从治理雾霾看环境执法与治理体制创新

● 陈 峰

从治理雾霾看环境执法与治理体制创新

● 陈 峰

近年来，我国一些地方遭遇了严重雾霾天气，影响了人民群众的身体健康和社会生活的正常运转，治理雾霾也成为社会各界关注的焦点，考验着政府生态文明建设和贯彻绿色发展理念的能力。雾霾不是新生事物，也不是中国所独有，作为工业化、城市化进程中的“副产品”，许多国家都深受其害。根据有关机构研究显示，雾霾成因主要来源于燃煤和燃油，同时，受自然条件影响，雾霾具有无界性、溢出性特点，也增加了治理难度。

党的十八大以来，中央把生态文明建设和环境保护摆到更加重要的位置，“十三五”规划明确要求加大环境治理力度，把改善生态环境作为全面建成小康社会决胜阶段的重点任务。从近年来治理雾霾的情况看，已取得了成效，但同时还存在一些问题。比如，相关法律法规罚则不够具体，执法监管仍存在问题。新环保法为环保工作提供了有力的法制保障，但对部门和企业责任的规定还比较抽象，罚则不够明确具体。涉及环保相关监管职责的部门多，一定程度上影响了执法监督效率。对雾霾的整体监测预警机制不健全，缺乏有效的区域治理联动机制。不同地区在雾霾治理的标准、监控、处罚等方面没有统一，治理的利益互补机制、配套资金、技术投入等统筹难度大，各自为战。此外，部分地方政府及工作人员责任意识淡薄，存在不作为、失职渎职等情况，使得治理效果不够理想。

西方发达国家也走过一条先污染后治理之路。英国是工业化革命最早的国家，也是环境污染治理最早的国家，运用法律、行政、经济、科技等手段治理环境的经验值得借鉴。一是以立法形式防治大气污染。1952年伦敦烟雾事件以来，相继颁布了一系列控制空气污染的法律和标准，1956年出台的《清洁空气法》是世界上第一部空气污染防治法。二是明确政府防治职责。《清洁空气法》明确了地方政府在大气污染治理方面的职责，《碱业法》强化了代表中央政府的检查团职能。1996年，英国还对环保部进行改组，把空气、土地和水资源纳入统一管制。三是利用经济、科技手段提升治理水平。按照“谁污染谁付费”原则，由制造污染的企业付费，政府选定有资质和有能力的专业环保公司治理污染，并对其进行监督。同时，加大科技治理投入。2011年，在英国政府推动下，英国电力公司联合有关科技企业和高校，发起了“低碳伦敦”实验项目，目标是促进实现2025年减排60%。同时，重视信息公开和公众参与。公众可以通过互联网随时查看、提取全国各地环境质量状况。任何工厂申请许可证都要刊登广告征求公众意见、接受质询。公众环保意识强也极大地推动了环境治理。

进一步创新环境执法和环境治理体制，我们认为，一是抓紧完善环保法律法规体系，尤其是增强处罚和追责制度的可操作性。以新环保法、大气污染防治法为基础，加快修改完善相关法律法规和政策标准，明确企业的环境保护责任，细化处罚类别、标准和适用条件，增加违法行为处罚的威慑力。同时，按照权责清单制度要求，进一步明确各级政府及工作部门环保权责事项，完善环保问责机制，明确失职行为和追责情形。二是进一步理顺监督执法体制机制。明确中央和地方环境监管执法的权责划分。加快推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立生态环境联合执法长效机制，开展区域内联合执法检查和协同查处跨界环境违法行为。适应新型城镇化发展的需要，整合城市环境监管执法职能，完善城市环境保护综合执法体系。三是建构政府间协作与联动治理机制。环境治理要强化地区和部门间的合作，健全地方政府间的沟通协调机制，明确相应的制度安排。借鉴其他国家的经验，建议探索成立跨地域的污染控制区，整合跨界污染的权力配置和责任承担机制。此外，环境治理还要与完善自然资源管理体制、城市科学布局、地方产业结构调整等统筹谋划，相互协调促进。四是形成区域间经济补偿激励机制。建立治理主体之间的利益补偿和协调机制，通过资金、税收、环境许可、产业转移等多渠道共同分担环境治理成本。建议研究推行环境税制改革，合理调整政府间赋税和收费制度，建立环境污染防治专项基金，为跨区域治理安排相关转移支付。加快研发新能源或替代能源，创造条件推广普及。五是打造多元主体协同的监督机制。环境治理不能靠政府“单打独斗”，也不能无限扩大相关部门职责范畴，要逐步建立起全社会共同参与的环境治理机制，形成政府监管之外的相关替代性、补充性机制。

（作者系中央编办研究中心副主任）