美国实施环保法的经验教训及对中国的启示

● 斯蒂夫·沃弗逊（Steve Wolfson）

美国实施环保法的经验教训及对中国的启示

● 斯蒂夫·沃弗逊（Steve Wolfson）

中国高度重视加强环境治理，并为之付出努力。新环保法规定必须详细披露污染物排放情况，加强问责，这显示了中国环境治理的决心。中国的这些做法已引起世界的广泛关注，激发了人们对未来的希望。我简要介绍美国实施环保法的经验教训，重点讲讲我们采用的可能适用于中国环境治理的协调中央与地方关系的方法与法律工具。

在过去的45年中，美国在改善空气质量方面取得了显著成效，但美国的环保体系仍不完善。

第一，在发展经济的同时可以拥有清洁的空气，若二者只能选其一，必然是错误的。

第二，法律在指导和组织环保部门的工作方面起了核心作用。完善的法律和机制能有效协调不同部门、联邦和州政府之间的关系，有助于实现空气质量目标。

第三，科学知识能指导环境决策。信息公开、公众参与、问责制等相关法律和制度安排为科学决策提供了重要基础。

当然，美国在贯彻执行环保法的过程中也积累了一些经验，体现了有效的环境治理体系所具备的关键特征。这些关键特征包括：制定明确、公平、具有可执行性的环保法律和实施条例，明确主管部门和协调机制；做到环境信息公开，提供利益相关方参与的机会，建立公正、高效的争议解决程序；建立问责机制，包括强有力的执法机制、公平公正的争议解决机制。

联合国环境规划署及其他机构已认定上述因素对实现有效的环境治理起到了促进作用。①

美国在实施环保法的过程中强调方法，即在环保署和各州之间划分职责。美国有50个州，这50个州属于地方辖区，每个州都有自己的环保机构。美国环保署在很大程度上依赖于这些州立环保机构来贯彻环保法。

这种方法被称为“合作联邦制”（Cooperative Federalism），是美国环保法实施体系的重要组成部分。“合作联邦制”具体是如何实施的？首先，联邦政府一般只对一部分州立项目提供财政支持。我们只资助其中一些比较重要的项目，不会对所有项目都提供财政支持。这为环保署指导各州实施环保法提供了有利条件。其次，联邦标准建立了严格的标准参照。只要能达到联邦标准，各州可以根据本地情况制定自己的污染防治计划。有些州甚至会制定更加严格的法律或规定，但一般不允许低于联邦标准。再次，美国环保法规定，环保署有权监督各州的执法行为。环保法中有多项条款赋予了环保署的监督权。例如，对于不符合相关法律标准的，环保署有权阻止州环保局发放排污许可证。如果某个州的空气质量计划未严格实施，环保署有权要求“抵消”措施。也就是说，只有减少其他地方的排放后，才能批准新的污染源。污染越严重的地区，抵消比例越高。在某些污染特别严重的地区，抵消比例甚至达到2:1。这种方法可以在保持经济持续增长的同时实现空气质量目标，大大促进了州与州之间的合作。再如，根据《清洁空气法》“友邻”条款规定，各州必须制定州实施计划来防止污染物在州与州之间传播，避免干扰各州取得的成果。环保署可以要求某个州通过分配企业污染限额的方式解决跨界污染问题。环保署还要审查各州的执法情况，如有未执法情况，环保署可代为采取执法措施。

当然，各州在制定、贯彻和执行环保法上都有自己的政策、政治考量和激励措施。有些州制定的标准甚至比环保署更严格。但是，当这些激励措施无法达到法定效果时，环保署可以动用其他政策工具对其进行补充。

另一个行之有效的工具是空气和水污染源排放许可证。在美国，许可证制度是环保机构采取的一项重要监管手段，可确保工厂的排放限额，实现空气质量目标。污染物排放许可证制度有助于实现有效环境治理，从多个方面促进环境保护。在许可证中明确操作要求和监测上报义务，有助于污染源更容易理解要求，提高政府机构的监督执法能力。要求新污染源在许可证申请中通过建模阐述空气质量影响，有助于环保官员根据空气质量目标进行决策，批准新污染源。做到许可证发放程序透明化和公共参与，有助于在发生冲突之前及时解决公众关注的问题，完善科学决策，提高公众信心。

①联合国环境规划署理事会第27/9号关于推进环境公正、环境治理和环境可持续性法律的决定；另参见联合国可持续发展大会“我们想要的未来”第10段（可持续发展依赖于“有效管理和法治”，包括透明和负责任的机构）；联合国可持续发展目标16（认识到建立高效、负责任和包容性机构的必要性，旨在推进法治建设，实现正义，减少腐败，实现参与式决策和信息公开）。

（作者系美国环保署法务专家）