刑行交叉视域下国家环境监管工作人员渎职责任探讨

●秦悦涵

刑行交叉视域下国家环境监管工作人员渎职责任探讨

●秦悦涵

我国环境监管工作人员渎职责任以违法性程度的高低为判断标准，以行政责任和刑事责任为主要承担方式。我国刑法对犯罪的界定采取既定性又定量的立法模式，加之行政犯的行政、刑事双重违法性特征，使得对刑行交叉的环境监管渎职案件进行行政不法和刑事不法二次评价尤为必要。环境监管渎职犯罪作为具有双重违法性的行政犯，刑法可将多次行政责任的承担作为刑事犯罪的构成要件，以行政处分作为刑事处罚的前置性要求，对环境监管工作人员渎职行为刑事责任与行政责任的衔接进行立法完善。

刑行交叉 环境监管渎职 违法性程度 二次评价原则 责任衔接

一、问题的提出

当下中国环境污染呈高发态势，一定程度与国家环境监管工作人员渎职失职，没有对环境保护起到应有的监督和促进作用有关。例如在林某等环境监管失职案中，被告人林某等人作为负有环境保护监管职责的工作人员，在日常环境安全监管过程中未能认真履行职责，及时发现辖区化工厂的非法生产及非法排放问题，致使重金属含量严重超标的废液造成重大水体污染，并造成直接经济损失人民币四百五十余万元。①参见福建省三明市中级人民法院(2015)三刑终字第73号刑事判决书。又如在张某非法发放林木采伐许可证案中，被告人张某身为林业办工作人员，违反规定滥发林木采伐许可证，致使国家森林资源遭到严重破坏，造成二百余立方米蓄积量的林木被滥伐。②参见河北省邢台经济开发区人民法院(2015)邢开刑初字第15号刑事判决书。国家环境监管工作人员的渎职行为既是对其所负有的国家机关监管公务之有效执行的违背，也是对其依法所担负之具体环境保护职责的违背。国家环境监管工作人员的渎职行为具有行政违法性，若违法性程度提升质变，则具备刑事违法性，这使得对环境监管工作人员的渎职责任存在行政法规制与刑法规制的交叉。

当前，我国对国家环境监管工作人员渎职责任主要有行政责任和刑事责任。其中前者散见于《行政许可法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《野生动物保护法》等具体行政法规范之中；后者则集中分布于刑法分则第九章渎职罪一章，以第397条滥用职权罪、玩忽职守罪、第402条徇私舞弊不移交刑事案件罪、第407条违法发放林木采伐许可证罪及第408条环境监管失职罪等罪名为体现。行政法与刑法对国家环境监管工作人员渎职行为进行规制的目的、力度和方式不同，行政规制与刑法规制在不同情况下发挥作用。但实践中存在行政规制与刑法规制衔接脱节、以行政规制手段代替刑法规制等问题，不仅限制着两种手段作用的有效发挥、无法有力惩治渎职的国家环境监管工作人员，亦减损行政公信力、司法公信力，对行政机关和司法机关的形象造成负面影响。因此，有必要在刑行交叉视域下对国家环境监管工作人员的渎职责任进行探讨，完善环境监管制度与刑事立法的衔接，敦促环境监管工作人员谨慎履行职责、行政机关严格落实行政归责、司法机关依法追究刑事责任。

二、刑行界分：行政不法与刑事不法的厘清

刑法的整体目的是保护法益，是维护国家机关公务的合法、公正、有效执行以及国民对此的信赖。③参见张明楷：《刑法学(第四版)》，法律出版社2011年，第1087页。而行政法旨在促使行政机关正确履行行政职责以保证公民的正当利益。④参见薛刚凌：《论行政法的目的、手段与体系》，载《政法论坛》1997年第3期。刑法与行政法根本目的的不同决定了国家环境监管工作人员渎职责任之刑法规制与行政规制的依据、手段与严厉性不同。

(一)行政不法：环境监管行政职责来源与渎职行政责任

1.国家环境监管工作人员的类型与职责依据

2015年1月起开始施行的《环境保护法》规定，我国的环境监管职责主要由各级人民政府、县级以上政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门承担。因此，国家环境监管工作人员应当是在负有环境保护监督管理职责的国家机关中或受其委托、授权而从事环境监管公务的人员，具体包括：

(1)在国务院环境保护主管部门及县级以上地方人民政府环境保护主管部门中依法履行环境监管公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

(2)在县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门等国家行政机关中依法履行环境监管公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。我国的行政机构按照职能的不同划分细致，分工明确，这里的“有关部门”不仅指依职能而自然承担环境监管职责的林业、海洋、野生动物行政主管部门等部门，还指依照环境污染防治法或自然资源保护法而负有具体环境保护和监管职责的其他部门，如国家发展与改革委员会、能源主管部门、交通运输主管部门、出入境检验检疫机构等部门。

(3)地方各级人民政府中负责环境事务的工作人员。

(4)经由上述国家机关委托、委任或授权从事环境保护监管的工作人员。

2.国家环境监管工作人员渎职责任的行政处分与党纪处分

当国家环境监管工作人员存在渎职行为应予以行政规制时，与普通公民适用《行政处罚法》《治安管理处罚条例》等进行行政处罚不同，对其应依照《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等针对国家机关工作人员的一般性行政处分规范，或考量渎职行为的实际情况按照具体环境污染防治法或自然资源保护法中相关的渎职责任规定对其进行行政处分。此外，由于国家机关工作人员一般是有党派人士，除行政处分外，具有党籍者其还需接受党纪处分。

(1)依照一般行政规范进行行政处分。

(2)依照《行政许可法》《环境保护法》《大气污染防治法》《野生动物保护法》等行政法律法规、具体的环境污染防治法或自然资源保护法的规定进行行政处分。

需要注意的是，这里存在特别规范与一般规范竞合的适用关系。当具体行政法规范对国家环境监管工作人员作出处分规定的，依照该规定执行；如具体行政法规范对国家环境监管工作人员应当受到处分的渎职行为做出规定，但是未对处分幅度做规定的，适用一般行政法规范中的相关处分幅度的规定。

(3)依照党的内部规定、纪律进行处分。

(二)刑事不法：违法性程度判断与渎职犯罪刑事责任

国家环境监管工作人员违背行政法规范预先设定的义务，当违法性程度较低时，渎职行为尚在行政不法之列；当违法性程度达到刑法评价的范畴时，渎职行为成立渎职犯罪。一方面，刑法的谦抑性要求其作为最严厉的制裁法，只有当其他部门法无法修补已遭破坏的社会关系时才能介入并提供救济，而违法性程度决定着是由行政法还是刑法对渎职行为进行评价与规制；另一方面，渎职罪以违反作为前置法的行政法规范为犯罪成立条件，这种特殊的犯罪类型在刑法理论中被称作行政犯。⑤参见孙国祥：《行政犯违法性判断的从属性和独立性研究》，载《法学家》2017年第1期。由于行政犯的违法行为既违反行政法、又违反刑法，这种双重违法性使得在考量行政犯时要谨慎考察行为的违法性是否已经严重到必须动用刑法进行调整。⑥参见李至：《行政犯处罚的反思与限定》，载《中国刑事法杂志》2016年第1期。因此，在认定国家环境监管工作人员的渎职责任时，对违法性程度的判断至关重要。

“程度”是一个过于抽象的概念，实践中需将其具象化为能够进行数量或价值评判的条件。所谓行为违法性达到了值得科处刑罚的程度，即行为造成的侵害或威胁已达到了刑事立案标准。对于渎职罪而言，刑事立案标准需同时符合实质性要求和形式性要求。

实质性要求是指鉴于行政犯的行政与刑事双重违法性，渎职罪的刑事规制以前置违法性即行政违法性的存在为基石，且以前置法即行政法之法律责任的产生为必要。⑦参见田宏杰：《行政犯的法律属性及其责任》，载《法学家》2013年第3期。我国刑法分则第九章与国家环境监管工作人员相关的渎职罪名有滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、违法发放林木采伐许可证罪和环境监管失职罪，这五类渎职犯罪皆以行政法的在先环境监管行政职责设定为基础，以违反行政法所设定的环境监管职责为犯罪成立的要件。形式性要求是指要成立渎职犯罪，需符合法定的“量”的标准。最高人民检察院2006年公布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(以下简称《规定》)，对国家机关工作人员的渎职行为成立犯罪的“门槛”进行了明确。例如，《规定》对滥用职权罪设定的形式性入罪条件之一为“导致10人以上严重中毒”；对环境监管失职罪设定的形式性入罪条件之一为“造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者间接经济损失75万元以上”。

三、刑行交叉：行政责任与刑事责任的承担与衔接

实践中，行政责任与刑事责任并不完全是择一适用的关系，两种责任承担方式往往交织衔接，对国家环境监管工作人员的归责难以做到“非此即彼”。环境监管工作人员因相同的渎职行为既承担行政责任又承担刑事责任是否违反禁止重复评价原则，行政责任与刑事责任如何衔接与协调，是理论和实践都必须面对和回应的问题。

(一)二次评价原则在刑行交叉环境监管渎职案件中的体现

由于我国刑法对犯罪的界定采取既定性又定量的立法模式，⑧参见聂慧苹：《禁止重复评价之刑法展开与贯彻》，载《中国刑事法杂志》2015年第3期。加之行政犯的双重违法性质，致使多次行政不法可升格为刑事不法。环境监管渎职犯罪中，徇私舞弊不移交刑事案件罪最为突出的体现了这一特点。根据《行政处罚法》第61条规定河1999年最高人民检察院颁布了《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》，国家环境监管工作人员在环境执法过程中徇私将本该移交至司法机关进行司法追责的污染环境犯罪、破坏自然资源犯罪案件“扣留”在行政追责阶段，若前两次不移交行为被评价为行政不法，分别予以相应的行政处分，则在第三次不移交行为发生后，多次行政不法升格为刑事不法，可以徇私舞弊不移交刑事案件罪论处。即环境监管工作人员在因多次不移交刑事案件的渎职行为成立犯罪之前，可能已经因这些不移交行为接受过行政处分。在此情形下，环境监管工作人员的渎职行为作为已经受到过行政不法评价的要件，在犯罪成立的考量中再次受到刑事不法评价。这种重复性评价是否是对禁止重复评价原则的违背，是值得深入思考和探究的。

禁止重复评价原则是指在定罪量刑时，禁止对同一犯罪构成事实予以二次或二次以上的法律评价。这里的法律评价是指刑法评价，即一个犯罪事实在构成要件中只能使用一次，且用作定罪情节之后不得再用作量刑情节。⑨参见陈兴良：《禁止重复评价研究》，载《法学论坛》1994年第1期。据此，对禁止双重评价原则应作这样的理解：第一，双重评价的前提是使用“同一性质的法律”对事实进行评价；第二，需对“同一事实”进行评价；第三，评价需发生在“同一过程”之内。显然，国家环境监管工作人员徇私舞弊不移交刑事案件罪中的“双重评价”并非严格意义上的双重评价：对前两次的徇私不移交行为进行评价的是行政法，发生在国家机关工作人员内部处罚过程中，对前两次+第三次不移交行为进行评价的是刑法，发生在刑事诉讼过程中。两种评价性质迥然，评价的事实相异，且发生在不同过程中，难以说违背了禁止双重评价原则。在刑行交叉的环境渎职案件中，行政法和刑法对渎职行为进行的评价，本文称之为“二次评价”。

事实上，由于我国刑法采取定性+定量的犯罪描述立法模式，加之行政犯独有的行政+刑事双重违法性特征，对其进行行政不法和刑事不法二次评价几乎是难免的。既不能因为行政不法评价在先发挥作用而放弃刑事不法评价，更不能只靠最终的刑事不法评价而懈于动用行政不法评价。

(二)渎职责任承担的类型化研究

1.构成渎职犯罪时的责任承担

当国家环境监管工作人员渎职行为的违法性程度达到刑事立案标准后，依据我国刑法分则第九章中环境监管渎职罪相关罪名进行定罪处罚。若被判处管制及管制以上的刑罚(含宣告缓刑)，即犯罪主体被依法追究刑事责任且不免除刑罚处罚，则在承担刑事责任的同时，还要根据《行政机关公务员处分条例》第17条予以开除的行政处分。⑩《行政机关公务员处分条例》第17条规定：“违法违纪的行政机关公务员在行政机关对其作出处分决定前，已经依法被判处刑罚、罢免、免职或者已经辞去领导职务，依法应当给予处分的，由行政机关根据其违法违纪事实，给予处分。行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分。”具有中国共产党党籍者，需依照《中国共产党纪律处分条例》第四章对违法犯罪党员作出纪律处分。

2.构成渎职犯罪但免予刑事处罚时的责任承担

环境监管渎职犯罪的刑事立法一般规定了较轻的法定刑。在司法审判实践中，对环境监管渎职案件的量刑裁判常出现“定罪免刑”的情况，如王某、常某环境监管失职案，法院判决两人构成环境监管失职罪，免予刑事处罚；⑪参见陕西省长武县人民法院(2015)长刑初字第00056号刑事判决书。张某犯违法发放林木采伐许可证案，被告人最终也被判决免予刑事处罚。⑫参见河北省邢台经济开发区人民法院(2015)邢开刑初字第15号刑事判决书。在国家环境监管工作人员成立渎职罪但免予刑事处罚的情况下，《刑法》第37条规定可根据案件的不同情况由主管部门给予行政处分。对于具有中国共产党党籍的环境监管工作人员来说，还需依照《中国共产党纪律处分条例》的规定作出处理。

3.不构成渎职犯罪时的责任承担

当渎职行为违法性未达到刑事立案标准，或者经由人民检察院立案侦查后认为情节轻微不予起诉的，国家环境监管工作人员不构成渎职犯罪，不承担刑事责任。在这种情况下，其行政责任的承担依照特殊规范与一般规范的适用法则进行判定，即具体行政规范、环境污染防治法、自然资源保护法等对国家环境监管工作人员作出处分规定的，依照该规定执行；当上述具体规范对国家环境监管工作人员应当受到处分的渎职行为做了规定，但是未对处分幅度做规定的，比照《行政机关公务员处分条例》等一般行政规范中的相关处分幅度的规定。同时，具有中国共产党党籍的环境监管工作人员由党组织根据渎职行为违反党纪的情节轻重，以《中国共产党纪律处分条例》相关规定为依据予以党纪处理或处分。

(三)环境监管渎职责任衔接立法设计完善

我国环境监管工作人员渎职责任以违法性程度的高低为判断标准，以行政责任和刑事责任为主要承担方式。从刑法角度来看，环境监管渎职犯罪作为具有双重违法性的行政犯，刑法对其责任规定相对简略，刑事责任与行政责任衔接的立法设计有待完善。

当下我国刑法对行政犯的规制能较好体现行政规制与刑事规制衔接的是第201条逃税罪，该条文规定行为人在五年内因逃避缴纳税款被税务机关给予二次以上行政处罚的，即使补缴应纳税款或缴纳滞纳金也应追究刑事责任。这种立法方式是将多次行政责任的承担作为刑事犯罪的构成要件，以行政处分作为刑事处罚的前置性要求，在定性方面体现了行政犯的双重违法性特点；定量方面，在一定时期内多次受行政处分说明行为的违法性程度足以被评价为刑事不法。借鉴该思路，环境监管渎职犯罪的刑事立案标准的形式性条件可追加一条，规定在一定时期内因渎职而受过多次行政处分的国家环境监管工作人员，可追究其环境监管渎职刑事责任。

环境监管渎职罪中，滥用职权罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、违法发放林木采伐许可证罪属于故意犯罪，环境监管工作人员主观恶性相对较大，因此入罪门槛应适当降低，期限可设置得较短，受到行政处分档次可低一些，受处分的次数也可少一些，如规定三年之内因滥用职权、徇私舞弊不移交刑事案件、违法发放林木采伐许可证而受到两次以上降级行政处分的，可以追究环境监管渎职刑事责任；玩忽职守罪以及环境监管失职罪属于过失犯罪，⑬对于环境监管失职罪的主观方面，学界存在过失说(参见侯艳芳：《环境监管过失的注意义务与司法认定》，载《政治与法律》2016年第12期)、过失加间接故意说(参见宋海鸥、朴光洙、秦纪样：《如何认定环境监管失职罪》，载《环境保护》2009年第23期)等不同观点，本文采取通说即过失说的见解，认为环境监管失职罪的主观罪过形式只能为过失。行为人主观恶性相对较小，因此适当抬高入罪门槛，设置较长的期限和较多的受处分次数是合理的，如规定五年内因玩忽职守、监管失职而受到三次以上行政处分可追究环境监管渎职刑事责任。以此完善环境监管制度与刑事立法的衔接，督促国家环境监管工作人员认真履行监管职责。

四、结语

党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略高度，环境保护被给予了空前的重视。行政法与刑法规制环境监管渎职行为，不仅为惩处行为不法，更为强化国家环境监管工作人员的责任意识，起到一般预防作用。从刑行交叉的视角出发，对国家环境监管工作人员渎职的行政责任与刑事责任进行区分和衔接适用，有利于环境监管工作人员谨慎履行职责、行政机关落实行政归责、司法机关依法进行刑事追责，而为环境保护和生态文明建设提供坚实的行政及司法保障。

(作者单位：山东大学法学院)

责任编校：刘旭阳