四川推进综合行政执法改革的实践探索和路径思考

●四川省编办课题组

四川推进综合行政执法改革的实践探索和路径思考

●四川省编办课题组

推进综合行政执法是行政执法体制改革的基本方向，事关群众切身利益和基层治理体系建设，也是规范市场秩序、推动经济社会持续健康发展的迫切需要。近年来，四川省探索推进综合行政执法改革试点，并将综合行政执法改革作为提升政府治理能力、加快法治政府建设的引领性工作进行谋划推进，积累了经验，发现了问题，形成了深化改革的思路。

一、四川行政执法队伍的基本情况

随着经济社会的持续发展和行政权力的不断调整，近年来，四川省执法机构逐渐增加，但总体呈现出执法机构大而散，执法领域多而杂，跨领域综合执法力量不足，编外大量聘用执法辅助人员等现象。

（一）机构情况

截至2015年底，独立执法的行政和事业机构共4450个，其中行政机构788个，事业单位3662个（其中参公2948个）。从分布层级看，省、市、县三级分别为253个（含全省207个地税稽查机构）、564个、3633个，市（州）本级平均为27个、县（市、区）本级平均为20个。见表1。

（二）编制情况

全省执法编制总数为66623名，其中行政编制8737名，事业编制57886名。从分布层级看，省本级行政编制3541名（主要在各级地税稽查机构）、事业编制2704名（主要分布在高速公路交通行政执法机构）。市（州）本级平均有行政编制65名、事业编制522名。县（市、区）本级平均有行政编制21名、事业编制242名。见表2。

（三）人员情况

截至2015年底，行政执法在编人员53383名，其中行政机构人员7596名、事业单位人员45787名。从分布层级看，省本级行政机构人员有2646名、事业单位人员2095名，整体空编率为24%。市（州）本级平均有行政机构人员66名、事业单位人员442名，整体空编率14%。县（市、区）本级平均有行政机构人员19名、事业单位人员188名，整体空编率21%。同时，各级编外聘用执法辅助人员18886名，占全省行政执法在编总人数的35%。见表3。

表1 四川省行政执法机构情况（单位：个）

表2 四川省行政执法编制情况（单位：个）

表3 四川省行政执法人员情况（单位：个）

（四）执法领域分布情况

按照中央编办划分的14个执法领域①（除“其他”外），机构数占比在前三位的分别是农林水利、资源环境、食品药品安全，各占15%、9%、8%。编制数占比前三位的分别是交通运输、农林水利、资源环境，各占16%、12%、11%。人员数占比在前三位的分别是交通运输、农林水利、资源环境，各占16%、12%、12%。跨领域综合执法队伍，市（州）本级平均机构数不到1个、编制数60名、在编人员55名，县（市、区）本级平均机构数不到1个、编制数15名、在编人员12名。见表4。

二、四川的改革探索

近年来，四川省先后在城市管理、文化市场、食品药品、商品流通等领域开展了综合行政执法改革探索。2015年进一步开展交通、旅游、农业、安全生产、市场监管等14个领域的综合行政执法改革试点，明确成都、攀枝花、泸州、绵阳、乐山、宜宾、凉山7个市（州）作为改革试点地区。

（一）厘清执法责任，减少多层执法

按照减少执法层级、实行一级政府执法的思路，进一步厘清试点市与市辖区的执法责任，明确规定试点地区市级部门主要负责相关领域的行政管理以及综合执法工作的监督指导，能够由市辖区承担的执法职责一律下放，切实推进执法重心下移。其中，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍；区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍。承担执法职责的政府层级由各试点市（州）根据相关法律法规和各地、各领域工作实际研究确定。宜宾市在推进食品药品和交通运输等领域综合执法试点中，明确由市级相关职能部门统一行使执法权，承担宜宾市主城区和临港开发区的综合执法及案件查处工作。德阳市在推进文化综合执法改革中，将市文化市场综合执法支队现有编制和在职人员全部划转至旌阳区，德阳市主城区内的文化领域综合执法工作完全交由旌阳区负责，从而减少了多层执法、重复执法以及执法交叉等现象。

表4 四川行政执法领域机构和人员分布情况

（二）整合执法职能，减少多头执法

一是结合政府职能转变和机构改革，积极探索推进大部门制改革，在整合相关部门职责和机构的基础上，综合设置统一的执法机构。2012年，在对市县两级文化、广播影视、新闻出版进行整合的基础上，设立了文化市场综合执法机构，进一步建立健全了市县文化市场综合执法体系。本轮政府机构改革中，有138个县（市、区）通过部分或完全整合工商、质监、食药监机构职责以及执法队伍，重新组建市场监管和执法机构，初步构建起了基层大市场综合执法体系。二是有条件的试点地区，明确由一个部门行使其他有关部门的行政处罚权，探索推进跨部门综合执法。自2000年以来，先后在成都、绵阳、乐山等18个市、27个县（市）开展了城市管理综合行政执法改革试点，组建了城市管理行政机构和专门执法队伍，将分散在城市管理、规划建设、市政园林、环境保护、公安交通、工商管理等部门的城市管理和执法职责统一交由城市管理部门和城管综合执法队伍承担，推动了责权统一、精简高效的城市管理综合行政执法体系建设。其中，成都彭州市、双流区、成华区等县（市、区）还成立了综合行政执法局，统一行使国土、城管、交通、环保等20余个行政部门（不含公安）的行政处罚权和与之相关的行政调查权、行政强制权。三是创新部门联合执法机制。在旅游综合执法领域，阿坝州及所辖的汶川、茂县等9个旅游重点县分别设立旅游市场综合执法局，同时组建由旅游执法支队和公安、规划建设等14个单位相关人员组成的旅游综合执法队伍，采取合署办公、联合行动等方式行使相关部门的行政执法权，从机制上积极探索创新综合执法的有效形式。

（三）明晰职责关系，确保工作有效衔接

通过分类明晰业务主管部门与综合执法机构之间权责关系，确保改革后部门的工作不缺位、不越位。一是实行大部门制改革并整合执法机构的，着力优化权力运行流程，加强对执法机构的内部监督管理。同时，不能将应由主管部门承担的行政管理职责交由综合执法机构行使。宜宾市在试点中明确市交通运输、食品药品监管等部门负责相关政策制定、许可审批等行政管理职责，执法机构主要负责行政执法的组织指导和督查督办，直接查处重大或跨区域违法案件，完成市政府直接交办的行政执法工作任务。行政主管部门在日常监管工作中发现的违法案件线索要及时移送相关执法机构，执法机构要将案件办理情况向主管部门通报，形成行政主管部门与执法机构在监管工作中相互监督、协同配合的执法管理工作格局。二是实行跨部门综合执法的，着力处理好综合执法部门与相关领域主管部门之间的职权关系。试点地区结合推行权责清单制度，进一步细化业务主管部门的源头监管和综合行政执法部门的后续监管职责分工，实现政府行政管理与综合执法工作的有效衔接、良性互动。三是积极推进监管执法职能与技术检验检测、技术推广等职能相对分离。乐山市在农业和市场监管综合执法改革中，结合事业单位分类改革，强化技术检验检测、技术推广等事业单位检测服务职能，逐步将其承担的执法职责交由综合执法机构承担，在实现行政执法与技术支撑职能相对分离上迈出了实质性步伐。

（四）创新执法方式和监督机制，提高执法效能

试点地区通过积极探索建立开放共享、互联互通的信息系统平台，建立健全部门间及部门与综合执法机构间相互配合、办案联动、纠错问责等工作机制，不断完善执法全过程记录、重大执法决定法制审核等工作制度，进一步规范执法行为。成都市各试点地区建立健全网络监管信息平台，强化执法监督保障，武侯区实施了“互联网+”行动、崇州市打造了“互联网+综合执法”模式、成华区利用应急大联动平台，推进网上行政服务工作，强化公众对执法工作的监督。凉山州对相关领域综合执法的工作流程和时限做出了统一规定，规范综合执法队伍的制式服装和标志标识，建立了州、县（市）行业主管部门和法制办对综合行政执法活动全过程监督机制，进一步完善效能监察、责任追究、执法备案、案卷评查、受理投诉、行政复议等执法监管措施，解决执法扰民问题。

（五）加强执法队伍建设，提升综合执法能力

一是严控人员编制。综合执法机构所需人员编制均按照“编制随职责划转、人员随编制划转”的原则从相关部门连人带编划转，不足部分在本级行政编制和事业编制总额内调剂解决，确保改革试点中不新增编制。二是优化执法队伍层级结构。在现有执法队伍人员编制总额内，通过创新管理、动态调整人员编制，切实推进执法重心下移，有效加强基层执法工作力量。比如，成都市双流区将2/3的执法人员下沉到镇（街道）综合行政执法中队；德阳市旌阳区、乐山市五通桥区、攀枝花市仁和区等地通过向乡镇（街道）派驻或设立综合行政执法中队等方式，逐步将综合执法延伸到乡镇。三是强化执法队伍业务培训。试点地区创新教育培训方式，拓展教育培训资源，加强对执法人员法制理论和业务技能的培训，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，不断提高执法队伍整体素质和执法水平。其中，凉山州鼓励执法人员积极参加不同项目的执法资格考试，取得多行业执法证，采取一人多证的形式依法从事综合执法活动。

三、进一步深化改革的路径研究

从实践看，综合行政执法改革顺应了社会发展要求，是提升政府治理能力的重要举措，必须坚定向前推进。但此项改革涉及面广、触及利益格局调整大、社会关注度高，要统筹规划，选择一条或几条并行的路径，循序推进。

路径选择一：打破现行体制藩篱，努力推动全方位改革整合。进行综合行政执法全方位整合是大部门制改革背景下推进政府职能转变的有效途径之一，即统筹推进跨部门、跨行业、跨领域的综合行政执法，建立起权责统一、执行高效、监管有力的综合行政执法体系。比较理想的结果是只设立一个综合行政执法机构，统筹所有行政执法职能，这一改革方式有利于解决两方面的问题。一是打破了传统行政管理审批、监督、执法于一身的闭环链条，实现了决策、执行、监督相对分离。行政主管部门依然是行政管理的法律主体，依法承担政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责；综合行政执法部门依法履行后续监管、行政处罚及相关行政强制等职责。两者权责边界明晰，能有效防止因职责不清产生多头执法或推诿扯皮等问题。二是有利于建立统一高效的行政执法体制。实施全方位整合后，新的执法管理体制更加完整统一，有效解决分散、多头、交叉、盲区等问题，组织和投放执法力量将更加快捷，处理和解决问题将更为顺畅和有效，也便于执法重心下移和直接服务社会和基层。

实施此种模式，应避免出现新的问题，重点把握好三个原则。一是避免监管和执法衔接不畅。综合执法部门承担大部分行政执法职责后，行政主管部门在实际工作中容易出现弱化或推脱监管职责，导致行政监管和行政执法不能有效衔接。二是统筹综合性与专业性。从实际看，综合行政执法与行业内专业执法并存的情况仍共同存在，若将检验检测技术要求较高的执法事项，如环保、药品等全部集中在一个综合行政执法部门，对执法人员的执法水准和专业化要求会更高，若处理不好易引起法律纠纷，降低执法效率，从而提高了执法成本。三是突出重点，因地制宜循序推进。全方位综合行政执法整合要与地方经济社会发展实际紧密结合，充分考虑执法环境和执法水平，突出执法重难点领域，如果是城区，配强城管等领域执法力量；如果是林区，配强林业等领域执法力量；如果是河道区域，配强水利等领域执法力量。总之，应考虑区域重点和行政管理体制设计等多方面因素，允许差异存在，避免“一刀切”。成都彭州市综合行政执法改革是实施全方位整合的典型模式。2015年，该市结合大部门制改革，设立了综合行政执法局，为市政府工作部门，将原有25个行政执法部门（除公安）的行政处罚权和行政执法人员、5145项行政处罚事项全部整合集中行使，将17支执法队伍整合为1支，下设6个执法大队，并根据其管理城区和乡镇的不同重点和难点配备执法力量。为强化监管和执法密切配合，彭州市印发了《综合行政执法协助管理规定（试行）》，进一步细化了综合行政执法与职能部门、基层政府的行政执法协作的具体分工和处置措施，保障了综合行政执法的有效实施。

路径选择二：对应系统管理体制，大力推进行业整合。即在同一行业或不同行业中，整合职责相近或相关的执法队伍，实行综合行政执法。该方式是现阶段深化综合行政执法改革试点的主线，是有效解决重复执法、职责不清、执法效率低、执法扰民的治本方法之一。比较有代表性的就是2011年四川省将文化、广播电视、新闻出版等部门撤销，组建文广新局，将法律法规赋予的文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视等行政执法职能整合到文化综合行政执法队伍。这种模式的优势有两方面。一是突出行业系统管理特点。统一由一个行业主管部门监管，避免了多部门管理推诿扯皮而造成的监管漏洞和执法真空现象，基本实现了执法标准、执法尺度统一，也与现行行政管理体制相对接。二是有利于提高效率。将原有执法力量物理整合，执法人员仍从事原行业执法，避免因跨领域、跨行业执法带来的知识储备不足、执法难度增加等问题。

在推进行业整合时，应注重把握三个方面。一是合理确定综合执法范围。无论整合哪一行业，均会面临执法主管部门较多、执法层级较多、执法队伍较多的现状，可首先考虑对涉及范围不广、专业性不强的行业进行整合。对一些执法领域相似，但执法专业程度较高或属于专属执法权的，可在行业执法队伍整合的基础上采取“综合执法+专业执法”的模式，即“1”个综合执法管理机构和“N”支专业执法队伍。对执法领域相似性较高，执法环节处在同一链条的，可实现产业链全过程无缝监管，如在农业领域，可推进农产品、畜产品、植物检疫、农业机械安全等综合行政执法。二是处理好上下对口关系。行业整合涉及多个部门，基层综合执法机构需要与上级多个执法机构对接。如四川省的市场监管，市县基本打破了工商、质监、食药分散监管的体制格局，实行了统一监管，而省级层面依然是分行业分段监管，出现“上面多条线、下面一根针”的局面，工作衔接不畅且执法机构名称、队伍着装、执法程序上都难以统一，有时又不得不加挂执法机构名称和牌子，增加了行政执法成本。因此要考虑对应系统管理体制，将综合执法改革置入整体工作中去统筹考量，同时避免由于人员编制身份划转障碍造成改革不彻底或者执法队伍新的不平衡。三是合理划分事权关系并推动执法重心下沉。核心是通过下放执法权，解决“看得见的管不着，管得着的看不见”和不同层级执法权重复配置、多层执法的问题。为此，可考虑在市县政府工作部门已明晰权责清单的基础上，按照事权重新划分和调整的范围，随即调整权责清单，推动执法权属地实施，进一步强化属地责任。市级执法部门主要负责执法指导协调、执法监督等，更多日常执法工作由县级执法部门承担。县级可按照网格化管理模式，进一步向乡镇（街道）延伸。进一步规范委托执法，明确乡镇（街道）的具体管理范围，探索拟定执法对象清单，构建以县、乡为重心的基层执法体系。

路径选择三：强化面上统筹协调，加快实施联合执法。联合执法，是指不整合机构、不划转执法职能，依托现有不同执法队伍，完善工作运行机制，开展综合执法。与其他方式相比，联合执法具备两个优势。一是具有包容性和共同性，能较快捷地组织力量，提升执法效率。在不调整现有机构和职能的基础上，通过面上统筹和协调就能随时对不同行业开展执法，且可基本覆盖所有重点执法领域。二是增加执法的权威性，对违法行为产生震慑效果。联合执法中，可采取强制措施的“公、检、法、司”等机构一般会参与并共同执法，以保障执法结果的顺利执行。当然，这种方式有明显不足。一是因为联合执法往往注重执法结果而弱化日常监管，容易出现运动式的突击执法和以罚代管的现象。二是由于标准和程序不统一，往往主要以牵头执法部门的程序为主，因处置程序的不规范容易引发执法纠纷，在日常执法中以城管领域执法引发的纠纷案例较为明显。

实施联合执法应注重把握四个方面的问题。一是建立相互配合的长效机制。由于联合执法的主体是不同的执法队伍，有不同的主管部门，其执法要求、方式、程序等均不同。有必要建立“政府组织协调，职能执法部门牵头，其他部门积极配合”机制，如审批告知、处理合议、监督反馈等一系列制度，构建有效沟通、密切配合的信息交流平台；建立联席会议制度，对一些共同的难点、热点问题进行研究分析，提出对策建议，并针对性开展联合执法，增强执法合力。二是注重联合执法的规范性和持续性。执法本身应是在固定的执法标准上的持续性行为。现实中联合执法往往成为突击式、运动式的执法，甚至为了强调执法结果而简化程序或提高标准，出现争议。建议以规范生产经营行为、不留执法区域空白为目的，将突击式向常态化转变、由临时向有序转变、由等违法向找违法转变，特别应避免执法扰民情况发生。三是建立完善联合执法责任制度。联合执法过程中，各执法队伍要严格依照法定的管辖权行使各自职权，联合执法工作制度中要明确各单位职责，重点强调分工协作；强化执法外部监督，可邀请律师、群众代表等共同参与联合执法监督，提高公众对执法的知晓度和认同感；加强执法行为内部监督，对有争议的执法行为，分清楚责任部门和具体责任人，提出各自办理意见，避免对复杂行政违法行为“敷衍塞责”或“置之不理”。四是探索建立行政执法与司法衔接机制。对一些涉及环境保护、食药品安全等国计民生重要领域的行政违法行为，对违法行为人拒不履行已发生效力的行政处罚决定案件的，联合执法的职能牵头部门可移送公安或者司法机关，这样既保障了行政处罚决定的公平性、合法性，又保障了当事人的合法权益。

①14个执法领域分别是：食品药品安全、工商质监、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋与渔业、商务、跨领域执法、其他。

（课题组成员：王川、任杰、雒绪飞、黎龙兵、陈飞宇）