“三权”抵押贷款业务的发展现状和问题

吕永安

“三权”即林权、土地承包经营权、农村居民房屋所有权，是农村产权的重要组成部分。近年来，广西“三权”抵押贷款呈现快速增长的态势，为破解农民融资难题、推动金融服务“三农”和深化土地改革发挥了重要的促进作用。但是由于农村产权基础性问题无法解决、“三权”抵押贷款发展的配套政策和环境仍比较缺乏，贷款风险分担机制仍未建立，导致金融机构开展“三权”抵押贷款的积极性不够，部分农村产权抵押贷款的风险仍需密切关注。

发展现状

业务规模快速发展，林权抵押贷款占主导地位。截至2014年9月末，广西“三权”抵押贷款余额168.62亿元，同比增长32.89%，高于涉农贷款增速14.90个百分点。从贷款品种上看，林权抵押贷款业务规模最大，占“三权”抵押贷款余额的比重达97.47%。土地承包经营权抵押贷款和农村居民房屋抵押贷款虽然规模不大，但同比增速分别达到68.13%和128.90%，呈现较快增长态势。

金融机构涉足“三权”抵押贷款的层次各异。从“三权”抵押贷款总量看，农村金融机构占主导地位。截至2014年9月末，农合机构、农业银行、农业发展银行以及村镇银行开展的“三权”抵押贷款业务余额合计84.64亿元，占“三权”抵押贷款余额的50.20%。从贷款种类看，金融机构的参与程度呈现以下特点：一是各银行已普遍开展林权抵押贷款业务。前三季度，全区共有16家金融机构办理林权抵押贷款业务，余额最大的三家金融机构为农合机构、国家开发银行和交通银行，三家合计占林权抵押贷款余额的比重达78.17%。二是大部分银行未参与“三权”中除了林权以外的农村产权抵押贷款业务。全区开展土地承包经营权抵押贷款、农村居民房屋抵押贷款业务的金融机构仅有农合机构以及村镇银行两类机构。

“三权”抵押贷款业务地区集中度特征明显。受农村产权确权进度、银行业务管理和地方政府政策支持差异因素的影响，“三权”抵押贷款的地区分布表现出较大的差异性。截至2014年9月末，“三权”抵押贷款业务余额主要集中在南宁市。归其原因，主要受以下三个方面因素影响：一是因统计口径因素，国开行广西区分行开展的林权抵押贷款全部归入南宁市统计。二是土地承包经营权抵押贷款主要集中在南宁市隆安县。由于隆安县香蕉产业蓬勃发展以及当地农合机构积极开展农村产权抵押贷款试点，当地农信社所发放土地承包经营权抵押贷款余额达3.08亿元，占全区的比重高达90.41%。三是虽然林权抵押贷款在全区各地市均有所开展，但土地承包经营权则仅在南宁、桂林、贵港、玉林、百色、河池、来宾、崇左等8个地区开展，同时，开展农村居民房屋抵押贷款业务的地区则更是只有5个，分别为：南宁、桂林、防城港、百色、贺州。

创新发展

广西各地结合自身实际，积极创新抵押贷款模式。主要模式有以下三种：

田东模式

田东县主要采用“农村产权交易中心+农户信用评级+农村产权抵押”模式为基础，以解决农村缺乏有效抵押品的问题。该县出台对土地承包经营流转的奖励政策，依托农村产权交易中心，促进农村土地向规模经营主体流转。同时建立农村征信系统，并与土地承包经营权等农村产权抵押相结合，可有效提升授信额度。

隆安模式

隆安县成立了县、乡、村三个层次的土地承包经营权流转服务中心以促进土地向规模经营主体流转，同时以农业经营企业作为借款主体，将香蕉作为共同抵押物，并将租金和地上种植物相结合以评估抵押物价值，从而有效解决贷款抵押物估值、流转等问题。

玉林模式

玉林模式的特点在于对各类农村产权确权颁证推进面广，金融机构出台关于有关农村产权抵押贷款管理办法指导业务开展，同时引入玉林农村产权交易中心出具产权交易鉴证书作为确定抵押物的权利的一环。

主要难点

农村产权确权、流转问题仍然比较突出。虽然目前广西“三权”抵押贷款得到快速发展，但是农村产权确权、流转问题仍然是制约其发展的主要原因，主要表现在：一是部分农村产权的抵押的法律障碍依然存在。根据《担保法》、《土地承包法》、《物权法》以及最高人民法院解释规定，“四荒”地土地承包经营权、其他方式承包的土地承包经营权可进行抵押，但否定了耕地、宅基地、家庭承包方式下的土地承包经营权抵押的法律效力。虽然政策层面允许进行“三权”抵押贷款业务试点，但即使贷款形成损失，至今仍未有一起农合机构处置土地承包经营权或农村居民房屋（宅基地）的案例。由于法律风险的障碍，大部分基层农合机构对农村产权抵押贷款业务的积极性不高。二是部分农村产权确权颁证进度缓慢。根据自治区对于农村产权确权登记颁证工作的规划意见，到2014年年底完成符合发证条件的农村宅基地和集体建设用地使用权的确权登记颁证工作;2017年基本完成全区农村土地承包经营权确权登记颁证工作。从目前看，宅基地以及林权的确权工作已经基本完成（全区宅基地使用权和集体建设用地的确权登记发证分别完成了89.82%和60.26%，林权证登记发证率为96.5%），但是土地承包经营权仍在少数县域地区试点，确权颁证工作尚未全面推开。三是产权价值评估合理性的问题。部分地区由银行自主评估的农村产权抵押物价值存在较大的随意性，或存在评估机构资质不足等问题，不能很好地反映其实际价值，而这也容易对农民利益造成损害。

缺乏有效的配套政策和环境。一是除林权抵押贷款外，其他农村产权尚无相关部门制定相应的抵押贷款管理办法，实务中容易导致银行展业过程的不规范和盲目性。二是缺乏统一、规范和信息互联的抵押登记机构，可能会存在重复抵押的隐患。三是除林权贷款外，缺乏专业评估机构。四是农村产权交易市场管理滞后，职能发挥受限。完整规范的农村产权流转交易体系和信息化平台和管理制度尚未建立，农村产权交易市场的信息网络、交易鉴证、政策咨询、预测和评估等服务职能未能有效发挥。

贷款利率偏高，融资需要满足度较低。鉴于农村产权抵押贷款风险大、成本高、收益低、抵押物处置难等特点，金融机构普遍采取高利率定价策略。据调查，截止2014年9月末，金融机构发放的土地承包经营权抵押贷款、农村居民房屋抵押贷款以及林权抵押贷款的加权平均年利率分别为7.66%、9.39%、7.18%。从融资需求满足程度看，农户林权抵押贷款业务抵押率均不超过50%，农户融资需要的满足程度较为有限。

缺乏贷款风险分担机制，资产质量差。目前开展的“三权”抵押贷款中，大部分缺乏有效的风险分担机制，特别是农村土地承包经营权抵押贷款和农村居民房屋抵押贷款均无风险分担设计，仅3%（余额占比）的林权抵押贷款有政府进行贷款风险分担。在此情况下，金融机构承担了较多的不确定性。据调查，部分金融机构农村居民房屋抵押贷款不良率达23%。

政策建议

加强顶层设计，建立合法顺畅的农村产权流转机制。进一步深化农村土地制度改革，推进农村产权确权颁证工作扎实开展，适时修订现有法律法规，允许土地承包经营权、农村居民房屋、宅基地等农村财产权抵押、担保、转让，为农村产权抵押贷款扫清法律障碍，建立合法顺畅的农村产权流转机制。同时，尽快研究出台“三权”抵押贷款业务实施办法。

大力培育配套中介服务组织。一是尽快明确各类农村产权抵押贷款的抵押登记机构，并在此基础上建立全区统一的、信息共享的农村产权抵押登记体系。二是设立农村土地评估事务所，或鼓励现有的评估公司拓展土地评估业务，为农村产权流转提供合理的价格界限。三是加大农村产权交易平台的建设和管理力度，规范其业务发展，为农村各种产权的流转交易和抵押担保提供有效载体，进一步赋予农村财产应有的权利与活力。

加大对农村产权抵押贷款的风险分担和政策倾斜。一是加快推广政策性农业保险，提高保险覆盖面和保险范围;二是积极探索政府、公司、农户共同建立风险基金的做法，避免“三权”抵押贷款风险过度集中于银行。三是完善奖励扶持机制，建立“三权”抵押贷款扶持基金，形成对积极采用“三权”抵押融资并切实带动农民增收的新型农业经营主体的正向激励。

（作者单位：中国人民银行南宁中心支行调查统计处）