长的一个时期，实行城乡分制，形成了典型的二元社会，制约了农村劳动力的自由流动。而发展市场经济，一个重要条件就是劳动力要素能够自由流动，不仅仅是允许农村富余劳动力流向城镇，也包括已进城的劳动力回流农村。这样才能实现社会资源的合理配置，从而发挥其最大效用。自改革开放以来，我国在推进农村劳动力合理流动方面成就巨大，据国家统计局《2016年农民工监测调查报告》显示，截至2016年底，我国从事非农产业的农民工总量已达到2.8亿人，这对于促进市场经济的发展功不可没。

3.2 农村劳动力合理、有效流动有助于承包地“三权”分置

我国目前的这种农村劳动力流动并不彻底，凶为他们中的绝大多数并没有真正融人城镇。他们随时都有可能返回故乡。正是这样的原因，他们从来不敢放弃农村土地的承包权和住房财产权，这也成了农村发展规模经营的一大障碍。这次党的十九大报告重申农民的土地承包权长久不变，对农村将产生“定盘星”和“压舱石”的作用，对促进农民工向城镇流动，并融入城镇，彻底解决我国城镇化严重滞后于工业化的问题有着十分重要的意义。只有实现了农村劳动力向着非农产业的彻底转移，农村大多数的劳动力有了谋生的新路径，农村地区地少人多的矛盾才会彻底解决，农民也才会逐步放弃土地经营权，积极参与土地流转，促进土地的规模经营。

3.3 农村劳动力回流将促进土地经营权集中和农村规模经营

农村劳动力的合理流动，也包括已进城农民工的返乡回流，这是乡村振兴的新生力量，其潜力之大难以估量。如日前河南省农民工返乡创业已达97.97万人，创办企业50.21万个，带动就业514.39万人。返乡创业农民工大都有着自己闯荡市场多年的丰富经验，以及資金、技术、人脉等方面的积累，在推进农村土地规模经营方面有诸多优势，在农村承包地“三权”分置过程中将扮演重要角色。许多地方政府都在积极谋划、出台政策、搭建平台、投入人力物力，吸引农民工返乡创业就业。如河南省产业集聚区企业务工人员中超过八成来自本地，来自本县（市）的占比约六成，有省外务工经历的人员占比接近三成。这些迹象都说明，我国农村劳动力流动已经出 现了“拐点”，不再是单向地流向城镇，而是出现了双向流动，这充分说明农村经济环境趋好，其边际收益率逐步接近城镇。这为我们进一步推进农村承包地“三权”分置奠定了很好的基础，我们应继续完善政策，提高服务能力，使农村承包地“三权”分置顺利推进。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（ 1）.

[2]国家统计局.2016年农民工监测调查报告.[EB/OL].（2017-04-28）J2017-10-5].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/2017 04/t2017042814893 34.html.

[3]王冠星河南省农民工返乡创办企业达50万户[N]河南日报，2017-11-28（1）