俄罗斯国企改革过程中政府行政能力演变对中国国企改革的启示

王 欣

(辽宁大学 国际关系学院，辽宁 沈阳 110036； 辽宁石油化工大学 马克思主义学院， 辽宁 抚顺 113001)

俄罗斯国企改革过程中政府行政能力演变对中国国企改革的启示

王 欣

(辽宁大学 国际关系学院，辽宁 沈阳 110036； 辽宁石油化工大学 马克思主义学院， 辽宁 抚顺 113001)

激进的私有化政策使俄罗斯大多数国有企业脱离政府的直接控制，导致政府行政能力弱化、社会动荡、经济衰退，甚至出现寡头干政的局面。经济基础决定上层建筑，必要的经济资源是政府行政能力的保障，国有企业是政府宏观调控的有效手段。中国政府应借鉴俄罗斯政府行政能力演变的经验，牢牢掌握并发展好关系国民经济命脉的重要国有企业，以混合所有制为取向，循序渐进推动国有企业改革，保持高效的行政能力，以实现国有企业持续、稳定、健康发展。

国企改革；政府行政能力；混合所有制

政府行政能力是政府运用公共权力实现公共利益的能力，主要包括管理公共事务，提供公共服务，维护公共秩序和宏观经济调控，国有企业是决定政府行政能力的关键因素。20世纪90年代开始的经济转轨使俄罗斯经济发展由政府主导型转变为市场主导型，大规模私有化使俄罗斯大多数企业脱离政府的直接控制，俄罗斯政府与企业界之间的关系不再是隶属和服从，而是逐渐出现相互博弈，甚至寡头干政的局面，导致政府行政能力弱化、社会动荡、外资入侵、经济衰退。2000年，普京政府执政后，实行了一系列的改革举措，逐步形成了独具特色的市场经济体制，本文以俄罗斯国企改革历史发展为主线，通过梳理俄罗斯政府与企业关系的演变，探索政府行政能力的内在规律，对于中国国有企业改革具有重大借鉴意义。

一、俄罗斯国有企业改革发展状况

1.苏联时期

苏联是典型的高度计划经济体制，生产资料公有制占绝对主体地位，根据俄罗斯国家统计委的资料，经过71年的社会主义建设，到1991年初，全俄罗斯约有30万家各类国营工商企业，25万家国有农场，固定资产规模达到40万亿卢布，在全俄固定资产中，国家所有制占89%,集体农庄经济占6. 9%，消费合作社和住房合作社占1.7%，商品生产和服务合作社占0. 3%，公民所有制占2.1%，国民生产总值(GDP)的90%以上是公有制企业创造的,私营企业只存在于个别服务行业和商业领域，在社会经济生活当中居于可以忽略不计地位[1]。企业日常经营活动的生产、分配、消费、交换实行严格的计划经济体制，统一由国家计划指导，自由的市场经济被严格禁止，商品供应长期处于短缺经济形态，社会财富比较平均，没有真正意义上的私营企业主阶层，也没有极端的贫困现象。

2.叶利钦时期

1991年年底，苏联解体，俄罗斯联邦独立，以休克疗法为模式的私有化改革在俄罗斯联邦全面铺开。俄罗斯对国有企业和农场的私有化改革方式包括公开拍卖出售、私有化证券、股票上市、内部持股、职工参股等各种形式。截至1994年底，约有96%的中小企业实现了私有化，70%的大中型企业实现私有化，6000万俄罗斯公民成为持有大中型企业股票和证券投资基金会股票的股东，占俄罗斯公民总数的40%,100多万人成为私营企业主。大规模的私有化改革使俄罗斯新兴资产阶级迅速崛起，甚至造就一批富可敌国的寡头资本家，并且掌握了国家的经济命脉。其中人们最熟知的有六大金融工业财团，分别由别列佐夫斯基、古辛斯基、霍多尔科夫斯基等七寡头创立和领导,美国权威财经杂志《福布斯》2003年3月公布2002年度全球亿万富翁排行榜，俄罗斯有17位富豪上榜，人数排在美国、日本、德国之后，居世界第四位[2]。莫斯科投资银行的调查显示将近85%的社会财富集中在俄罗斯财阀、股东和私营集团手中，7个最富有的金融和矿业寡头控制了近70%的国内生产总值。另外,俄罗斯仍然保留一部分国有企业,这些国有企业通过加强管理、国家控股等手段,强化企业自主经营、建立自负盈亏机制,积极走向市场,并参与市场竞争。

3.普京时期

20世纪90年代，俄罗斯社会经历了大规模私有化和市场经济转轨后，经济发展依然缺乏活力，法治建设和政治体制不完善，科技创新缺乏投入和输出的机制，经济大幅度滑坡，人民生活日益窘迫，大量涉及国防安全和经济安全的企业落入寡头资本家的手中，国家的经济实力并没有因制度转型而增强。2000年普京政府执政后力图克服上述弊端，按照稳步前进的改革观念和改革方针，俄罗斯在关系国防安全和经济安全的重要领域实行大型企业国有化改革，电信通讯领域、油气和矿产领域、电力领域、铁路和航空领域、金融保险领域和军工领域或者实行全资国有，或者实行国有控股，都由大型国有企业主导。2007年普京成立了六个超大型国有企业集团，即俄罗斯纳米技术公司、航空制造联合公司、俄罗斯技术公司、奥林匹克建设公司、俄罗斯核能公司、船舶制造联合公司，其战略任务是成为创新经济的骨干和平台，代表俄罗斯成为国际市场的强大参与者。目前，俄罗斯国有经济占国民经济比重已经接近40%。同时，根据市场原则和经济形势的变化，俄罗斯对一些竞争性行业的国有企业进一步私有化。按照普京的改革理念和改革方针，经过10余年的体制调整与改革，目前俄罗斯已经形成了独具特色的市场经济体制，即以政府为主导、以国企为骨干、以市场竞争为基本原则的三位一体的市场经济体制。它不同于西方的自由市场经济体制，也与原苏联计划经济体制有本质差别。

二、俄罗斯国企改革过程中政府行政能力状况演变

社会领域强弱格局的演变关键取决于博弈各方经济实力的此消彼长，俄罗斯国企改革导致政府与企业关系随之变化，政府的行政能力也经历了相似的演变过程。

1.苏联时期政府行政能力始终保持超强态势

1917年俄国十月革命开启了苏联社会主义现代化建设，国有化和国有企业成为苏联经济发展的主体，传统的国有企业建设、运行模式随着计划经济体制的发展在20世纪30年代逐步稳定下来，之后苏联政府对国有企业作过一系列改革尝试，但都是在计划指标的数量增减、管理执行强度上做文章，国有企业的完全公有制产权结构在20世纪90年代经济转轨以前基本没有发生大的变化。赫鲁晓夫时期对工业和建筑业管理体制进行改革，但只是把经济决策权在中央与地方政府之间重新分配，政府对企业的直接控制权并未发生本质性改变。勃列日涅夫时期，在坚持高度计划经济体制的前提下扩大了企业在产品供销、利润分配、财产处置和劳动工资方面的自主权，但国有企业仍是整个国民经济系统内的一个生产单位，必须接受国家行政计划指导。由于企业财产权归国家所有，在财务上统收统支，利润全部上缴，亏损全部核销，企业没有自身独立的经济利益，因此，企业的管理人员没有任何经营自主权。政府拥有以行政方式指挥企业的一切权力，劳动力由政府负责统一分配，工资由政府负责统一规定，生产所需的资金、技术、设备、原材料等物质资本由政府负责统一调拨，产品由政府负责统一销售，企业的管理人员实际上也是行政官员，由政府直接任命，由于政治、经济权力集中于政治精英阶层，国家政权依靠政府行政能力推动国家现代化。在整个国家系统层面上，计划经济体制使企业经营管理者在政治上处于权力金字塔的底层，使得政府行政能力呈现出明显的超强特征。在这种体制下，苏联的经济发展缺乏活力，发展速度和生产效率不高，并且表现出逐渐下滑态势，到苏联解体前，苏联经济发展几乎停滞，人民生活水平得不到明显改善。

2.叶利钦时期的政府行政能力逐步弱化甚至衰落

20世纪90年代苏联解体后，俄罗斯迅速实现了社会政治制度和所有制关系的转变，私营企业家阶层逐渐拥有强大经济实力，其中一些寡头资本家甚至拥有亿万财富并且控制国家经济命脉，形成一股能够与政府相抗衡的强势经济力量。伴随着经济实力的增强，私营企业家阶层尤其是寡头资本家的政治影响力也在不断提高，开始作为一个利益集团登上俄罗斯的政治舞台，成为深刻影响俄罗斯政局的一支重要力量。由于在国家转型初期奉行小政府、大服务的市场经济模式，俄罗斯政府的行政能力急剧衰退。尽管俄罗斯政府先后采取了一些措施来恢复国家对政治、经济的控制，但原有的行政系统被严重破坏，新的行政职能体系没有能够顺利建成，再加上90年代经济形势极度恶化，导致俄罗斯政府无力引导和控制社会经济发展的进程，这为寡头资本家集团干预政治提供了可能。20世纪90年代，叶利钦总统由于受到实力雄厚的俄罗斯共产党的挑战，急于寻求政治和经济支持以确保大选胜利，而羽毛渐丰的寡头们更害怕俄共领导人的重新上台会威胁他们的既得利益，也想通过影响政治选举结果保护自己的利益，于是，俄罗斯出现了典型的政商结合控制国家权力的状况。正是因为拥有资本和商业集团寡头们所提供的大量金钱和他们手中所控制的大众传媒的积极支持，叶利钦在1996年赢得了总统选举胜利。为报答金融寡头对竞选活动的资助，叶利钦给予他们经济和政治上的丰厚回报，资本集团借此成功打破了与权力集团的界限，实现了二者之间的人事融合:一方面，一些政府要员实际上控制着一些大公司，例如俄罗斯政府第一副总理丘拜斯担任俄罗斯统一电力系统的总裁;另一方面，一些金融寡头到政府中担任要职，开始直接参与政治决策，例如奥涅克西姆银行集团的老板波塔宁成了副总理，超级大寡头别列佐夫斯基被任命为国家安全会议副秘书[3]。1998至1999短短两年到普京执政前，俄罗斯政府接连换了四届总理，每一届政府组成的台前幕后都有寡头资本家的参与，反映出在私有化后发展起来的寡头资本已经到了需要在政治领域反映集团利益，并且有能力维护利益的阶段，也表明俄罗斯的寡头资本家集团已经与权力集团结成了某种具有共同利害关系的同盟，并且在与政府的力量对比中占据某些方面的优势地位。在这段时期，俄罗斯的经济发展呈现出混乱态势，国有企业原来的运行依靠政府计划进行，大多数企业私有化脱离政府管理后，由于私营企业主本身缺乏市场经济运行的经验 ，管理手段落后，技术改进的资金不足，市场开拓需要经历较长的时间，企业经营遇到很大困难，并没有出现原来设想的良好局面。同时，大量外国资本凭借技术和资金优势大举进入俄罗斯，控制了相当大一部分关系国家经济命脉的重要企业，衰弱的国企和弱小的私企面对西方跨国集团的冲击毫无还手之力，逐渐失去了发展的空间，导致国民经济不断衰退。

3.普京时期的政府行政能力逐步恢复

2000年普京当选总统，当时，俄罗斯经济衰退、寡头干政、贪污盛行，俄罗斯政府行政能力低下。混乱的社会转型局面表明在向市场经济转型的不确定性过程中，需要国家用足够的权威来维持社会稳定和法律秩序，需要国家将社会纳入可控制范围，并保持对经济的必要干预。俄罗斯各界普遍认为，目前俄罗斯复兴的关键在国家政治领域，俄罗斯需要一个强有力的国家政权体系，也应该拥有这样的政府行政能力。正是经济转型的这种现实需求，俄罗斯的国家力量在普京执政时期走上了复苏的道路。普京当选总统之后，对国家财富进行重组，依靠重建国有企业体系夺回了政府对国民经济发展的影响力，并且以国有企业为基础大力削弱寡头的政治影响，努力创造条件逐步摒弃寡头政治，政府行政能力逐步得到恢复。普京采取政治和经济手段逐渐强化政府的作用，规范大资本的行为，对那些想继续干预政治的寡头进行了严厉打击，包括古辛斯基、别列佐夫斯基、霍多尔科夫斯基在内的一些超级大寡头资本家或逃亡国外，或锒铛入狱，在叶利钦时期曾经盛极一时的寡头政治开始衰落。普京能够果断、及时地打败寡头政治，依靠国有企业重新夺回国家经济命脉控制权是他成功的关键。在这段时期，俄罗斯政府依靠强大的国有企业重新建立了有效的行政能力，逐渐恢复了国家经济秩序，市场经济体制得到逐步完善，关系国计民生的重要行业和企业的生产逐渐复苏并且得以壮大，私营企业获得了比较完善的经营环境，国家经济逐步发展起来，人民生活水平得到很大提高，综合国力日益增强。

三、国企改革与政府行政能力演变规律

1.经济基础决定上层建筑

俄罗斯经济转轨过程中乱象凸显，导致政府权威荡然无存，普京依靠恢复国企的经济实力迅速强化了政府行政能力，稳定了国内政局，规范了社会秩序，实现了经济的稳定增长。国企改革过程与政府行政能力的变化过程大体上是一致的，政府与企业界的经济实力在相互关系的演变过程中扮演了关键角色[4]。唯物主义历史观认为：国家的核心是经济基础,其中生产资料所有制是首要的、决定性的部分。政治上层建筑主要包括政治法律制度和设施，其中国家政权是核心。经济基础是上层建筑赖以存在的根源，上层建筑是经济基础在政治上和思想上的表现，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，政府行政能力的强弱是经济基础与上层建筑辩证关系的一个具体体现。

2.俄罗斯客观的经济基础状况决定了俄罗斯的政府行政能力强弱

计划经济时期，政府拥有国有企业的控制权，全面掌握国家经济命脉，因此能够建立起中央集权模式的政府与企业关系和强大的行政能力；叶利钦时期，在经济领域当中，私营企业逐渐占据主导地位，国家经济命脉逐渐被寡头集团控制，国有企业逐渐衰落，政府逐渐失去对国家经济的重要影响力，政府与企业之间的关系也不再是领导与服从关系，新兴的私营企业家阶层凭借强大的经济实力逐渐拥有了与政府博弈的实力，甚至出现寡头干政局面，政府行政能力遭到严重削弱；普京政府扩大国有企业实力，并以此为基础打击寡头、稳固政权、重建政府行政能力取得的成功，说明了经济基础对上层建筑的决定性作用。

3.国有企业是政府行政能力的保障

俄罗斯最近20多年国家经济转型过程中的政府行政能力的演变状况正是经济基础与上层建筑相互作用关系的具体体现。国有企业是政府行政能力的经济基础，国有企业的经营状况在保障政府行政能力和维护国家稳定方面的作用巨大，国有企业发展的好，政府的行政能力就强，国家就比较稳定，国有企业弱，政府就会出现不稳定状态，尤其是在国家转型时期，面临新体制建立、旧体制消除这样的敏感阶段，政府的行政能力就更显重要却又十分脆弱，国内外的历史经验已经证明了这一点。

四、对中国国企改革的启示

1.政府拥有强大的行政能力是维护社会稳定和经济秩序的保障

国有企业改革是政治经济和各种社会利益关系重构的过程，矛盾冲突必然增加，社会不安定现象比较普遍，国有企业是政府行政能力的基础，改革过程中，政府行政能力呈现脆弱性、不稳定性特点。国有企业改革需要较长历史时间，在此过程中，社会稳定居于决定性战略地位，没有稳定的社会秩序，国有企业建立和完善现代企业制度是极其艰难的，俄罗斯20多年的国有企业改革过程就是最好的例子。中国是具有世界影响力的大国，在国际政治经济领域占有举足轻重地位，国有企业改革不仅改变了国内体制与社会经济运行模式，对国际秩序也产生巨大冲击。中国的国有企业改革伴随着全面的对外开放，中国企业不断走出国门驰骋国际市场，大量外资企业纷纷进入中国谋取高额利润，中国经济与世界各国经济逐步融合发展，未来的发展状况直接影响国际政治经济格局。大量外资跨国集团进入中国促进了经济繁荣，同时也对国内经济安全和秩序形成巨大压力和挑战，各种外部经济力量纷纷采取各种手段干扰和影响中国国有企业改革，期望达到各自的战略意图，对中国社会秩序的稳定构成巨大威胁。中国国企改革过程中，必须保留足够的国有企业，使政府拥有强大的行政能力，应对可能出现的内外挑战。

2.政府保持强大的宏观经济调控能力是保持国民经济稳定发展的关键

国有企业是宏观经济调控的基本手段，国有企业改革必然造成一定的社会动荡和经济衰退，20多年来，俄罗斯经济和政府行政调控能力的演变是国有企业激进私有化导致的必然结果，俄罗斯的历史经验证明，国有企业是保持国家经济稳定的重要工具。40年来，中国的建设成果举世瞩目，但仍然是一个发展中国家，面临着人口多、资源有限、技术水平亟待提高、国际竞争压力较大等难题，国有企业改革必须确保政府的行政能力，以维护社会经济稳定发展。政府拥有必要的经济资源是政府行政能力的基础，国有企业是最重要的经济资源。中国应借鉴俄罗斯政府行政能力演变的经验和教训，在国有企业改革过程中，充分考虑维护政府有效的行政能力；在科学分类的基础上，实行多样化的改革措施，为不同类型的国有企业制定不同的改革路线图，循序渐进推动国有企业制度改革。在改革过程中，要始终坚持发展和壮大关系国民经济稳定的重要国有企业，对于具有宏观调控功能的、战略性地位的国有企业要保持绝对控制权，政府必须牢牢控制关系国民经济发展的资源性行业，并以此为基础保持政府在国家改革时期拥有强大而有效的宏观经济调控能力，实现国有企业改革稳步推进，防止出现大的经济波动，实现社会稳定、可持续发展。

3.循序渐进的混合所有制改革是国有企业发展方向

中国的发展必须以改革为先导。民营企业的市场运行优势是国企改革的合理方向，国有企业的改革是发展的关键。普京政府通过重建国有企业恢复了政府行政能力，实现了国家秩序的稳定，但是也导致企业运行效率相对较低，国家经济发展减速等问题。俄罗斯的历史经验证明，政府、国有企业、民营企业是国家经济发展的三个主要推动力，各具优势，同时又都有一定的局限性[5]。民营企业是提高经济发展效率和质量的可靠模式，国有企业的经济调控功能不可或缺，高效而强大的政府是各类企业发展的坚强后盾，三者之间的有效合作是中国经济可持续、健康发展的关键。有效完善国有企业体制、提高经营效益的最有效手段是国企与民企的融合发展，根本措施是循序渐进的推进国有企业的混合所有制改革，充分发挥国有企业的资本优势和民营企业的制度优势，扩大政府与国有企业和民营企业的合作基础，以此保持政府行政能力的有效性，实现国有企业稳定、健康、高效发展。

[1]曲文轶.俄罗斯过渡经济中的私有化[D].北京：中国社会科学院，2000：7-14.

[2]林文杰.转轨进程中的俄罗斯金融工业集团研究[D].沈阳：辽宁大学，2008：127-161.

[3]陶林.转轨时期俄罗斯利益集团政治参与研究[D].南京：南京师范大学，2011:120-125.

[4]赵曙明.市场经济下政府与企业的关系[J].生产力研究, 1998(1):8-13.

[5]李建民.原苏联东欧国家的私有化及国有企业改革[J].东欧中亚研究，1995(3)：8-11.

[责任编辑：杨金玉]

2017-08-20

王 欣(1977— )，男，辽宁省抚顺市人，博士研究生，讲师，研究方向为经济体制改革、转轨经济理论、政治经济学。

F064.2

A

1002-6320(2017)06-0112-04