我国警务辅助人员管理制度探析——以《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》为指导

林 翔

中南财经政法大学刑事司法学院，湖北 武汉 430073

我国警务辅助人员管理制度探析
——以《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》为指导

林 翔

中南财经政法大学刑事司法学院，湖北 武汉 430073

警务辅助人员队伍一直是我国公安队伍的重要补充力量，是不可或缺的重要组成部分。在依法治国的时代背景下，随着社会治安形势的愈发严峻，从社会管理和公安工作两个角度出发，都对警务辅助人员队伍管理提出了新的要求。本文以国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》为指导，结合专家学者的理论研究和公安工作的实践经验，对警务辅助人员管理制度构建中的一些重要问题进行了论述。

警务辅助人员；辅警制度；规范化管理；制度建设

警务辅助人员的使用在我国公安工作中的历史已由来已久，全国各地对警务辅助人员的管理也进行了实践探索和工作规律的总结概括，但一直并未形成以法制化、规范化为标志的成熟的现代警务辅助人员管理制度。随着2016年国务院办公厅文件《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》的印发，以《意见》为指导建立专业化、系统化的现代警务辅助人员管理制度已势在必行。回溯我国的警务辅助人员在实践工作中的经验和规律，过去关于我国警务辅助人员的讨论热点主要有以下几点：

一、警务辅助人员的主体定位

(一)警务辅助人员的概念界定

按照2016年国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，警务辅助人员，是指依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员，主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员。我们过去常用的“辅警”一词常指代负责协助正式民警开展执法执勤的勤务辅警，本文所称“辅警”皆是指广义的警务辅助人员。从《意见》中可以看出，警务辅助人员具有以下特点：

1.由公安机关依法招聘并使用

《意见》中明确规定，聘用警务辅助人员应当按照公开、平等、竞争、择优的原则，各地的警务辅助人员规模则由各地根据当地经济发展水平、人口规模、社会治安状况等动态规定，由公安机关会同人社部门统一组织实施。在《意见》出台之前，全国各地的警务辅助人员招录方式各异、管理体制各不相同，招录、考核、奖惩、辞退等管理活动以各地方规定为主，随意性较强，客观上降低了警务辅助人员的整体素质和工作效率。《意见》的规定杜绝了以往警务辅助人员招录工作中存在的招聘门槛不统一、人员素质参差不齐、招聘规模随意性强等一系列缺点，同时规定了警务辅助人员管理遵循“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，严格落实了警务辅助人员的管理责任。

2.警务辅助人员是不具有人民警察身份的人员

《意见》的第四条规定：警务辅助人员不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。此规定的最直接表现就是警务辅助人员不能使用警械装备、不能单独进行执法工作、不能自行讯问犯罪嫌疑人、不能自行限制他人的人身自由等，从根源上确定了警务辅助人员的法律地位，解答了以往争论最为激烈的警务辅助人员是否具有执法权的问题。

(二)警务辅助人员的法律定位和职责

辅警最早起源于海洋法系国家，海洋法系国家认为，社会的治安秩序应由政府和公民共同维护，因此将辅警定位为辅助警察，即能够以行政主体的地位行使职业警察的权力，并以此为基础形成了一套相对成熟的现代辅警管理制度。传统大陆法系国家则不同，出于限制政府权力泛滥的立场，认为公权力只能由政府行使。我们国家的法律体系带有明显的大陆法系特征，许多学者以此基础认为，辅警不能以行政主体的法律地位存在，不能行使作为公权力组成部分的警察权，辅警属于辅助力量即辅助警力。此次《意见》中明确了以往争论最为激烈的这一点，《意见》中规定，警务辅助人员不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。根据此规定，我国辅警并不具有执法主体的资格，即不具备以行政主体存在的资格，同理也不能直接行使警察权，并在《意见》第二章较详细的规定了文职类辅警和勤务类辅警各自的岗位职责，以上的规定对于推进辅警管理制度的规范化、系统化、法制化、现代化具有划时代的意义。

二、警务辅警人员管理现状中的不足

(一)警力结构配置不合理

警力的含义有狭义和广义之分，我们所追求的应是广义的警力，即不只是公安民警的规模和数量，更重要的是指公安民警完成或实现工作目标任务的能力。配备辅警的本意是让正式民警可以从繁琐的非执法性工作和事务性工作中脱离出来，能够把精力投入到真正的警务工作中。因此，有学者认为警务辅助人员的配备主导方向应是文职警务辅助人员。《意见》规定，文职警务辅助人员的职责为协助公安机关非执法岗位人民警察从事行政管理、技术支持、警务保障等工作。这类文职岗位多具有专业性，其所需的技能与公安民警职业技能并不吻合，正式民警从事这些文职类岗位往往是对执法资源的浪费，既降低了文职岗位的专业化又阻碍了公安民警全身心投入警务工作。现行的辅警制度建设多侧重于执勤辅警的扩张，且在扩张过程中聘用方式不统一、入职门槛高低不同、辅警人员素质参差不齐，最为重要的是，在许多地区增设辅警后，正式民警会将大量一线执法工作交由执勤辅警进行，自己反而退居公安机关中从事文职类岗位的工作，这与增设辅警的初衷背道而驰。此类辅警人员的广泛使用，会影响公安工作的执法效率、降低公安机关的执法权威，近年来频发的辅警人员违法乱纪正印证了这一点。

(二)队伍综合素质低，培训机制不完善

过去大多数地区的辅警入门门槛低较低，招收条件较为宽松，造成辅警队伍素质参差不齐，且由于各地的招录、管理体制不规范，存在很多领导乱提要求、乱开口子，把辅警队伍作为安排家人、朋友就业的备用选择，使得辅警队伍成为领导收受贿赂的重灾区。很多辅警人员受教育水平不高，且绝大部分没有法律教育背景，法制观念较为淡薄。一些地区对该队伍的考核和培训等不够重视，实践中往往是以工作代培训，以这样的一支队伍作为警务执法的主力，后果可想而知，势必会在一定程度上恶化公安机关的执法环境，严重影响公安机关的执法权威和工作效率。

(三)福利保障体系不健全，队伍不稳定

毋庸置疑，我国当前的警务辅助人员管理制度建设相当不完善，在福利保障体系方面突出表现为由于我国各地区经济发展水平不同，福利保障标准不明确、水平差距较大，且与其他同类合同聘用人员相比，大部分地区的辅警收入水平偏低，有的甚至难以维持日常生活。福利保障体系不健全，不仅容易造成现有辅警缺乏职业归属感，队伍不稳定、流动性大，更易使得辅警队伍长期难以招收到素质较高、文化水平较高的警务辅助人员。

三、警务辅助人员管理制度的完善

(一)优化警务辅助队伍结构配置

当前社会治安状况愈发紧张，公安机关警力不足、公安民警超负荷工作已是常态，配备辅警力量是必然之举。但正如前文所述，结合多地的辅警配备情况和民警执勤活动可以发现，由于警力不足和警力结构不合理往往同时存在，许多地方即使配备了大量勤务类辅警，也无法有效解决警力不足的难题。因此，在今后的规范警务辅助人员管理工作中，应将文职类辅警建设作为警务辅助人员建设的重要内容，而不是当前的边缘化地位。从而促进警力结构优化，力求达到机关内繁琐的事务性工作主要由文职类辅警协助少量正式民警进行处理，街面的执法勤务活动则由正式警察负责的理想结构，推动警力由机关到街面的警力下沉，提高群众见警率。在当前警力紧张的情况下，适当使用少而精的执勤辅警是可以且必须的，但必须严格管理。

(二)完善警务辅助人员管理制度法律规范

从历史角度来看，我国对于辅警相关的法律制度并无系统性的构建，但我国实质性的辅警活动却由来已久，长期以来积累的各方面问题难以通过一部或几部法律法规就得以解决，在短期内进行统一立法的难度较大。但难度大决不能成为不进行立法探索的借口，从法律体系的层级方面考虑，警务辅助人员不属于职业警察，而是属于公安机关的辅助力量，且警务辅助人员的招录、管理、奖惩的责任均归属于公安机关，因此关于警务辅助人员的相关法律层级应低于《人民警察法》的法律层级。应由公安部门主导，构建一个以公安部部门规章为总领，在该部门规章的规定范围内，各地方通过地方性法规、政府规章等法律性质文件有机组合成警务辅助人员管理体系。并且规范的内容要全面，体系要合理，既要包含警务辅助人员的法律地位等原则性问题，还要涉及其权利义务、职权职责、招录体制、待遇保障、日常管理等各方面制度。

(三)完善警务辅助人员考核体制和待遇保障

《意见》为规范辅助警务人员管理制度建立了基本框架，在统一招录、聘用制度的同时，下一阶段的工作重点应是对辅警队伍现有人员的考核奖惩机制和待遇保障体系的规范化、制度化。通过制定科学合理的考核标准，考核警务辅助人员的职业技能、工作态度和对纪律法规的熟悉度等，将考核结果作为对警务辅助人员续聘、解聘、奖惩、辞退的依据妥善保存，并与工资待遇相挂钩，提升警务辅助队伍的工作积极性、主动性和创造性。对工作态度不端正、职业技能不熟练、纪律法规不熟悉的警务辅助人员进行谈话教育和岗位职业培训，对经教育还不整改的人员予以行政处分，严重的开除出辅警队伍，构成犯罪的，依法追究刑事责任。警务辅助人员的薪酬标准则由各级财政部门根据参照本地区同类岗位人员及社会平均收入水平制定，依照考核结果和工作年限等实行动态调整，并依法为警务辅助人员办理各项社会保障服务，使其能够享受到养老、医疗保险等最为基本的保险待遇。在此之外，还要按照警务辅助人员岗位的不同危险程度形成和完善警务辅助人员因公牺牲、伤残的抚恤待遇、烈士申报等相关优待政策。

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D

A

2095-4379-(2017)24-0091-02

林翔(1996-)，男，福建宁德人，中南财经政法大学刑事司法学院，本科生，研究方向：公安学、刑法学。