浅析特色小镇中PPP项目监督管理研究

石 睿 朱 珠

南京工业大学法学院，江苏 南京 211816

浅析特色小镇中PPP项目监督管理研究

石 睿 朱 珠

南京工业大学法学院，江苏 南京 211816

PPP监管体系对PPP的发展至关重要，PPP模式自2013年引入我国，已在我国发展了一段时间，然而时至今日，我国的PPP监管体系尚未完全建立，存在诸多不足和漏洞。以特色小镇为基础，推广PPP模式是我国现阶段加强新型城镇化建设、缓解地方财政压力、提升社会治理水平的重要举措。在当前形势下，各级地方政府在推广PPP项目的同时，需要进一步重视对PPP项目的行业监督管理，无论是地方自主监管模式或是中央主导监管模式，亦或是引入第三方监管机构，强化PPP项目的监督管理刻不容缓。加快PPP项目的立法探索，出台操作执行层面的各项规范，规范PPP合作协议，从以上三方面着手，建立健全PPP项目的保障机制，方可保证特色小镇中的PPP项目的持续健康发展。

特色小镇；PPP模式；PPP监管体系

一、引言

在当前时期，作为一名律师或者法律人要为特色小镇的建设开展法律服务与保障，首先要搞清楚什么是特色小镇。特色小镇顾名思义即是有发展特色的小城镇，其具有地理位置重要、资源优势独特、经济规模较大、产业相对集中、历史文化悠久等特点的乡镇。根据我省省委书记李强对特色小镇的理解，它是指依赖某一特色产业和特色环境因素，例如：地域特色、生态特色、文化特色等，打造具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目，包括旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一，是城乡一体化的新型城镇化模式。

2016年底，江苏省政府印发了《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》，确定了江苏特色小镇发展的总体要求、发展目标、创建路径和工作机制，这一举措在全国范围起到了领头羊的示范作用。通过近两年的观察，我们发现在建设特色小镇的过程中出现了越来越多的PPP项目，也许对很多律师同仁来讲这还是一个新鲜的概念，其实我国早在2013年就已经引入了PPP模式。PPP模式的中文全称为政府与社会资本合作(Public-Private Partnership，亦称公私伙伴关系)模式，其主要作为世界各国政府为解决财政不足、发展社会基础设施和公用事业而广为使用的一种新兴方法。在政府的大力推进之下，因PPP具有许多传统管理或融资不具有的优势，中国早已掀起了一股PPP的热潮。毫无疑问，在当前建设特色小镇的过程中，必然还会继续采用这一模式发展一大批PPP项目。通过近几年的发展研究，我们已经知道PPP模式具有促进国家治理现代化、市场发挥决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度以及推进城镇化健康发展等优点，然而世间所有的事物均存在两面性，一个新的模式应用于特色的建设小镇总会带来新的困难和问题，其中因监管缺失或监管不到位而造成的损失已经越来越严重，需要引起相关部门的重视来及时解决处理这一问题。

我们可以想象在这样的一个新兴的模式下，PPP项目可能会因其本身独特的运行模式而产生一些负面效果，如果缺乏有效的监管机制来纠正这些错误，这些负面效果就会进入恶性循环的状态，进而不会产生设计之初的理想效果，甚至会造成资源的浪费以及贪污腐败等一系列的问题。在全面推广PPP模式、大力构建PPP市场，逐步增加PPP项目的同时，现有的PPP项目监管机制一直被管理者和被管理者诟病，如何在现有机制下有效的监管PPP项目，使这一模式健康长久的发展下去是重中之重。鉴于现阶段PPP项目大多是在公共产品或公共服务领域，为保护社会公众利益，作为PPP项目中的政府部门，在现有机制下如何打造与PPP项目配套的监管体系，如何依法行使对项目和社会投资人的监管权，解决这一系列的问题是保障PPP项目成功的关键因素，是我们目前需要认真对待和考虑的问题。

二、监管混乱的原因

造成现行PPP项目监督管理混乱，甚至在同省不同市，同市不同县的PPP项目监管标准和方式不一致，我认为主要由以下几点原因造成，第一，监管权在立法上的缺位是根本。监管权通常被认为是一种行政权力，行使行政权力又必须有相应的法律依据，如果没有便不能行使该项权力，即通常所说的法无授权不可为。站在制度设计的最高点，监管的缺位首先是监管涉及法律依据方面的缺位。按照全国目前所规划和实施的PPP项目，其所涉及的领域都不属于全新的投资领域，在各个领域均有与之相适用的法律、法规和相关管理规定，但很肯定的是缺乏一部统一规范PPP项目的上位法，而且法律因其本身的特性就存在一定的滞后性，PPP项目作为我国新引进的管理和投资模式，现行的管理规范与PPP项目之间存在着法律适用的冲突是显而易见的。如何快速从立法层面解决因法律的滞后性带来的现实操作困难是急需应解决的问题，这也是导致监管混乱，不成体系的主要原因。第二，现行央地之间、各职能部门之间权责划分不清的碎片化监管体制，是导致PPP项目监管混乱的另一个主要原因。当前，相当多PPP项目在实施过程中，经常出现一些招标操作、成本核算、价格支付等方面不规范的现象，甚至存在上下勾结、寻租行为泛滥等违法违规的行为，制度性的权责不清是产生这些现象根源。另一方面，现行的政府机构中也没有一个独立的职能部门可以在PPP项目的全生命周期内完全覆盖项目的监管责任，通过现实中很多报道可以发现，现行监管“两极分化”现象严重，即在批准或决定一个项目成立与否的初期，许多部门都抢着想管，因为在立项初期涉及较多可以快速取得的利益。等到了项目进行中，开始定期产出和定期维护，需要进行一系列监督管理时，找不到可以全方位管理和监督的政府部门，相关责任此时产生了严重的分化，甚至在个别部门之间相互推诿。因此，如何设置政府职能部门，构建或完善监管协调体系，这是对PPP项目监管顶层设计时急待解决的问题。第三，在法律法规缺失的前提下，我们一般寄希望于政府与社会资本签署的PPP协议。因为在民商事行为法则中，当事人在平等自愿条件下，意思自治形成协议与合同就是约束当事人双方的法律规则。在不排除法定监管的前提下，如果能有明确的格式条款约定双方对监管的理解和认识，特别是对项目本身特别适用的监管依据、标准、程序、方式等等进行约定，将来产生纠纷或矛盾时会容易处理很多。在实践中发现，无论是国家已经公示的几批示范的PPP项目，还是我省正在进行的PPP项目的一些报道，在签署的PPP协议中均很难看到这种有明确指向和适用的监管条款的约定。我认为以上三方面是造成PPP项目监管混乱的主要原因，当然一定存着其他的因素左右着监管的履行，本文暂不考虑和讨论。

三、建立健全特色小镇中PPP项目保障机制

(一)加快特色小镇中PPP项目立法层面的探索

由于PPP项目的建设周期均较长，政府和企业双方都存在一些不确定因素，进而PPP项目经常产生执行中断的风险。在政府方面，由于我国的施行退休制度、官员任期年限和岗位轮换制度等，基本可以肯定的是大多数政府部门的领导不可能任职一个PPP项目的周期始终。地方政府领导的更迭往往带来执政理念、工作方法等方面的变化，这一点在县级、镇级政府的体现尤为突出，从而对PPP项目的运营产生不利影响。实践中发现，现阶段我国PPP项目真正成功的并不很多，当然很大一部分仍在实施阶段，而失败的原因有一半与政府不守信用有关。在企业方面，有调查显示，我国民营企业的平均寿命不足3.5年，而PPP项目的运营周期都在十几年、几十年，企业寿命与运营周期难以匹配，为项目的执行埋下了隐患。如何限制这些风险是解决特色小镇建设中PPP项目的实施关键。

企业方面的风险可以通过招标环节、PPP协议、运营期监管等方式来降低，相关举措会在下文详细讨论，政府方面的风险化解则需要从立法层面来考虑和限制。对此，应积极开展PPP方面的立法探索。首先，在国家层面需要尽快修订完善预算法、政府采购法，推进政府和社会资本合作法等法律法规，除此之外，还应积极探索针对特色小镇中PPP项目的具体实施细则等规范性文件。党的十八届四中全会已经对地方立法权限和范围提出了新的要求，2015年3月15日修订的《立法法》明确了设区市的立法权，这对于特色小镇中PPP项目建设是件好事。对于特色小镇中的PPP项目，可以争取特色小镇所属市对PPP项目进行立法规范，由此可从根本上解决政府部门人事变动或不同执政理念可能对PPP项目造成的影响，给PPP项目上一道最强保险。

(二)加快出台PPP项目执行层面的各项制度规范

当前，在特色小镇的PPP项目实施过程中，存在着因理解不同造成执行不规范的具体操作问题。由于PPP项目运营时间长，利益相关者较多，收益分配复杂，加之县级、镇级政府部门管理人员业务能力和专业素质方面的限制，有必要在《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《PPP项目合同指南(试行)》框架指导下，制定适合特色小镇PPP项目的管理办法、操作指南、标准体系、标准化合同范文等各项操作规范，并对相关的业务人员或管理人员进行专项培训，培训结束后还应当进行系统的考试核准，合格的工作人员颁发证书，持证上岗，建立每年学习培训制度。

加快出台PPP项目执行层面的各项制度规范，是为了更便捷的执行这些规章制度，将空洞的政策落实于实践中。首先，在特色小镇建设中地方政府作为PPP项目的牵头方，必须建立长期合作共赢的心态，充分尊重社会资本，做好PPP项目的顶层设计，制定特色小镇PPP项目管理办法，明确各级政府部门在特色小镇PPP项目中扮演的角色，建立基本的规章制度可以让基层政府人员清楚自己的职责和任务，在PPP项目管理中摆正自身位置，代表公众利益的同时也要保证社会资本得到合理收益，既不超越职权谋取私利，又不至于畏畏缩缩，放不开手脚。其次，出台特色小镇PPP项目的规范文件，绘制基本路线图，设置重点里程碑，在PPP项目整个过程中的策划、谈判、生成、发布、招标、论证、投资、建设、运营、监管、评价、退出等环节设置相应标准，可以让政企双方都知道做什么，怎么做，什么时间做，为什么这样做，既使得企业提前做好经营计划，又方便政府对企业的实时监督管理。最后，编制制式的特色小镇PPP项目标准化合同和专用项目合作合同。鉴于PPP项目的复杂性，合同编制难度较大，应根据不同特色小镇的实际情况，依照《PPP项目合同指南(试行)》，“因镇而异”编制标准化合同，供实际工作参考。合同中涉及监管内容的应主要应明确两个方面：一要均衡各方利益，制定好收益分配规则，既要保证社会资本有合理的赢利，又要控制其处于合理的利润水平；二要界定风险和责任的分担，一个PPP项目在建设过程中必然面临各种各样的风险，政府部门应当主要承担政治、政策、法律方面的风险，社会资本应当主要承担融资、经营、管理方面的风险，建立合理公平的风险分担机制是建立责任承担机制的前提。

(三)创新政府对特色小镇PPP项目的治理理念

2016年，江苏省政府印发了《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》，2017年，省发改委印发了《关于培育创建江苏特色小镇的实施方案》，特色小镇迎来了在江苏发展的有力时机。政府在出台相关政策为特色小镇PPP项目保驾护航的同时，必须把握和理解PPP项目自身的独有特性，在发展建设特色小镇PPP项目时必然会引发政府治理理念的调整与创新，政府的角色与功能需重新定位等等变化。事实上，如何创新政府在现阶段市场经济下的治理理念一直全社会热烈讨论的问题，在此只是想强调政府在PPP项目中必须要创新治理理念，与时俱进。因PPP项目本身的属性，政府在其中必然扮演着双重角色，会出现“既是裁判员又是运动员”的现象，即政府管理职能(行政性)和参与市场行为(契约性)的重叠，这使得政府和社会资本之间的合作关系如同民商事合同关系一般，在主体地位上呈现出一种趋同、平等的假象。政府机关如何如接受和学习这些新的变化，改变陈旧的治理理念，是避免在特色小镇PPP项目中权力寻租、利益暗送等乱象的根源，这也是PPP项目监督管理环节必须考虑的重要因素。

(四)引进公众参与机制

实际上，PPP交易结构中社会公众参与的环节并不多，而且参与程度均不深，但特色小镇中的PPP项目大多供给对象和服务对象正是社会公众，不仅如此，社会公众作为最普遍的纳税人，建设PPP项目的费用来源是由作为第三方的社会公众支付的。因此，纵观整个PPP项目的运行程序，想要实现项目建设的公开透明，必须强化公众参与机制，尤其是在产品的定价、服务的质量等关键环节。一方面，引入公众参与机制不仅是政府治理措施的进步，而且可以充分调动社会公众的积极性，在一定程度上就是一种无声的宣传。另一方面，秉持增强PPP“透明度”的态度，俗话说“阳光是最好的防腐剂”，让公众参与其中也是让公众监督其中，可以长期保障PPP项目的健康发展。

四、结语

在当前形势下PPP模式发展的如火如茶，又巧遇特色小镇建设的大好时期，尽管在二者结合的过程中出现了一些困难，尤其是PPP项目监管体系和机制的不健全，成为特色小镇PPP项目发展的瓶颈。良好的监督管理是成功实施PPP的基础，也是PPP项目生命线的关键。如果一个PPP项目没有很好的监督，便很难达到设计之初采用PPP所想达到的效果，同时也会带来资源的浪费和贪污腐败等一系列问题，加强对PPP项目的监管是大势所趋，如何建立和完善监管机制已成为越来越热门的话题。在全国推进PPP的热潮下，通过本文的讨论分析，相信在做好立法层面的制度设计，出台详细的规范性文件，创新政府的治理理念，增加公众参与监督等几方面的工作，我省定会在建设特色小镇的道路上更成功地走下去。

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2095-4379-(2017)24-0016-03

石睿(1992-)，男，汉族，甘肃金昌人，南京工业大学法学院，法学硕士研究生(二年级)在读，研究方向：民商法。