汉代的乡里行政

● 张 锐

汉代的乡里行政

● 张 锐

国家是源于社会而又居于社会之上的公共权力，国家政权的实际运作必须与广泛的社会基础结合起来，才能发挥其权力效能。汉代的交通通讯条件非常落后，地理上的阻隔比现代大得多，“自年六七十翁亦未尝至市井”（《史记·律书》），绝大部分村夫农妇终生不出乡里，国家主要依靠乡里行政系统将国家意志落实到社会。“基础不牢，地动山摇”，研究汉代乡里行政，有助于理解两汉四百多年政治社会稳定的基础和原因。

一、汉代乡里行政的形成和确立

乡在西周时为诸侯国之下的第一级政区，这已被出土的西周铭文所证明（《西周金文官制研究》）。据《周礼》载，周王畿划分为六乡六遂，各诸侯国视其爵位高低、封国大小，划分为三乡三遂或一乡一遂不等。乡的政治地位很高，乡官一般由贵族国卿担任，甲骨文和金文中“乡”与“卿”为同一个字。春秋时期，强国兼并弱国，大多在原诸侯国的基础上组建县。秦汉以后，原周王朝分封的1000多个诸侯国演变为1000多个郡县制下的县，而原诸侯国辖的乡、遂变为县制下的基层行政区乡；原诸侯国的“乡—州—党—族—闾—比”管理体系，则变为县制下的“乡—里—什伍”行政体系。

乡里既是汉代百姓基本的生活空间，也是国家赖以实现其社会职能的基本场所，所以“乡里”一词多被用来指代基层社会，乡里行政不仅指乡和里的行政，还包括在乡里社会中发挥控制功能的亭。这是两种不同的控制体系，乡是县之下的一级行政机构，里是乡之下的行政单元；亭是县派出的治安机关。

乡有都乡和离乡之别。都乡由周代的乡演变而来，相当于现代的县城镇；离乡由周代的遂演变而来，相当于现代县城镇以外的乡。相应地，里也有相当于当代社区的城市之里和相当于当代行政村的农村之里的区别。亭根据所在区域和承担功能的差异，可分为都亭、旗亭、乡亭、邮亭、门亭等类型。乡亭里都有专门治所，乡亭治所与中央九卿以及郡县官署一样都是“前堂后寝”结构，前为办公区，后为乡亭吏的住宅区。这种“官邸制”结构，反映了乡亭吏作为县廷派出的国家政权代表，在乡里社会中处于权力核心地位。汉代乡亭吏拥有司法职能，所以，乡亭治所常设有临时关押疑犯的监狱——“犴”。里也有专门治所，类似现代的村部。1973年发现、现存于河南省偃师县的《汉侍廷里父老僤买田约束石券》，就是东汉明帝时期侍廷里25人在里治所订立的契约。

二、乡里行政组织的职能和区划编制方法

关于乡的职能，《后汉书·百官志》云：“乡置有秩、三老、游徼。本注曰：‘有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税’”。可知，乡的职能分为两个部分：一是教化，乡三老负责；二是日常行政，由乡有秩或乡啬夫负责。

关于里的职能，《后汉书·百官志》云：“里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：‘里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官’”。可知，里的职能主要是对里民实施社会控制。

关于亭的职能，《后汉书·百官志》云：“亭有亭长，以禁盗贼。本注曰：‘亭长，主求捕盗贼，承望都尉’”。又注引《汉官仪》曰：“亭长课徼巡。……司奸盗。亭长持二尺板以劾贼，索绳以收执贼。”可知，亭的职能主要是抓捕盗贼，维护社会治安。

由上可见，乡里和亭的职责都具有现场性、执行性的特点。这要求它们对辖区的人和事要比较了解，辖区不能太大。所以，作为国家政权的“神经末梢”和“毛细血管”，它们必须合理、有效编制才能更好地发挥其行政效能。《汉书·百官表》曰：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之”，说明乡、亭的区划编制原则与县相同，以地域为本，辅之以户口。

《汉书·百官表》载西汉“凡县、道、国、邑千五百八十七，乡六千六百二十二”，县均辖乡4.17个。尹湾汉简《集簿》载西汉东海郡38县共辖乡170个，县均辖乡4.47个。《后汉书·百官志》载东汉县级政区1180个，辖3682个乡，县均辖乡3.12个。可见，汉代县一般辖3、4个乡。按“县大率方百里”推算，乡的面积约四五百平方公里，比当代乡镇要大，大体类似过去我国曾有的区公所。乡的人口，据《汉书·地理志》载，西汉乡均有1847户、9000口人；据《后汉书·百官志》和《东观书》载，东汉乡均有2634户、10905口人。

亭吏与乡吏一样同为县廷属吏，乡与亭之间并无统辖关系。从《汉书·百官表》“大率十里一亭，……十亭一乡”的字面意思看，似乎亭是介于里和乡之间的行政组织，而且一个乡辖十个亭，一个亭辖十个里。但据两汉书的记载，西汉有乡6622个，有亭29635个，乡与亭之比为1：4.47；东汉有乡3682个，有亭12442个，乡与亭之比为1：3.38；尹湾汉简《集簿》载东海郡：“乡百七十，……亭六百八十八”，乡与亭之比为1：4.05，都与“十亭一乡”差距甚大。原因可能是亭承担社会治安职责，一般依交通要道设置，十里左右（此里为距离之里，汉制一里约为今415米）设一亭以备候望。乡为行政区，交通要道从乡境横穿的乡，可能一百里道路上设的十个亭都在此乡境内，而其它乡境内可能只设很少的亭，甚至没有亭。此一推论，尹湾汉简可作旁证。《东海郡吏员簿》载有东海郡38县吏员情况，亭长数与乡吏数基本没有对应关系，如司吾县有7个乡和12个亭，新阳侯国只有2个乡，却有12个亭；又如东安侯国只有1个乡，却有9个亭，平曲县有2个乡，却只有4个亭。这个现象，用两者职责不同、设置方法不同来解释最为合理。

里的编制原则与乡、亭相反，以户口为本，辅之以地域。《后汉书·百官志》载：“里魁掌一里百家”。尹湾汉简《集簿》载西汉东海郡乡里数和人口数，“乡百七十，里二千五百卅四。……户廿六万六千二百九十……男子七十万六千六十四人，女子六十八万八千一百卅二人”，东海郡乡均辖里14.9个，里均有户105户、550口人，与“一里百家”之载基本相合。当然，里是最末梢的行政单元，是当时人现实社会生活的场所，具体设置必须与实际需要相适应，比如农民的居住要与农业生产相结合，而土地受到山川、河流的影响，分隔为不规则的一块一块，农民依山、依水而居，居住地不能离耕地太远，否则不方便生产；还要考虑交通因素，否则生产的东西运不出去，想购买的东西运不进来。长沙马王堆汉墓出土的《驻军图》上有用红圈标的49处居民点，户数最多的龙里108户，最少的资里仅12户，相差近10倍，应是里的划分要尽量照顾自然村落现实地理状况之故。可见，行政区的划分是地域与人口的统一，现实中要考虑自然状况、历史沿革等多种因素，制度设计与实际状况之间可能差异很大。

三、乡里行政的权力形态和人员构成

乡里行政处于国家与社会的交接面，与县以上的官僚机构在权力形态和人员构成上有着显著差异。

首先是乡。乡是从郡县下行的官僚机构与自里上行的自治机构相接触的场所，所以具有官僚机构与自治组织双重特点。据《汉书》、《后汉书》和汉代简牍资料的记载，乡行政组织由县廷属吏乡有秩、乡啬夫、乡佐和官役乡三老、孝者、悌者、力田等人员组成。县廷属吏是由县廷选任、纳入行政编制管理、享受国家俸禄的人员；乡三老等官役则是由官府征发免除徭役的义务工。乡有秩（即乡有秩啬夫，简称乡有秩）、乡啬夫约相当于当代的乡镇长，汉代五千户以上的乡配有乡有秩，由郡国任免；五千户以下的配乡啬夫，由县廷任免。西汉乡均有户1847户，五千户以上的非常少，大部分乡为县置的啬夫，如据尹湾汉简《东海郡吏员簿》，西汉东海郡38县共有乡有秩24人，乡啬夫137人。所以，乡啬夫是汉代乡里的主要行政领导。乡啬夫对于治理一乡职权很大。如外黄乡啬夫爰延，“仁化大行，人但闻啬夫，不知郡县”（《后汉书·爰延传》）。汉代有的乡配有乡佐，为乡有秩或乡啬夫的副手。从《东海郡吏员簿》看，东海郡170个乡共有乡佐88人，说明有一半左右的乡配有乡佐。乡三老是乡部掌教化的官役，一般由具备正直、刚克、柔克三种德行的五十岁以上的长者担任，是乡里社会的政治领袖。乡三老一般每乡一人，如尹湾汉简《集簿》载东海郡170乡中有乡三老170人。汉惠帝四年春正月，汉王朝又在乡中普遍设置了孝、悌、力田，协助乡三老从事乡村教化和推广农业生产技术。不过从尹湾汉简《集簿》看，东海郡170个乡，配备孝者、悌者、力田各120人，说明并非完全按乡配置。

其次是里。里是国家最基层的行政单元，由乡管辖，与乡为半自治组织不同，里行政组织的成员全部从其内部产生，为完全自治共同体。与乡级行政分为日常行政和教化两个部分一样，汉代里行政也可分为掌教化的里父老和掌日常行政的里正（有时称里典或里魁，同职而异名）两个部分。掌教化的里父老一般由年高德邵者担任，在乡里中享有崇高的威望和社会地位。里正则一般选豪强有力之人担任。在里正之下，有的里还雇佣里监门，负责里中的警卫和治安。汉代里中还建有什伍组织，实行什伍连坐制度。

再次是亭。亭形成于战国时期，主要用于军事。汉代国家和平稳定，亭遂转为以治安为主的县廷治安派出所，有的还承担一定的公务接待和公文传递任务。亭行政组织一般由县廷属吏亭长和官役亭父、求盗两个部分人员组成。亭长是县廷属吏中最多的吏职，在史籍中经常出现。据尹湾汉简《东海郡吏员簿》，东海郡38县有官有秩、乡有秩、令史、狱史、官啬夫、乡啬夫、游徼、牢监、尉史、官佐、乡佐、邮佐、亭长等13种属吏，共1608名，其中亭长688名，占县廷属吏的43%，可见亭长在县域治理中的特殊地位和作用。汉吏分文武，乡吏属文吏，亭吏属武吏，所以亭长一般身强力壮。亭长执行公务时要头戴红头巾，为法定服饰。刘邦任秦泗水亭长时，故意戴以竹皮做成的冠，《史记》、《汉书》都予以特别记载，以反映其居贫志大，与众有异。亭中配备的亭父、求盗等亭卒都是官役，亭父负责亭的内部管理，求盗负责逐捕盗贼。求盗作为依法行使国家强制力的人员，执行公务时要穿类似现代警服的“求盗衣”以示身份，如汉武帝时淮南王“欲令人衣求盗衣”（《史记·淮南衡山列传》）。尹湾汉简《集簿》载东海郡“亭六百八十八，卒二千九百七十二人”，亭均有卒4.3。依此推算，西汉全国29635个亭共有亭长、亭卒15.7万人。这些亭分布于王朝的各个交通要道，形成了一张严密的治安网络，履行着维护社会秩序，预防、制止和侦查违法犯罪等职责，是依法使用国家强制力的重要力量。

综上分析，维护社会秩序无外乎从文、武两个方面着手，文的手段如宗教、道德、习俗、法律等，武的手段主要依靠强制力。宗教、道德、习俗等主要由民间力量提供，法律和社会治安等方面则要靠国家强制力来组织实施和维护。汉王朝采取了乡里自治与行政权力有限介入相结合的方式，既注意发挥乡三老、孝、悌、力田和里父老、里正等乡里自治力量的作用，又注意发挥乡亭行政机关的领导和控制作用，不仅节约了成本，也为宗族、父老僤、里社等民间社会组织的发展留下了空间，实现了国家与社会的良性互动。梁潄溟先生分析指出：“秦汉后的中国，是融国家于社会的，它没有构成阶级统治”①，这说明了中国传统社会的特殊性，也是秦汉以来2000多年中国古代政治制度保持长期稳定的重要社会基础。近代以来，在救亡图存的民族危机推动下，在革命运动的反复冲击下，我国民间社会组织已消亡殆尽，政府成了唯一可为民众依靠的维护社会秩序的力量。在当前以简政放权、转变政府职能为价值取向的行政体制改革背景下，如何收缩至少防止行政权力进一步向基层社会下沉，为民间社会力量的发展留一点空间，增进基层社会自助、合作精神，是需要思考和研究的问题。

①梁潄溟：《我的努力与反省》，漓江出版社，1987年版，第349页。

（作者单位：中央编办监督检查司）