从边疆治理到边境治理：全球治理视角下的边境治理议题＊

刘雪莲，刘际昕

从边疆治理到边境治理：全球治理视角下的边境治理议题＊

刘雪莲，刘际昕

边境治理；边疆治理；全球治理；边界；跨境问题

边疆是一个与国家历史核心相比较所产生的动态概念，这个概念自诞生以来蕴含着国家中心论的色彩，以此为逻辑的边疆治理思维更多体现出排外性与封闭性。通过边疆与边境空间概念、内涵的对比，从而能分析出两种空间概念的治理逻辑在应对跨境问题上的异同。传统民族问题视角下的边疆治理解决手段在跨境问题上不敷使用，全球治理理念下的边境治理具有独立研究需求与价值，应将其从边疆治理中分离，脱离原有边疆治理的民族问题研究框架，针对边境地区开放与安全的动态平衡作进一步的研究，从全球治理的角度出发，考虑跨境问题治理多主体共同参与的需求，寻求边境治理的议题构建。

当前，在中国政治学领域，关于边疆治理问题的研究又掀起了一个新的高潮。然而，在全球化的浪潮下，过去作为一条线而存在的边界发生了重大变化，随着边界的日益开放，使得国家边界的两侧——边境区域产生功能性转变，即在具备安全职能外又具有了对外开放的新职能。开放与安全的并举使边境面临的问题从传统安全向非传统安全蔓延，由于边境地区作为军事敏感区、两国交界区、贸易口岸区具备较强的敏感性和脆弱性，传统安全与非传统安全问题的负外部性影响互相交织，这就使传统民族问题视角下的边疆治理解决手段在跨境问题上不敷使用，边境治理问题成为了重要关切点。从中国的情况来看，由于中国地域广阔，边境地区大多处于传统边疆范畴，使边境地区的治理问题一直置于边疆治理的大框架下。随着我国对边境的能动性需求，边境作为一块独特的区域应当从边疆研究中分离，而相应边境治理也应当与边疆治理区分，进行议题的重构。在这个过程中，治理理念也需要从传统的单一主体的国家治理向多主体共同参与的全球治理转型，将边境治理置于全球治理的框架下，以国际政治角度重新审视边境问题。

一、边疆与边境的概念区分

全球化时代下跨境问题的应对需求对于边境地区的治理理念与方法提出了新的要求。传统的边疆治理框架对于边境治理难以形成有效的指导，这就需要重新从空间、内涵与理论上构建边境治理的框架。边疆与边境作为边疆治理与边境治理的空间概念，具有相似性。但是边疆与边境概念的空间范畴不同造就了两者所考虑的目的、手段、问题各不相同，从而所使用的治理理念与方式也各有特点。因此，区分边疆治理与边境治理就需要从两者空间概念为基础入手进行分析。但在以往的研究中，边疆、边界、边境等概念常被大量混用，并没有做细致的划分，为了理清边疆治理与边境治理，需要将相关概念作区分。

边疆（frontier）通常指领土或疆域边缘的区域。例如在《古今汉语词典》中：“边疆，靠近国界的领（疆）土”，在《当代国语大辞典》也有相类似的表述：“边疆，在国土边境附近的疆域”。由此可以看出，在我国传统话语体系中的边疆概念即主要指陆疆，也就是陆地边界内的国家领土，核心的界定标准是处于国家领土的边缘部分。在《人文地理学词典》中，边疆是指两国间的政治分界线或国内的定居区和无人居住区之间的界线宽度不等的地带。《现代地理政治学》指出，“边疆是相对于国家的首都和核心区而言的，是距离首都和核心区较远的地区”。［1］（P81）边疆的空间概念自边界诞生以来也发生了新的变化，“边疆不再是王朝国家时代从核心区自内而外的延伸区域，而是由主权国家的国家边界自外向内圈定的特定空间”。［2］所以，现代意义上的边疆是主权国家边界内侧的一定范围，通常是指远离历史核心的国家领土部分。

而现代意义上的边界概念比边疆诞生较晚，自民族国家体系建立以来，国家间通过双边与多边条约确立的各国国家权力的界限，即称之为边界（boundary）。边界是划分不同政治实体及其管辖地域的政治地理界限，［3］是一条具有主权显示度的“没有宽度的线”。《现代地理政治学》认为：“边界是有主权的国家行使其主权的界限。国际法规定：国家的边界是指分割一个国家的领土和另一个国家的领土，或一个国家的领土和未被占取的土地、一个国家的领土和公海以及国家领空和外层空间的想象的界限”。而早期边境的概念与边界有很大的相似性，仅作为分隔主权国家或者不同群体之间的分界线，它可以是有形的、也可以是无形的，可以是自然的、也可以是人为的。［4］20世纪90年代后线性边境转型为作为场所的边境，边境综合理解为不同社会空间的差异能够得以交流的场所。［5］（P672－679）所以现代意义上的边境（border）或边境地区（borderland）在政治地理学上指邻近边界、国界的区域范围。边境地区通常是指边界线两侧区域，边境地区直接依赖于边界线的存在，并以边界线的变更为转移。边界是边境的存在基础，但是有边界却不一定有边疆。边疆的存在及范围与领土的大小是成正比的，国家面积大，边疆与国家历史核心的距离远，边疆就客观存在且范围较大，反之则只可能出现边界所处的边境地区。例如直至当今我国的宁夏、青海、甘肃等部分非沿边省份也依旧被认为是边疆地区，［6］但是其早已不再是边界所在的省份，而四川、辽宁等沿边省份却早已淡出了现代的边疆话语使用范畴。

空间概念上的区别，使概念本身蕴含了不同的政治内涵。边疆是传统大国的固有属性，而边境则是国家间的共有跨境区域。在王朝国家时期，边疆只是国家疆域的边缘地带，负责拱卫国家的中心区域，为国家提供不可或缺的资源。而少数民族林立，经济发展水平落后，与汉族相区别的文化传统成为了边疆的标签。所以“边疆就是王朝国家疆域内与核心区有着显著区别，并且需要采取特殊方式治理的区域”。［7］就此来看，疆域庞大的国家或者帝国才会具有距离核心区如此偏远的边疆，并且以边界与边疆和核心区之间的分界为两点构成拱卫中心的战略纵深地带。因此边疆这一概念早在民族国家前期就是一个大国或者帝国才能够使用的概念。进入近现代以来边疆的范畴经由边界的限定产生范围上的变化，但是边疆仍然是分析大国边界内侧与历史核心区域相比处于边缘的领土所使用的概念。“这是因为民族国家主权的绝对性在某些方面切断了边疆与边界之外区域之间的联系，这强化了国内的“中心—边缘”结构，边疆的边缘性不断地被再生产出来”。［2］而边境地区并非是大国专有，凡是民族国家间只要有边界都存在边境地区，从空间地理的范畴来看，边境地区远小于边疆，但是却横跨边界，包含了边疆所不包括的邻国边界线附近的领土，具备了跨境的特质。

边疆是动态的观念构建的产物，而边境则因依托边界的地理现实而相对稳固。边疆是一个与历史核心区相对存在的概念，所以随着其与历史核心区的分界线的变化，在空间范畴上呈现出一定的动态变化。随着“边疆治理的持续进行并取得成效，边疆在经济发展和中华文化教化基础上构建起的与核心区同质的东西越来越多。这种同质性增加得最多的当属边疆与核心区分界线附近的地区。随着边疆与核心区分界区域同质性的增加，边疆与核心区的分界便缓慢地向外推移”。［7］例如清朝年间曾将湖南、云南与贵州交界的地区称为“苗疆”，并设置“新疆六厅”进行治理，而当“中国步入近代以后，中央政府与苗疆流官之间交流的文件再也没有出现“新疆”字样，“苗疆”在20世纪六七十年代成为中国的“腹地”。［8］所以通常所说的边疆，乃国家疆域的边缘部分，并不是纯客观的存在，而是在客观基础上进行主观构建的产物。［9］边境是作为依托边界而生的地理现实，其范围是以边界的两侧为划分标准。现阶段，针对边境的空间范畴有两种界定方法：一种是以边民互市贸易区的方式界定边境空间，中华人民共和国海关总署规定，边民互市贸易区“系指边境地区边民在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市”，［10］即边境地区是以边界线为起点向两侧延伸20公里，总共40公里的范畴。这种划分方法清晰，但是互市贸易区分布较少，难以涵盖所有的边境①我国现有边民互市贸易区（点）主要分布：西藏4个、广西25个、云南37个、黑龙江1个、新疆2个、吉林2个和内蒙古1个。。另一种划分方法为边境城市划分法，以边界线附近的边境城镇为核心，对称两侧的城镇到边界线的区域为边境地区。而无论哪种划分方法，边境的核心都是围绕着边界产生。而边界一经划定，则受到国际条约和国家间承认的保障，边界的变更直接意味着国家主权的此消彼长，所以相应边境也是一个相对稳固的区域。

边疆的概念自千百年以来凝结了国家中心论的思想，而边境则是一个相对客观的地理概念。现代边疆已经不再单纯指领土边疆，“全球化的扩散推动边疆突破了有形的领土边界而形成新的无形边疆，包括了由陆疆、海疆、空疆构成的领土边疆和由利益边疆、信息边疆、文化边疆、太空边疆构成的战略边疆”。［11］而战略边疆通常被认为是“一国国力和影响力所能达到的、可控制的地理与空间区域，它是国家实力、战略意志以及国家战略能力的投射范围”，［12］战略边疆的维护以保护国家海外利益的“利益边疆”为考量。这也就导致了“国家利益的边界必然随之向外延伸”，［13］按照现实主义国家利益排他性的观点，边疆的思维体系蕴含着排外的因子。边境与边疆不同，还尚未具有诸多的延伸性内涵，边境的地理含义在全球化时代已经不仅是线性的边界，而且是场所的边界。边境是两个或多个国家司法管辖和行政管辖的边缘地带，由于多方管辖的交织与权力的真空，边境自然成为罪犯的重要聚集地。同时边境也是边境民族身份的制造者，某种意义上民族身份超越了边境的地理限制，是边境两侧人员来往的助推器。［14］边境地区在全球化的背景下成为跨境流动人口的主要聚集区，是国家与国家之间利益交换的必然场所，［15］（P67－80）跨境的经贸合作是边境的主要活动。［16］（P633－649）

综上，边疆是一个与国家历史核心相比较所产生的动态概念，这个概念自诞生以来蕴含着国家中心论的色彩，以此为逻辑的边疆治理思维更多体现了排外性与封闭型。即“强调边疆的地理与政治特征而相对忽视边疆的文化延伸，强调边界的阻隔效应而非沟通功能，强调边疆的稳定而非发展等，可以说这就构成了近代以来特别是新中国成立之后边疆治理理念的基本内容”。［2］在应对全球化所带来的跨境问题时，排外的逻辑体系易导致封闭或者单一性的政策，显然不适合。同时边疆作为一个逐渐被内化的概念在诸多沿边的省份已经不复存在，以边疆的思维来考虑边境治理的问题显然不足。边境作为一个围绕边界存在的场所，是所有沿边省份与周边国家所共有的区域，是一个相对客观的地理概念，具有跨境的特质。在全球治理多主体共同参与的前提下，边境治理将以跨境特质的边境为治理区域，以此寻求跨境问题的解决之道。

二、从边疆治理到边境治理的转变

从概念的区分中我们可以看到，边疆与边境在空间范畴、内涵上存在差异，其所具有的思维逻辑并不相同，随之，两者在治理的目的、手段和议题方面也各不相同。中国的边境治理研究方兴未艾，边境治理的定义、内容与范畴都还未形成体系，常常与边疆治理混用。因而通过两者在治理方面的异同分析，从而推导出边境治理的理论需求与研究视角，对边境治理的研究具有一定的意义。

（一）治理目的：从央地关系到跨境安全与发展

当代中国边疆治理研究以自秦王朝至今历代政权对边疆地区的统治实践为历史借鉴，以维护国家安全、保障边疆社会稳定、促进边疆发展等目标为核心导向，实质是在发挥边疆拱卫中心区域的职能过程中相对提高边疆的应对能力，使边疆与中心区域不脱节。“从政治学的角度来界定，边疆治理就是国家政权系统对边疆社会进行有效控制和引导的活动与过程的总和”。［17］这种边疆治理的举措目的是保证国家的统一。“传统的‘大一统’政治理念始终是治边的主题”。［18］边疆治理从一开始就是在考虑央地关系也就是中心—边缘的问题，在古代即如何有效的发展边疆地区的防务能力，保证边疆地区不脱离中央地区的统治，而在现代则是如何协调中央和地方的关系、统筹资源、谋求稳定与发展。“在国家建设阶段，边疆稳定是边疆治理的主要任务，从而为国家的建设提供一个良好的政治生态”。［19］在国家发展阶段，边疆与核心区分界线的向外推移是边疆治理的重要任务，目的是要将边疆治理成为新的“内地”。在国家利益向外拓展阶段，边疆作为新的核心区，“边疆的非边疆化，也就是边疆的中心化”［20］成为边疆治理的重要任务。总体来讲，边疆治理考虑的范畴都是国内问题，而边境治理则不同。边境治理的诞生是应对全球化时代以来频发的跨境问题。

冷战结束前，由于国家间紧张的对峙，边境地区作为两国交界的军事管理区与缓冲地带，是由国家军队严密监控的区域，除了军事行动外，非官方的跨境行为较少。自冷战结束后，同时边境成为国家间经贸交互的地缘通道，开放成为边境的一项重要职能，合法与非法的跨境行为大量产生。由于边界线是国家权力所能延伸的最薄弱之处，边境地区是国家间行政与司法管辖的“真空地带”，所以边境地区的安全问题是边境治理的重中之重。边境治理与边疆治理所考虑的安全与发展的问题不同，边境治理的实质是要考量边境地区国家政治权力“真空地带”的填补，即在保持开放与安全的情况下，以对内对外威胁最小的方式填补国家权力的真空，而填补的方式多种多样，一方面是国内的统筹，另一方面则是跨国间的合作。由此边境治理不仅要考虑边境地区传统与非传统安全问题的应对，同时要考量应对的方式与方法能否形成有效的跨国合作体系。在全球化的影响下，相互依赖的加深使得政治、文化、经济间的区别变得越发模糊，边境地区作为邻国间场所的存在是经贸、人文交互的门户与通道。边境治理除了原有的安全考量之外，还需要审慎对待跨境的经贸、人文问题。总体来看，边境治理考虑的是跨国的安全与发展问题。

（二）治理结构与手段：从垂直型治理到跨境合作治理

“任何治理都是由一定的主体主导或者参与实施的，而且治理的主体并不是单一的，往往是多个主体形成一种协同治理结构，可以简称为治理的主体结构”。［2］边疆治理从秦汉发展至今具有一套较为完备的治理结构，即从中央到地方形成的垂直管辖结构，这种管辖的结构沿用至今。“中央政府是边疆治理的主导者，全面负责边疆治理”，［21］中央政府不光制定政策，也针对边疆的划拨资源进行分配。省政府是边疆治理政策承上启下的主体，地方政府是边疆治理政策的执行者，而边疆地区的经济、社会、人口则是边疆治理的主要对象。然而“‘中心—边缘’治理观以及体制转型张力等多重因素影响，许多陆疆基层政府仍然习惯于用单一的政治管制手段和行政干预方式治理陆疆社会，仍然习惯于垄断陆疆社会一切显性的治理资源”，［22］这种边疆治理的方式必然限制了边疆地区的自主性与能动性作用。

边境治理虽然尚未形成成熟的结构，但是其治理结构的构成不能重复边疆治理的结构。跨境问题的应对需要快速的反应与足够的能力，逐级上报垂直结构的行政体制不适用于边境治理。同时边境治理的治理结构包括除本国行政单位外的邻国地方政府、国际组织、邻国相关组织部门等境外主体，传统的垂直式边疆治理结构难以适应。边疆治理的治理结构是综合国家的政治、经济实力，给予边疆地区优惠政策和发展机遇的垂直式治理，而边境治理结构除了统筹边境政府和中央政府的资源外，与邻国地方、中央政府及相关企业、组织的跨境合作才是组成的关键。

治理的结构与治理的手段也密不可分，从治理手段来看，中国历代边疆治理手段主要有：“‘治中夷边’、‘怀柔羁縻’、‘驻军屯垦’、‘移民实边’、‘平叛安抚’和‘改土归流’”。［23］这些政策手段的核心是在“以夷制夷”的同时扩充边疆的汉族人口，使边疆地区少数民族形成对中央核心区的文化认同，将边疆建成新的“内地”。新中国成立以来施行“‘西部大开发政策’、‘兴边富民政策’、‘万里边疆文化长廊建设’、‘和谐寺观教堂创建’、‘广播电视村村通’”［23］等政策手段，这些手段调动了中央与地方的资源，是一种封闭体系下国家进行自主治理的手段。边境治理在国内范畴是边境城市与边境政府的央地协调，在完整层面上是双边乃至多边央地跨境合作，这是边疆治理与边境治理最大的不同之处。例如在边境地区的口岸附近建立双边与区域的经济合作示范区，以跨境经贸合作的手段解决边境地区经济发展问题，同时扩宽地缘经济通道，为广阔的内陆地区带来新的发展机遇。在边境地区还建立有双边与多边的军事防务交流机制，定期进行会晤，协商近期边防的相关事宜。同时还设立有民间的互市贸易区、环境问题的处理与协商组织等，通过跨境制度上的构建与合作针对边境地区的区域问题进行有效治理。

（三）议题的侧重：从民族问题及边疆稳定到非传统安全的治理

由于边疆地区大多是少数民族聚居的地区，因此边疆治理在安全和稳定方面的一个主要的侧重在于妥善解决民族问题。“历代治理边疆，主要是处理与少数民族的关系”，［18］“由于中国边疆地区社会状况复杂，特别是民族问题较为严峻，因此如何妥善处理边疆地区民族问题，实现社会稳定，就成为当代中国边疆治理研究的重要议程”。［24］由此，我国的边疆治理沿袭了历代边疆治理的特点。在新中国成立后，边疆治理仍处于民族问题的框架下。例如“近年来国家层面推行并具有重大影响的‘兴边富民’行动，就是由国家民族事务委员会在民族政策的总体框架下提出并推动实施的”。［7］在安全方面，“我国边疆地区一直是西方敌对势力，以及宗教极端势力、民族分裂势力和国际恐怖势力渗透的重点区域”，［19］如何维护边疆非传统安全是边疆安全的重要议题。边疆治理在经济发展方面则关注如何减弱央地之间的经济差距问题，而边疆地区经济发展问题与边疆安全互相交织。“极端主义往往能够在贫穷人口中间找到市场。贫穷人口较之富裕人口往往更易被极端主义所动员，并且容易走向暴力。”［25］发展边疆经济，稳定边疆人口实质仍是为边疆的稳定做铺垫。

边境治理与边疆治理虽然在处理问题中有相似之处，但是也有其独有的特点。冷战结束后，边境地区战争发生的频率越来越小。然而，恐怖主义、环境污染问题、水资源问题、艾滋病问题、跨界民族等问题却成为边境地区安全的重要威胁。边境地区安全问题的最大特点是问题的跨国属性，即产生威胁的不安定因素自边境传播进入内地。由于边疆范围广阔，考虑因素过于复杂，边疆垂直式治理结构体制僵化，不如直接针对边境地区进行跨境治理具有时效性。而民族问题框架下的边疆治理手段显然也对处理跨境问题捉襟见肘。“族际主义治理将边疆治理置于处理民族关系的框架之下，以民族政策取代边疆政策，以处理民族关系的方式进行边疆治理”。［26］但是这种治理的模式以中国自身资源为战略资源，政策手段由中央政府进行制定，在某种程度上对边境地区的跨境属性进行割裂，单纯的仅考虑国境内部的问题。同时，这种手段是以民族关系来处理跨境问题，但是跨界民族问题不是边境问题的全部，仅靠民族关系的协调无法治理其他诸多问题。边境治理在安全方面主要针对的是跨境恐怖主义、犯罪、贩毒、非法移民、非法通婚等跨界性质的问题，更多地关注不安定要素的跨国流通渠道。边境治理关注跨境贸易的交流与合作，重点是考量抵御不安定因素流入与最大程度开放的动态性议题。

综上，民族问题视角下的边疆治理是以拱卫国家核心区为核心目的，其垂直式的治理结构与单一的国家资源供给在应对跨境问题中显得不足。边境治理则通过多主体共同参与的方式考量跨境问题，通过跨境合作将威胁性因素直接在传播渠道和产生区域解决。这种治理的理念尚处于发展之中，却暗合了全球治理的基本理念。联合国“全球治理委员会”在1995年的报告中指出“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的方式的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得以调和，并采取合作行动。”［27］所以全球治理应该成为边境治理的理论指导，边境治理的发展应当以全球治理为理念。

三、全球治理视角下的边境治理议题

边境治理考量边境地区安全与开放并举的问题，从参与主体上囊括了中央政府、次国家政府、跨国公司、国际组织等多方主体，从治理对象上看也涵盖了从传统安全到非传统安全的绝大部分议题，治理的范围上是边界线两侧的边境地区，不仅包括本国的国境也包含了邻国的国境。“随着全球化的不断发展，国际政治结构正发生着巨大的变化，以主权国家为主体的政治结构正在逐渐被包括主权国家在内的多元主体所构成的治理网络结构取代，并且在这种公私组织都参与的全球治理中，凸显出了众多非政府部门参与治理的重要性”。［28］所以边境治理从一开始就不是单一的治理，强调多主体的共同参与的全球治理是边境治理的理论核心。在全球治理的理念指导下，边境治理议题的构建应该考虑以下三点：首先，是否是跨境问题；其次，这个问题是否影响到边境地区开放与安全间的动态关系；最后，其解决方式是否需要多中心跨境合作治理。

（一）边界效应与跨边界次区域合作问题的相关研究①关于边界效应与跨边界次区域合作的相关研究，在李铁立的《边界效应与跨边界次区域经济合作研究》（北京：中国金融出版社，2005年）有着较为详尽的概念模型阐释与案例论述。此外，在一些学者的文章中，对相关问题也进行了不同角度的研究，比较有代表性的有：汤建中，张兵，陈瑛：《边界效应与跨国界经济合作的地域模式——以东亚地区为例》，《人文地理》，2002年第1期；李铁立，姜怀宇：《次区域经济合作机制研究：一个边界效应的分析框架》，《东北亚论坛》，2005年第3期；梁双陆：《国际区域经济一体化进程中的边界效应研究综述》，《思想战线》，2008年第2期等。

边界效应研究是最早考量边境地区开放与安全间关系的理论。跨国贸易始于边境的地缘经济通道，边界效应研究跨国公司的跨境贸易问题，探究其影响因素，并寻求跨境次区域合作对“屏蔽效应”的削弱作用。国内这类研究主要是从经济学的角度进行研究，结合了社会学、经济学、政治学的相关研究，以经济活动的主体“企业”为主要研究对象，从空间角度分析边界效应对于企业以及边境地区的影响。学者从经济学与地理学的角度出发，“既研究国家边界的屏蔽效应，也强调边界在双边经济合作中的中介效应，以及屏蔽效应向中介效应转化的机制。”［29］这类研究主要从经济学的视角阐释了边界效应对国家间边境贸易的影响，以及边境地区屏蔽性减弱对于两国贸易的巨大作用。其研究兴起的主要背景就是在经济全球化和地区经济一体化的浪潮下，次区域经济合作作为一种新型国家间的经济合作模式逐渐兴起。认为国家权力的存在使边界对跨边界经济行为产生影响，这种影响称为“边界效应”。根据边界的介质本质，边界效应可分为“屏蔽效应”和“中介效应”。边界效应是经济地理学的学者研究边境的重要理论，边界效应的强度是边界效应实证研究的核心问题之一。其核心方法是运用重力模型的分析框架对国内贸易流和国际贸易流进行比较研究。

（二）边境安全中的议题型安全与影响因素研究

安全作为国际政治研究中永恒的议题，在边境治理的研究中处于重要地位。边境地区的安全问题往往具有跨境的特征难以用国家权力单方面解决，为了实现这种国家间共有问题的解决，应当将边境安全置于全球治理视角下的边境治理框架下。从中国的情况来看，关于边境安全中的议题型安全问题大致包括以下三个类型：

1．贩毒和走私等引发的边境安全问题。

由于边境地区各国经济社会发展不平衡、跨界民族广泛存在等，因而也是贩毒和走私等活动高发的地区。而这些非法活动的存在也引发了各种边境安全问题。例如，我国边境“金三角”和“金新月”地区，已然成为毒品流入的重要通道。由于苏联的解体和俄罗斯经济的低迷，以及朝鲜对于边境地区的管理混乱，我国东北边境毒品问题也比较严重。“流到边境地区的毒品给边境地区人民的生产生活带来了极大的危害，同时也为民族分裂主义势力提供了资金。”［30］此外，边境地区也是走私活动的高发区。由于我国边境线较长，邻国众多，加之边境地区多为人烟稀少的偏僻地带，这就为走私活动提供了便利条件。边境走私活动不仅严重影响了正常的经济秩序，同时非法走私也带来了诸多不安定因素。

2．“三股势力”引发的边境安全问题。

恐怖主义、分裂主义和极端主义“三股势力”通过边境向国内传播不安定因素，带来诸多边境安全问题。例如我国西北南疆地区是“东突”活动的猖獗地带，这些宗教极端势力和民族分裂势力“其实质是以暴力恐怖和宗教极端为手段，以制造民族矛盾和分裂国家为目的，以建立‘东突厥斯坦国’为最终政治目标的集民族分裂主义、宗教极端主义和暴力恐怖主义为一体的邪恶势力。”［31］边境地区民族众多，并且许多民族都有宗教信仰传统。加之我国边境地区，尤其是西北边境靠近中亚等极端势力活跃区，边境也自然成为了境外极端主义与反动势力向中国渗透的前沿阵地。边境地区跨国极端主义活动的特性也为边境治理带来了诸多困难。

3．跨境资源引发的边境安全问题。

边境地区相邻国家往往在水资源等自然资源上存在跨境共享的问题。例如“随着全球气候变暖，人们在水资源的获得、分配和共享等方面面临越来越多的压力和困难。当水资源跨越国界边境时，这些问题会变得更加尖锐”。［32］中国与周边多国都存在着跨境资源共享的情况，最典型的就是水资源共享问题。“中国是跨国界河流数量比较丰富的国家，中国与周边国家之间出现的跨国界河流问题主要集中在水环境污染与保护、水资源分配与利用开发等方面。”［33］这些问题一旦处理不好，很容易引发边民纠纷与国家矛盾。因而，水资源开发、流域环境保护等不仅仅是一国之关切，更应在多国框架下协调进行。全球治理在全球公共问题的处理上为边境治理做出了有利的指导。

（三）边境认同与国家稳定问题研究

认同问题不仅是边疆治理的重要议题，同样也是边境治理的重要议题。认同问题所引发的民族离心力与向心力的现实表现将直接作用于边境地区的国家归属，边境地区已成为认同问题从非传统安全向传统安全转变的场所，所以边境认同一开始就应该置于边境治理的研究框架下。边境认同问题的研究是公民认同和国家认同问题在边境上的体现，这类研究认为边境地区国家认同的缺失会直接影响到边境地区的稳定。例如，有学者研究边境地区学生群体的认同问题，在对我国中越边境学生国家认同教育的调查中发现，“我国中越边境地区学生的国家认同教育面临整体效果不佳、学校中国家认同教育偏差、家庭与社区中国家认同教育缺失的困境等认同问题”，［34］并提倡边境地区应不断完善国家认同教育体系。一些学者对于边境地区跨境婚姻中国家认同问题进行研究，认为对于边境跨境婚姻子女在国家认同过程中遇到的特殊问题应给予更多的关注与照顾。此外，也有学者从边境形成的历史与现实的变化等方面去探讨边境地区的认同问题。在研究中，学者把国家政治框架与地方社会生活衔接，结合历史和现实社会生活，将边界的形成与演变和边境对边民跨境贸易产生的影响进行分析，“从生活脉络中探讨国家边界的意义与跨境民族的国家认同意识。”［35］在此类研究中，对于边民国家认同与公民认同的考察往往与跨界民族等其他问题相交织，因而对其也应进行系统的层次性分析。

（四）边境人口增减与边境地区稳定问题的研究

边境治理考量的人口稳定与边疆治理考量下的人口稳定有相似性却并不相同，边境地区的人口流失是威胁边境地区稳定的重要因素。边境地区人口的减少直接减弱了边境的行政管辖与司法管辖范围与能力，扩大了国家权力的薄弱地带，而单纯依靠国家内部的政策调整对于人口的稳定暂无太大成效，拓宽跨境经济合作，发展新经济吸引点，是边境人口稳定的重要因素。这类研究认为人口安全是国家安全的基础和重要保障，边境人口的减少直接影响着边境地区的稳定与安全。有学者研究指出：“我国边境地区由于外迁导致的人口减少现象越来越突出，引发了一系列社会、经济甚至边境安全问题。”［36］由于边民的减少使边境地区人口空洞化严重，并带来边境地区经济发展滞缓，兵源不足等一系列问题，从而影响边境地区稳定。而边境地区的人口流出根源在于边境地区经济发展的相对落后。在市场规律的作用下，边境地区呈现了安全维护与经济人逐利的两难矛盾，而由于经济发展的落后与人口和人才的大量流失，边境地区的发展远远滞后于其他地区，由此形成恶性循环使得越落后人越少，人越少越落后，边境地区的经济发展缺乏活力。对此有学者也提出，减少边境人口流失的根本措施是发展边境地区经济，例如“应提高边境地区农村公共服务能力、完善社会福利与保障体系，推动边境地区经济社会发展，缓解边境人口流出的问题，维护边境地区人口和社会稳定”。［37］该类研究多从人口学的角度入手，利用新经济迁移理论等方法模型，对边境人口流失根源等加以分析，进而指出边境人口流失给边境地区的稳定带来的影响，体现了人口学、经济学、政治学等跨学科研究框架。

（五）跨界民族对边境的积极与消极作用研究

边境治理中诸多的问题源自跨界民族的存在，但是跨界民族的存在又促成了诸多跨境合作的产生，所以跨界民族研究是边境治理的重要研究领域。跨界民族是历史与现实政治交织的产物，其对边境地区的影响也不能一概而论。跨界民族问题的存在，“对相关国家的国内政治局势的稳定、社会生活的繁荣和经济发展战略的实施，以及对外政策的制定和推行都产生了不可估量的影响”。［38］一方面，跨界民族的存在有利于增进国家间的关系，但另一方面跨界民族也可能因其对所属国国家认同感较低等原因具有离心倾向，因而对国家间关系产生负面影响。例如，有学者针对朝鲜族进行研究认为，“作为跨界民族而言，朝鲜族聚居区民族和睦的最根本原因是国家与民族间的双向认同”，［39］这不仅对于边境稳定具有积极作用，同时也对边境双方国家的关系起到积极的影响。但是，也有学者指出，当“国家凝聚力和民族向心力发生矛盾，民族的自我认同大于国家的认同，民族向心力大于国家凝聚力”［40］时，就会带来“民族关系恶化、民族矛盾加剧甚至冲突、民族分裂式的民族自决、领土争端等政治问题”。［40］此外，由于国际因素在跨境民族问题中也具有重要的影响，因而，跨界民族问题不单单涉及本国边境安全稳定，其处理是否得当也将直接影响到与邻国的外交关系。

（六）跨境次区域合作制度的达成与建构对边境地区的作用研究

跨境次区域合作制度的达成是边境治理的目标之一，通过跨境次区域合作的达成，可以发挥边界从屏蔽效应向中介效应的转化作用。使边境地区实现多主体治理，并通过跨境次区域合作的开展建立治理上的“善治”，最终实现边境的共生。通过开展有效跨境次区域合作，有利于带动边境地区经济发展，同时吸纳和运用多方面的资源，从而“促进和实现邻近边境地区经济的快速发展，有望成为成熟的沿边经济圈，为我国和临境各邻国的经济发展提供新的增长极。”［41］因而，很多学者研究认为，跨境次区域合作的推进将会有利于整个边境地区的发展。例如，“图们江跨境经济合作不仅可以改变中、俄、朝边远地区落后的状态，更是推动东北亚经济向纵深合作，实现东北亚区域经济一体化的突破点”。［42］此外，我国边境地带还存在着中国与越南、老挝、缅甸、泰国参与的澜沧江—湄公河次区域开发、中巴经济走廊以及中国与中亚国家参与的新亚欧大陆桥沿线（新丝绸之路）地区开发等多个跨境次区域合作框架。“‘一带一路’实质上是跨越边境的次区域合作。”［43］在“一带一路”战略推进的大背景下，跨境次区域合作框架的构建将更加有利于“一带一路”战略的推进和实施。

结 语

本文的核心并非是要摒弃边疆治理的概念，而是希望关注到边境治理的独立研究需求与价值。从全球治理的角度出发，有必要将边境治理从边疆治理中分离，脱离原有边疆治理的民族问题研究框架，针对边境地区开放与安全的动态平衡进行进一步的研究。我国的边境大多存在于边疆之中，边疆地区的发展直接影响了边境地区的开放能力与安全维护能力，而边境地区的开放能为边疆地区带来新的发展点。边境地区安全能力的提升也为边疆地区国家安全减少外来渗透的风险，可以说两者是相辅相成的。

中国自秦汉起对边疆的重视是边疆治理的源泉与宝藏，而边境治理却并不相同。中国自近代以来才确立了主权的观念，边界与边境是主权观念的产物，因而边境治理并不熟悉。在研究议题上，有三方面的问题是未来要关注的：一是中国是世界上边境状况最复杂的国家之一，传统边疆治理中能够自给自足的资源调配状况已然不足使用，“一带一路”与中国周边外交战略是中国融入世界规则和改造世界规则的努力与尝试，边境的开放与安全的并举是必须考量的问题；二是传统边疆治理的大国逻辑在“一带一路”与周边外交的小国实践下已经有所不足，如何构建一套大国与小国都能适用的边境地区的治理体系十分关键；三是在国家大战略下单纯地使用边疆治理对于跨境合作的双边与多边框架构建已然在理念层面有所不足，所以应该从国际关系和全球治理的视角下审视边界、边境与边疆地区，提出适用于当代国家大战略下的边境治理理念与体系。

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From Frontier Governance to Border Governance——Border Governance Issues from the Perspective of Global Governance

Liu Xuelian，Liu Jixin
（School of Administration，Jilin University，Changchun，Jilin 130012）

border governance；frontier governance；global governance；border；crossborder issues

The frontier is a dynamic concept generated with the comparison of national historic core and frontier governance reflects more of the exclusive and closed thinking．Through the contrast of the concept and connotation of frontier and border space，we can analyze the similarities and differences between two kinds of spatial concept governance logic in dealing with cross－border issues．the means of border governance in the perspective of traditional ethnic issues are not enough in dealing with the cross－border issues．The border governance under the concept of global governance has the demand and value of independent research and we should separate it from the frontier governance make further research on the dynamic balance of the opening up and security in the border area．From the point of view of global governance we should consider the need of multilateral governance of the multi－subject participation to seek the topic construction of border governance．

［责任编辑 刘蔚然］

刘雪莲，吉林大学行政学院国际政治系教授，吉林大学东北亚地缘政治经济研究所所长；刘际昕，吉林大学行政学院国际政治专业硕士研究生（吉林长春130012）。

＊ 本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“中国丝绸之路经济带建设的地缘政治环境和地缘战略研究”（项目号：16JZD027）的阶段性成果。