日本环境污染治理的经验

● 南川秀树（Hideki Minamikawa）

日本环境污染治理的经验

● 南川秀树（Hideki Minamikawa）

一、20世纪50年代日本重污染情况

1.污染情况

随着20世纪50年代经济的飞速发展，严重的空气及水污染笼罩着日本。1955年发生了第一起严重损害人类健康的案例，当时该疾病被称为“痛痛病”（Itai Itai disease），会令患者的骨头产生无法想象的疼痛。

1956年，水俣市首次报道一种“怪病”。工业部门和相关专家坚持认为该病不是由工业污水造成的，而是因为二战时期遗留下的炸弹。直到1968年，政府才承认该病就是由工业污染造成的，而且严重损害了大众健康。

日本接连发生了4起对人体健康造成大规模损害的重大案例。“痛痛病”是由工厂排出的镉引起的，因为镉会被作物吸收从而对人类造成危害。水俣病的罪魁祸首是鱼体内的甲基汞。这种化学物质也造成日本新潟地区的第二次水俣病。石油化工总厂附近的居民因四日市的二氧化硫污染罹患哮喘。当时四日市被厚重的烟雾笼罩着，有时因为烟雾太大甚至都无法看清楚对面的站台。而现在北京也是类似的情况。

东京也不例外。1961年，因为高浓度的烟雾，市民的呼吸器官开始出现问题。于是东京从1962年开始建立自动监测设备以监测空气污染物，接下来还设立了烟雾警报系统。

2.第一阶段规章条例并不奏效

政府颁布的规章条例只是在问题出现时起到暂时的作用。1958年，政府起草了管理污染物排放的法律条例，但是收效有限。首先，立法的目的是为了实现发展和环境之间的协调。而这个条例实际上是将经济的发展凌驾于环境之上。其次，该法律仅仅适用于特定地区。由于受地区限制，这些规章条例收效甚微。而且，该法律也没有任何惩罚措施。

1962年起草的工业排放管理法也存在同样的问题，排放法规太温和。

二、开启自下而上的改革

1.公众意识、地方政府以及司法机构开始做出改革

法律进展不大，部分原因是工业部门的意识不够。企业不想在必要的设备上进行投资来减少污染。高级管理人员认为投资污染防治成本高并且不会提高生产率，得不偿失。

公民意识的提高真正推动了改革。提高了环保意识的公民向政府和工业企业施加了巨大压力。例如，因为市民的压力而不得不放弃建立石油化工厂的计划。针对污染的投诉也与日俱增。反对经济过快增长的想法也从20%增长到60%。

地方政府的倡议也起了积极作用。东京等主要城市启用了愿意创新环境政策的先锋型省长或市长，这样的领导人在1977年达到了150人。他们主动采取措施来加强环境方面的法规并且在市民的支持下和工业企业达成了一致协议。这一时期污染防治协议的数量急剧上升。

这就是污染防治协议的背景。因为法律体系不完善以及当地政府机构有限，所以他们开始和污染公司达成协议，协议内容包括对污染的限制以及如何充分遵守法律法规。

为什么这些企业自愿达成协议？主要是因为公众反对污染。如果当地政府给出协议而公司拒绝的话，那么这些公司在经济上就会有损失，而且媒体会对其进行批评，造成其公众形象受损。

地方政府采取的另外一项政策就是提高政府官员的科技专业水平。这样做的目的，一是获得一些技能，通过检查让公司掩盖的污染行为大白于天下，二是为了拥有相应的知识和公司进行协商，并且帮助他们找到遵守规章制度的方法。

司法体系的作用也非常重要。当规章条例不起作用时，司法法庭可以促使立法机构和公司采取应对措施。法庭会创新处理方式从而减轻原告负担。

2.中央政府最终决定进行改革

执政党开始意识到危机。第一，公众反对污染的想法在媒体的推动下与日俱增。第二，开拓型省长和市长逐渐涌现。第三，污染公司在法律诉讼上接连失败。

执政党最后意识到临时措施无法解决问题，决定开始彻底的管理并建立新的体制。

污染对于市民来说已经是最严重的问题之一，因此中央政府决定在短期内重新构建行政体制，并出台相应的环境政策。1971年日本成立环境保护局，并颁布了一系列法律法规。

20世纪70年代以后的法律体系特征如下：第一，国家的基本态度明确；第二，污染的定义明确；第三，法规更加严格；第四，删除了条例中“与经济相协调”的部分，明确企业责任。第五，地方政府的权力得到了加强。

从1970年到1985年，二氧化硫污染的情况得到显著改善，二氧化氮也是如此。20世纪60年代的七彩烟雾到了20世纪90年代也转变成了湛蓝的天空，这些改变是非常明显的。

3.实施促进环保投资的经济政策

空气质量的快速改善不仅仅是因为强有力的法律法规，更重要的是有了促进企业环保投资的激励政策。

对于受害者的新赔偿机制让企业承担相应的代价。采取了如减税及低息贷款等经济政策，促使企业在环保上进行投资。这些刺激因素促使私有企业增加了在环保上的投资，据统计，总投资的比例从3%升到了19%。

多个因素共同实现了污染的治理。媒体呼吁和公众意识、当地政府采取的措施以及司法机构的决定都取得了巨大进展，这促使政府采取强有力的政策。

4.长远来看，污染防治可以降低成本

污染防治也是很经济的。当执行强有力的政策之后，因四大污染造成的经济损失预计就会大大减少。例如，就水俣病来说，每年造成损失1.26亿美元，而如果采取措施每年的花费只需要100万美元。

三、当今面临的新挑战

日本的环境管理现在正面临着新的挑战。首先，污染物排放监测以及环境违法曝光体系受到了削弱，这是由于地方政府简化了体系以及整个行政管理体制。人们认为大部分问题已经解决，污染已经成为历史，他们对工厂的污染排放正失去兴趣。而且，大部分在污染严重时期发挥积极作用的政府官员已经退休。其次，日本社会的老龄化进程正在加速。老人通常很反感废弃物处理等邻避设施。邻避问题在老龄化社会尤为突出，可能阻碍未来的可持续发展步伐。

（作者系日本环境卫生中心理事长）