我国高等教育现代化推进的政策选择研究

2017-02-02刘金松

河北科技大学学报（社会科学版） 2017年4期

刘金松

(华东师范大学教育学部，上海 200062)

塞缪尔·亨廷顿认为冷战后的世界正在经历多文明之间的冲突，东亚文明的崛起推动了世界秩序的重建。文明和文化都涉及一个民族全面的生活方式，文明是放大了的文化[1](P5, 107～119,288～290)，所以文明之间的冲突缩小后则变为各民族文化之间的冲突。作为国家综合实力的核心部分，文化的现代化和文化自信的重建成为我国国际竞争和国际生存重要的路径依赖。教育属于文化形态的一种，故高等教育的本质属性是文化，同时也具有文化选择、再生产的功能。我国现代高等教育出现是中西文化失衡的产物，其发展也是随着我国近代文化的发展而跌宕起伏。[2](P1～7)[3](P94～100)当下我国高等教育现代化是推进国家文化的现代化以及重建文化自信的中流砥柱，所以国家提出高等教育强国战略，一则是建设面向现代化的高等教育强国，同时也通过高等教育现代化建设增强国家综合实力。因此，推进我国高等教育现代化具有重要的战略意义，是实现高等教育强国战略的“桥头堡”。

一、高等教育现代化理论内涵的政策意蕴：政策目标形成的依据

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》中将现代化作为重要的发展目标提出，但在制定具体的推进目标之前，需要明晰何谓高等教育现代化，方可以此观照实践发展问题；还需要明晰高等教育现代化的内涵对于政策而言意味着什么，进而有所针对地提出政策方案。

高等教育现代化是现代化理论在高等教育领域的应用，主要是指高等教育向现代类型的变迁。我国学者对高等教育现代化的具体内涵进行了广泛而深入的研究，主要有以下几种观点：一是从高等教育现代化特征的角度阐述。如冒荣教授认为高等教育现代化包含战略化、普及化、一体化、信息化、国际化和“新人本化”；[4](P11～15)学者张安富认为高等教育现代化包含个性化、终身化、信息化、国际化、多样化、民主化、特色化、社会化、普及化、绩效化等。[5](P53～57)二是从高等教育现代化的内容角度阐释。如曹叔亮认为高等教育现代化是组织的现代化、制度的现代化和参与者的现代化；[6](P3～5,17)王骥等认为高等教育现代化指标包含学生规模、高等教育质量、高等教育结构和投入等四方面内容。[7](P5)三是从高等教育现代化要素阐述。如睢依凡教授从要素视角提出高等教育现代化包含高等教育普及化、信息化、国际化、高质量、学习化社会和善治的治理结构等要素。[8](P1～10)四是从高等教育现代化的价值取向来阐述。如蔡雨沁认为高等教育现代化本体价值是要追求人的现代化，促进学生的完善；[9](P122～124)李国仓认为实现人的现代性增长是高等教育现代化实践选择的价值判据。[10](P56～60,72)

上述关于高等教育现代化的研究虽然十分丰富，但忽略了从现代化理论自身考察高等教育现代化的内涵。现代化理论虽然是一种具有争议的理论，但基本上指：一是工业革命以来的百年进程，在这个进程中，各种小的团体发展成为今天的现代社会；二是落后者的各式各样的追赶过程；三是现代社会自身通过创新和改革来战胜新的挑战的努力过程。[11](P29～38)现代化是一个全面、系统的过程，不是对先进对象盲目地追赶、模仿，而是要基于国情的理性发展，即达到韦伯学派所倡导的“合理化”。[12](P15～31)于高等教育现代化而言，高等教育现代化不仅仅是我国高等教育向西方发达国家高等教育学习，也是高等教育优秀传统和本质的坚守与回归，更是我国高等教育引领世界高等教育发展的能力与自信形成。综合上文不同学者对高等教育现代化内涵的理解，本文认为我国高等教育现代化是高等教育发展的一个目标指向和发展过程的集合体。高等教育现代化首先要坚守教育的本质，即以培养人、发现人为首要目的，不断以教育质量的提高来促进人的全面发展。积极参与国际高等教育的发展，在此过程中不断吸收国外宝贵经验，并形成自我发展的模式，对世界高等教育发展形成深刻影响。我国高等教育的现代化过程没有止境，要不断超越当下、超越自我，促进高等教育事业的迭代发展。

推进高等教育现代化是国家政策的重要目标，基于对高等教育现代化内涵的理解，高等教育现代化的政策目标具有具体、丰富的内容：其一，高等教育现代化的推进政策要有利于高等教育对于人的培养。其二，高等教育现代化推进政策必须推进高等教育系统宏观和微观并行发展，不仅要改善高等教育系统自身的现代化程度，而且要提升每一所高等院校的质量。其三，高等教育现代化必须要与国际高等教育接轨，强化与世界高等教育的交流和共荣，“引进来”与“走出去”并重，推动优质高等教育资源的共享，促进世界高等教育生态的现代化。其四，推进高等教育现代化需要制定政策，推动利益相关者积极、有效地参与，保证高等教育现代化推进的顺畅，具体而言就是要实现高等教育治理的现代化。

二、高等教育现代化推进政策形成的过程分析

政策制定过程是公共政策的重要组成部分，是决策的重要基础，包含问题确认、议程设定和政策形成三部分(如图1所示)。其中，问题确认原指由谁决定对哪些问题进行决策。[13](P28)本研究中“问题确认”指研究者将高等教育现代化推进中的问题解析，以供高等教育管理者在决策时作参考。问题确认既可以是具体的问题阐述，也可以是需求表达。本研究中高等教育现代化政策制定过程中的问题确认主要是指在追求高等教育现代化的过程中汇总高等教育自身发展存在的问题，以及推进高等教育发展的教育政策存在的问题。

议程设定是指决定对哪些问题做出决策，即政府在政策中要解决哪些问题。在高等教育现代化推进中，议程设定是指为回应政府、社会以及受教育者的教育需求，高等教育需要解决自身存在的哪些问题。高等教育发展面临的问题不知凡几，但解决问题需要抓住主要矛盾及矛盾的主要方面。高等教育现代化推进政策制定中的议程设定就是要明晰主要问题，以作决策者形成政策的参考。约翰·W·金登政策制定多源流理论认为，问题溪流、政策“原汤”(policy primeval soup)和政治源流这些分离的溪流往往在某些关键时刻汇集在一起，当政策之窗(windows)打开之时，问题就很有可能成为决策者关注的政策议程。[14](P23)首先，目前我国高等教育的现代化发展面临着众多问题与挑战，不仅影响高等教育现代化的实现进程，而且制约高等教育教学、科研和社会服务三大职能的发挥，因而问题溪流中彰显的问题理应成为高等教育现代化推进政策议程关注的重点。在社会改革开放的同时，政府对高等教育发展的理念发生了一定的变化，高等教育发展的质量成为政府政策追求，政府也相应出台了相关政策，如2015年《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》的发布，将高校内涵建设指向普通本科高校，引导地方本科院校将自身的发展深度融于地方经济社会，通过专业调整、课程重塑等提升办学实力，促进内涵式发展。政策“原汤”所显示的这些理念与发展趋势也应成为高等教育现代化推进的政策议程所必须承担的。随着国民收入的提高、阶层流动途径多样化、公众对高等教育关注度地提升、社会阶层结构变化调整等，我国关于高等教育现代化的公众舆论、国民情绪等都在发生变化，以及不同利益集团力量的变化即博弈局面的变化都是影响高等教育现代化推进政策制定的重要政治流，在具体的推进政策议程设定中，不得不面对这些政治流，并做出相应的权衡策略应对。

政策形成是指提出解决问题或改善困境的政策建议，即为解决提上公共议程的问题而对备选方案进行开发[13](P36)，也是备选方案形成的关键环节。政策形成以教育问题和政策问题为靶向，对进入议程的教育问题进行拆解、分析，提出解决的政策建议，形成高等教育现代化推进的政策备选方案，为决策者提供决策参考。政策形成是政策制定过程的关键步骤，因为政策决策质量的高低不仅仅依赖科学的决策程序，更需要科学的政策备选方案支撑。我国高等教育现代化推进政策的政策形成是对上述的问题确认和议程设定的回应，即在明晰我国高等教育现代化问题的基础上，深刻剖析和权衡不同源流对议程设定影响，形成一系列的政策备选方案。

图1 高等教育现代化推进政策制定过程

三、问题确认：对我国高等教育现代化过程中存在问题的把握

高等教育现代化是一个复杂的系统体系，不仅包含高等教育理念的现代化，而且包含高等教育利益相关者关系的科学化，是宏观与微观、理论与实践的统一。正因如此，高等教育现代化的过程亦步亦趋，存在诸多问题需要我们认真对待。

(一)高等教育现代化过程中社会与个人之间的矛盾张力尚未解决

社会本位和个人本位的教育目的之间的冲突是教育目的(或教育价值观)的基本矛盾体之一。新中国建立以来，高等教育的发展从以政治价值取向为主导到以经济价值取向为主导，社会本位的理性主义占据主导。国家层面强调高等教育要更好地服务经济发展，把是否有利于促进经济和社会发展作为评价高等教育改革成败的重要标准。高等院校内部的发展也存在功利主义倾向，科研GDP主义盛行，学校管理严重行政化，指标主义蔓延，高校将发展的关注点放在科研、社会服务等方面，教学的地位出现下滑的现象。高等教育的个人本位取向一直未得到有效的显现和主导高等教育的发展旋律。高等教育是培养高层次人才的社会实践活动，但从根本意义上来说，高等教育的功能在于促进人的全面发展[15](P152)，育人是教育存在的逻辑基础，同时也是高等教育应该坚守的逻辑底线。高等教育系统各要素的作用对象都指向“人”，“人”才是高等教育现代化的核心[16](P19～23)，才是高等教育现代化的最大推动者。若不能合理地处理社会需求与个人发展之间的矛盾，高等教育现代化将进入一种“物”的现代化，而并非“人”的现代化。

(二)我国高等教育系统的现代化尚未实现高质量的公平

教育公平是一种质的特性(qualitative property)，是用正义原则对教育资源分配过程和分配结果的价值判断。功利主义在生产最大利益总额的前提下容许对一部分人的利益的侵犯，但罗尔斯关于正义的两个原则认为在保证平等自由(机会公平)的前提下，由于原初状态的差别，必须照顾到每个人的利益(结果公平)[17](P60～65)，即在程序公平的前提下也要实现实质公平。高质量高等教育公平是使所有受教育者更加平等的一种价值承担和发展方式，是受教育者在经历“有学上”的历史阶段后，面临“就业难”的境况，迈入追求“上好学”与“就职易”的阶段，是在不断提升高等教育入学机会公平程度的基础上，对高质量的过程公平的追求。我国高等教育进入大众化阶段，虽然接受高等教育的机会增多，高等教育机会公平看似实现，但接受优质高等教育的机会依然是稀缺的，特别是城乡、地区之间的差距呈现扩大趋势。虽然国家通过不断提高高等教育财政支出和转移支付来消弭由于资源稀缺性造成的不公平，通过高等教育面向贫困地区定向招生专项计划实现政策性补偿性公平等。但这种不公平依然存在，高等教育公平依然停留在低水平层面，高等教育质量公平的实现依然任重道远，要继续破除精英教育的固守与特权思想，推进高等教育的权力公平和机会公平进益。[18](P13～18)同时更要提升高等教育的育人质量，以高水平的质量为教育公平发展提供基础和施展空间。

(三)我国高等教育系统的国际自信和国际影响力还未形成

我国的现代化过程就是国家自信被打破与重建的过程，高等教育现代化也是我国高等教育自信建立的过程，是我国文化自信的重要内容，是理论自信、道路自信和制度自信之后，国家自信建立的重要支撑。虽然我国近代高等教育的出现与发展主要是学习西方和前苏联，自主发展时间较短，但我国高等教育发展取得了非凡成绩，已经成为高等教育大国，正在向高等教育强国转变。但我国高等教育发展依然处于学习阶段，国际自信还未建立，高等教育国际话语权较弱。作为发展中国家，我国在发展高等教育过程中积累了很多穷国办教育的经验与教训，而在国际化过程中鲜有将我国高等教育发展的有益经验与成功模式推向世界，导致具有中国特色的高等教育话语体系一直处于鲜为人知的状态。同时，具有中国特色、中国质量的高等教育产品供给未能很好打开国际市场，目前来华留学主要以“福利性”①为主，高等教育国际市场能力较弱。因此，高等教育现代化意味着本土高等教育转向国际化高等教育，境内高等教育机构积极走出去，实现优势资源的全球共享，探索优质高等教育的共享模式，以高质量的高等教育理念、模式、机构输出夯实世界大国的地位，提升我国在高等教育发展领域的国际话语权以及国家整体国际话语权。

四、议程设定：我国高等教育现代化推进政策的关键

实现社会本位论与个人本位论的有机融合是高等教育现代化的基本要求，为更高质量的教育公平、凸显教育的民生功能和个体教育体验需求、我国教育自信的提升与教育国际话语权的拓展提供了基础。社会本位论与个人本位论的有机融合使高等教育利益相关者的合理诉求得到有效调和和回应，即问题溪流、政策“原汤”和政治流中所凸显的问题、趋势与诉求应纳入政策议程之内。

(一)以高等教育内涵式发展推进高等院校发展的现代化

高等教育内涵建设的本质在于从注重供给数量转向关注供给质量，从供给低质量转向供给高质量，从供给标准化的质量转向供给个性化的质量，从供给技术教育转向供给综合素质教育。我国高等教育现代化发展必须将发展重点转向质量供给。虽然高等教育为国家发展提供了丰富的人力资源，但高等教育发展与社会转型和经济结构调整需求严重脱节[19](P11～14)。我国高等教育发展在专业设置、学科调整方面盲目跟随人才市场变化；在实际教学中存在教学方法单一、教材陈旧、教师知识更新不足等问题，这就造成学生结构性失业和就业质量不高等问题，因此在高等教育现代化建设过程中必须提升教育供给质量。为适应更多的个体接受高等教育的需求，标准化培养是我国高等教育发展的特色，但也带来了人才培养同质化程度高、差异化程度不足的问题。因学生个体特质不同，其教育需求存在差异，又因为劳动力市场对全产业链人才的需求和新职业层出不穷，提升人才培养个性化质量是高等教育现代化的趋势。我国高等教育人才培养缺乏对学生人文性的熏陶，学生培养工具化倾向降低了毕业生的幸福体验，高等教育现代化需要在高等教育中重新“发现人”，培养具有幸福能力的人。

(二)以高等院校错位有序发展推动高等教育系统的现代化

由于规章制度的强迫、社会规范机制和模仿机制的发生作用[20](P37～42)，在我国行政化高等教育管理体制规训下，一方面，缺乏高等教育科学化分类管理，另一方面高等教育资源配置流向重点公立高校，致使我国普通高等院校在发展过程中极力模仿重点公立院校的发展模式和发展道路，虽然优质重点高校的发展经验为很多高校提供了借鉴，而大范围、全方位的模仿导致我国高等院校出现办学目标求高、办学层次求全和专业设置求宽的趋同化现象。[21](P58～60)高等教育同质化、综合化发展造成不必要的资源浪费、人才供给重复、职业教育发展受挫等问题，是我国高等教育现代化必须要解决的问题。高等教育现代化就是实现高等教育多元、错位、有序发展，实现系统效益最大化，这需要构建一个基于科学标准分类的高等教育体系。关于高等教育如何分类，有联合国教科文组织所制订的《国际教育分类标准》；潘懋元教授的综合性大学、多科或单科性专业大学(学院)和多科或单科性职业技术学校三种划分方式；武书连的研究型、教学研究型、教学型和专业型四分法等，但目前政府层面没有统一的分类标准，在实际管理过程中存在管理措施不适切的问题，如使用统一的标准对高等院校进行评价，在学科专业调整中忽略不同高校的特殊性，不同类型高校招生考试方式、标准单一化等。

(三)以高等教育国际影响力提升推动高等教育国际化

我国高等教育国际化进程是在国家政策推动和高等学校自发进行双轨并行的情况下进行的，从派遣留学生出国求学到吸引国际学生来华求学，从派遣教师出国进修到引进国际人才，从出国参加国际会议到在华举办国际学术会议，从项目合作到国际间院校间全面合作，从中外联合办学到国外独立办学，我国高等教育在学生、教师、学术、管理等方面的国际化方兴未艾，极大促进了我国高等教育事业的发展。我国高等教育国际化过程中存在几个方面的问题亟需优化，一是我国高等教育国际化程度不高。无论是国际合作办学、学生来源的国际化、教师队伍的国际化，还是教材建设、科研服务等方面，我国高等教育的国际化进程需要继续深化。二是我国高等教育国际影响力还有待提升，国际输出占比严重低于国际输入，参与国际高等教育事务较少，话语权不足。三是相关制度、标准建设不完善。如，教育主权维护问题、国际教育输入输出质量评估与国际高等教育认证问题、高等教育国际办学的审批问题和国际学生权益保护问题等等。

(四)以高等教育制度现代化推动高等教育治理现代化

高等教育现代化不仅需要遵从高等教育内部关系规律，避免政治逻辑和经济逻辑的不恰当涉入，同时也需要外部成体系的制度支撑。新制度主义经济学认为制度可以有效抑制机会主义行为，提供有效信息，并提供激励机制，促进外部利益内部化。我国高等教育的发展依靠健全制度体系自我演化的居少，存在政校不分、权责不明等问题，高等教育人治管理痕迹明显。作为国家政府附属机构，高等教育机构官僚化管理和作风盛行，政府管理涉及高等院校办学的方方面面，高等院校的法人地位与办学自主权无法落实，高等院校的章程建设并未使高校摆脱这一境遇。高等院校处于被动服从行政命令的状态，缺乏发展的自主性、制度性，在长期的行政体制的规训下，“等、靠、要”成为其发展的主流步伐。高等教育现代化就是要依靠共治的高等教育治理实现高等教育的善治，即高等教育治理现代化。高等教育治理现代化的结果是高等院校办学自主权的扩大，如专业设置、调整权的扩大，课程设置的个体性、区域化自由空间增大，自主设置招生条件的权力扩大等等，为高等院校提供优质、特色的教育打下制度基础。

五、政策形成：我国高等教育现代化推进政策的备选方案

政策形成就是针对高等教育现代化中的问题确认和议程设定，依据国家现有的政治体系、政策体系以及社会发展实际，形成具体的解决方案清单，以供管理者在决策中参考。

(一)着重提升以学生培养质量为核心的高等教育质量

1.以人才培养质量多元化适应学生多元化的高等教育需求

制定高校人才分类培养标准，符合高校分类管理和企业用工需求。扩大高校评估的范围，除教学工作评估之外，分类探索建立高校服务能力评估指标体系，强化过程评估。建立职业教育专项招生工作制度，以符合职业教育需求的学生遴选标准招收学生，促进人才培养的多元化和适切性。探索建立高等院校学生综合素质评估项目，研制相应评估指标，突出学生的人文素养、人际交往能力、终身学习能力、幸福力等指标，并作为高等院校综合评估的重要参考。

2.以学科专业发展优化提升人才培养的社会适应性

组建各学科专业动态调整委员会，研制学科专业动态调整的标准，建立新兴学科专业设置、陈旧学科专业退出等学科专业动态调整重组机制，提升高校学科专业动态调整的内生动力。应用型本科高校转型应以学科专业为抓手，以专业转型带动学科转型，最后实现学校整体转型的工作机制，同时制定专业转型试点工作意见。加强高校专业结构与社会经济发展适应性研究，实现人才培养结构性平衡。

(二)促进高等教育协调发展，提升高等教育系统的整体质量

1.提升高等教育发展的区域协调程度

一是建立区域内高等教育生态共同体，促进区域内高等教育协同发展。建立高等院校区域贡献评估模型，通过第三方评估机构实施高等院校区域贡献阶段性评估，依据评估结果动态调整财政拨款，引导高等院校“各安天命、各司其职”。

二是平衡区域间高等教育发展，提升教育公平程度。继续加大财政转移支付力度，继续支持落后区域高等教育发展。中央联合地方出台优秀人才落户落后区域高等学校的支持计划，在科研资金、项目、出国交流、职称评聘等方面给予更大的支持，实施区域间高等院校帮扶计划，引导区域间高等教育深入交流与合作等。

2.建设更加多元化的高校类型、层次体系

一是制定高等教育分类管理政策。在科学研究的基础上，制定我国高等教育分类管理政策，在财政拨款、教学评估等方面充分体现差别性和针对性。促进公立高校和私立高校公平竞争。创建公立院校与私立院校公平竞争的政策环境，包括出台私立高校规范发展法律文件，依法规范和引导私立高校发展；公立高校和私立高校在招生时公平对待等等。

二是建立普通高等教育与高等职业教育沟通机制。建立高等职业教育在校生与普通高等教育院校之间的转学机制。在中高职贯通的基础上，打通高等职业教育毕业生上升渠道，普通高等教育在专业型研究生招生时要对高等职业教育毕业生开放。

(三)以深化高等教育国际化提升我国高等教育国际影响力

1.深入推进我国高校国际合作办学

实施名校引进工程，积极引进国际著名高校境内合作办学，以专业合作、学院合作、整校合作等多种方式进行合作，将国外先进的教学、管理经验引进国内，不断增强我国高等教育力量。推进中国高等院校国际合作办学，实施“一带一路”国际高等教育合作计划，建立“一带一路”高等教育共同体。

2.推动中国高等教育国际市场开拓

积极倡导建立国际高等教育认证体系，推进质量标准建设。实施发展中国家高等教育援助计划，帮助发展中国家建设他们自己的高等教育体系，在办学经验、人才支撑、资金保障等方面给予扶植。实施境外办学提升计划，鼓励有条件的国内高等教育机构跨境独立办学，以高等教育为媒介，促进不同文化之间相互交融、理解。制定高等教育国际化制度建设计划，以专题形式组织专家进行研究。

(四)推进我国高等教育法治化提升治理现代化程度

1.完善高等教育领域立法，强化现有法律执行

出台科学研究经费使用、分配领域的指导性法律，在规范科研经费使用的前提下，保障科研人员的合理利益分配。出台高校竞争法，规范高校之间的竞争行为。研究制定高等教育质量法，探索成立公办高等院校退出法，依法保证高等教育办学质量底线。制定出台《民办教育促进法实施细则》，依照民办教育促进法规范和引导民办高等教育健康发展。

2.推动高等院校法人地位的确认与实现

高等教育治理现代化是高等教育政策的重大转变，是实现高等教育现代化的综合政策改革之一。要立法确立高等院校法人地位，完善高等院校董事会制度;推进大学章程法律化进程，真正实现高等院校依法自主治校;以大学校长公开遴选为突破口改革政府与高等院校的行政关系;推进服务型高等院校行政体系建设，强化服务能力评价引导。

3.规范社会力量参与高等教育治理过程

一方面强化社会力量介入高等教育发展，实施政府、高校、社会三方协作促进计划，以政府购买服务的形式开展，如以PPP项目推进社会资本提供教育服务，加大第三方评估的范围与参考值。另一方面规范社会力量参与高等教育发展，建立社会参与项目清单及负面清单，明确介入范围。建立第三方服务能力评价框架，提升服务市场的门槛和规范性。

注释：

①与发达国家形成较完善的留学生市场不同，来华留学生享有我国大额的补贴。

[1]塞缪尔·亨廷顿. 周琪，等,译.文明的冲突与世界秩序的重建[M].北京:新华出版社，2010.

[2]王洪才.论高等教育的本质属性及其使命[J].高等教育研究，2014，(6).

[3]张亚群.文化视域中的高等教育变革——中国高等教育近代化模式再认识[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2011，(1).

[4]冒荣. 高等教育现代化初探[J]. 江苏高教，1996，(5).

[5]张安富. “十化”趋势:我国高等教育现代化发展的基本特征[J]. 国家教育行政学院学报，2010，(12).

[6]曹叔亮. 高等教育现代化:条件、维度与路径[J].当代教育科学,2015,(19).

[7]王骥,等. 高等教育现代化的内涵及其实现途径探讨——以江苏省为例[A].中国高等教育学会.改革·质量·责任：高等教育现代化——2013年高等教育国际论坛论文集[C].中国高等教育学会，2013.

[8]眭依凡.高等教育现代化的理性思考[J].高等教育研究,2014，(10).

[9]蔡雨沁.高等教育现代化的本体价值论[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2009，(1).

[10]李国仓.论中国高等教育现代化进程中的理论认识与实践选择[J]. 江苏大学学报(社会科学版),2015，(3).