辽宁省规范行政权力运行档案工作纪实

● 赵景祥

辽宁省规范行政权力运行档案工作纪实

● 赵景祥

创新、探索、持续发展，整整五年，辽宁省档案局在规范行政权力运行档案工作中突出资源建设优先，着力引导行政权力运行档案向完整、准确、规范发展，从行政权力运行档案管理入手促进行政权力运行制度建设。一年打基础、三年见成效、五年大变样，是对辽宁省规范行政权力运行档案工作五年发展历程的最好总结。投资、社保、生产安全监管、食品药品监管、国土资源管理、住房、教育、卫生……这些与老百姓生活息息相关的行政权力运行，因为有了全程可回溯的档案而变得有序规范、阳光透明。

一、先行先试：首提规范行政权力运行档案工作

行政权力运行档案是指国家行政机关、法律法规授权的组织及依法受委托的组织依法行使国家行政权力、服务与管理国家和社会事务的过程中形成的对国家和社会有保存价值的各种形式的历史记录。这些记载权力运行轨迹的原始记录，是依法行政的基础，是证明权力运行是否规范有序的原始证据。行政权力运行档案实现齐全、完整、准确地归档和集中统一规范管理，是制约行政权力规范运行的关键因素，更是国家档案资源体系建设的重要基础，也是国家和社会的记忆载体。

2011年底，辽宁省各级行政部门共清理各类行政权力14.6万个，削减14193个。保留下来的权力，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项，一律向社会公开。2011年，辽宁省委、省政府开展了“加强行政权力运行制度建设”，省档案局针对反映各机关职能部门行政权力运行等社会服务与管理活动的文件材料散存于各业务经办部门甚至个人手中，没有实现集中统一管理，大量行政权力运行档案散失甚至损毁，导致行政权力运行失控的严峻形势，提出规范行政权力运行过程中形成的文件材料归档工作，将规范行政权力运行档案工作融入到权力制度建设中。

2011年2月14日，辽宁省档案局印发了《关于将行政权力运行过程中形成的文件材料归档工作纳入行政权力运行制度建设的通知》（以下简称《通知》），规定要按照《中华人民共和国档案法》和《辽宁省档案条例》的规定，把在行政权力运行过程中形成的文件材料定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中统一管理，任何人不得据为己有或损毁、散失；在行政权力运行制度建设清权、确权时把行政权力运行过程中形成的文件材料归档工作纳入机关各职能部门的职责范围，把形成完整、准确、规范的行政权力运行档案纳入有关人员的岗位责任制；在审批绘制权力运行图时把行政权力运行过程中形成的文件材料整理、归档工作作为行政权力运行流程图的最后一个环节，纳入各单位行政权力运行制度建设之中；各级机关在建立和完善权力运行考核制度时，要把行政权力运行过程中形成的文件材料归档情况纳入行政权力监督检查和考核范围。

为保障行政权力运行档案工作顺利实施，省行政权力运行制度建设领导小组办公室2011年1号文件转发了《通知》；省直机关工委在对省直机关行政权力运行工作进行考核的标准中规定，将行政权力运行过程中形成的文件材料归档是否规范纳入其中，并占5%的分值，这确保了《通知》各项要求落实到位。

省食品药品监督管理局是与社会和百姓健康息息相关的部门，因为其管理的行业复杂、门类众多，涉及百姓的日常生活、社会的生产经营，在其办理行政许可过程中形成大量的文件材料，都由机关各处室自行保管，装满12个仓库和2个车库，推不开门、下不去脚，想查阅一份材料根本做不到。省档案局以此为试点，做好行政权力运行档案工作。到2011年底，这些档案得到了系统和规范的整理，实现了计算机检索，整理档案5万余卷，每项行政权力运行都有了全过程可回溯的详细记录，从而扎实扎紧了食品药品监督管理的“笼子”。

二、打基础管长远：行政权力运行档案工作已成满弓之箭

2012年，省档案局加快了推进省直机关行政权力运行档案工作规范化的进程。

一是强化跟踪指导，增强依法履职能力。加强行政权力运行档案工作起步很艰难，开始有些部门有些同志不十分理解，面对巨大的工作量产生了畏难情绪。省档案局加强了业务指导和监督检查，深入有关行业和部门，摸清情况，做好调查和登记工作，界定各行业和部门形成的档案种类、内容和数量。针对症结，找准切入点，为实现行政权力运行档案工作健康发展提供“良方”。按照先行试点、统筹规划、分步实施、系统推进的思路，先后确定了省国土厅、省林业厅、省安全生产管理局、省质监局和省知识产权局等行政权力较为集中的部门进行先行试点。

二是明确权力运行清单，加大档案收集力度。2012年6月1日《辽宁省行政权力公开运行规定》正式实施。在全省范围内哪些行政权力需要公开、怎样公开,不再是可做可不做的事情，而是必须依法公开。严格按照文件要求，各相关单位对行使的权力进行了全面、彻底的清理，编制了内容详细的职权目录，制作了运行程序清楚、严谨的流程图，各处室负责的每项权力运行过程都有了详细的档案记录，手续完毕后移交档案室，以备查考利用。省林业厅制定了《加强行政许可档案的收集制度》，实际工作中坚持“一事一办”的原则，每项行政许可工作的所有程序完成后，都要将这项工作中形成的所有文件资料统一归档，

三是各单位对不完善的制度进行了修订，对缺失的制度进行了补充，保证所有行政许可事项全过程都有据可查、责任到人，对规范行政人员行为、降低行政风险起到了积极作用。

三、三年磨一剑：行政权力运行档案工作初见成效

经历了创建试点到全面铺开，2013年，机关各项管理制度逐步建立完善，内部监督工作不断加强，一些反映较为突出的问题得到有效解决，促进了机关廉政建设，树立了良好行业形象。

一是行政权力运行档案已成为反腐倡廉制度建设的基础。行政权力运行档案能真实、准确、完整、系统地反映行政权力运行全过程，可以让行政权力运行做到全程可回溯，全程有据可查，这样既可克服人为的随意性，又可避免因时间、人员变动等造成的责任无法明晰等情况的发生。因此，加强行政权力运行档案工作成为各个行政权力单位实现良治构建、记忆塑造、风险管理、权力问责、诉讼准备、信用建设、科学决策的根本保证，把中央反腐倡廉的部署和要求贯彻到行政权力运行具体业务工作中去，实现了从源头上防治腐败。

二是行政权力运行档案作为机关档案工作的重要组成部分，极大地丰富了国家档案资源。机关行政权力运行档案记录了全省经济社会发展的全过程，是各级档案馆馆藏的主要来源。省财政厅当年收集并整理业务档案10660卷（盒）、197514件，较之前室藏档案翻一番；省水利厅通过规范机关档案工作收集整理文书档案9096卷20386件，省环保厅收集整理业务档案25829卷（盒），全部移交局机关档案室，为丰富民生档案资源奠定了坚实的基础。省工商局、省畜牧局等33家省直机关开始或已经对权力运行过程中形成的档案进行收集和规范整理，使各单位档案数量不断增加，丰富了档案资源，为强化社会服务与管理打下了基础，提高了政府的公信力、执行力和权威性。

三是行政权力运行档案成为改善机关档案工作外部环境的有效手段。通过规范行政权力运行档案工作，越来越多的机关单位认识到，只有规范的行政权力运行才能形成规范的行政权力运行档案，而只有规范的行政权力运行档案管理才能确保行政权力的运行是规范的，两者相辅相成，密不可分。各单位把通过规范行政权力运行档案管理使档案工作纳入了机关发展整体规划，与机关其他工作有机融合，同步发展，极大地促进了我省行政权力运行制度建设。

四、习惯成自然：做好行政权力运行档案工作蔚为风气

行政权力运行档案工作具有长期性、复杂性，如何形成一种做好行政权力运行档案工作的良好作风，以更好地实现行政权力运行档案的价值，是2014年以来我们工作的主旋律。

一是各单位完善工作流程，形成制约机制，从制度上规范行政权力运行档案工作，深入开展加强行政权力运行档案工作与规范机关档案工作协同推进、全面发展。省安全生产监督管理局明确责任，建立健全行之有效的规章制度，使行政权力运行档案工作有章可循，依法开展。省教育厅等单位及其所属部门把学习好、宣传好、贯彻落实《通知》，加强行政权力运行档案工作作为一项重要任务，明确领导责任，加强沟通协调，开展宣传教育，强化监督检查，确保了各项制度落到实处。“严格规范”是保证权力在阳光下运行的“生命线”。保障行政权力在阳光下运行，有法可依是前提，有法必依是关键。省知识产权局对档案工作每个环节都制定严格的程序规定，每个岗位都有具体职责要求，实现了档案工作全面覆盖，全程控制。

二是档案行政管理部门从外部规范重点对象，着力规范掌握行政许可、行政处罚等权力的部门和人员的工作程序。特别是对国土资源、房产管理、环境保护等重点领域进行重点指导，保证行政权力运行档案工作的每个环节都要按照档案管理相关规定的要求，科学规划，公开透明运作，确保行政权力运行档案工作常态化、制度化、规范化。同时，强化监督，建立问责制。对工作不力、阻碍行政权力运行档案工作开展问题长期得不到解决的单位，要对其负有领导责任的人员和直接责任人员进行问责。对有档案管理违法违纪行为的个人要一查到底，决不姑息，并按照《档案管理违法违纪行为处分规定》（监察部第30号令）进行查处。

五、对未来的思考：积极应对在线审批和审批大厅的出现

简政放权、放管结合，推进政府职能转变，简化行政审批是大势所趋。2015年12月15日辽宁省政务服务中心正式运行，中心对省政府各部门审批服务事项进行了全面梳理，除涉密和委托下放给市县的事项，其他均要求进驻。目前，全省40个部门、140名工作人员、499项审批服务事项，全部进入政务服务中心集中办理。服务中心的建立为档案部门明确各单位行政审批事项、规范行政审批档案提供了良好保障。随着网上审批平台上线试运行，企业和公众可以足不出户办理业务。审批办件数量越来越多,审批数据库越来越大，在审批、许可材料在线归档、电子审批材料存放等方面给档案部门提出了新课题，需要进一步思考并提出切实可行的办法。

（作者系辽宁省档案局［馆］党组成员、副局［馆］长）

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