桦南县“强乡扩权”试点改革的实践与启示

●李东民

经济发达镇行政管理体制改革专栏

桦南县“强乡扩权”试点改革的实践与启示

●李东民

乡镇是统筹城乡发展的关键节点，是加速推进县域工业化、城镇化、现代化的基础。近年来，黑龙江省桦南县以明义乡为试点，积极开展“强乡扩权”改革，以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大基层政府经济社会管理权限、完善基层政府功能、提升公共服务能力水平为重点，激发出乡镇经济社会发展的新活力。

一、“强乡扩权”试点改革的探索

一是优化配置资源。强化乡党委领导核心作用，破解“多部门管理、多部门都不管”的难题。通过改革，原“2办5中心”机构统筹设置为“3办3中心1大队”，即党政综合办公室、基层组织办公室、经济发展办公室、农业农村服务中心、社会事务服务中心、公共便民服务中心、综合执法大队，并细化了部门职责分工。实行党政领导交叉任职。对7个县直部门的派驻机构负责人实行属地管理。初步构建起机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干的运行机制。

二是科学合理赋权。桦南县采取委托、机构延伸、派驻人员等方式赋予明义乡农业发展、规划建设管理、市政建设等方面经济社会管理权限共计258项，并进行动态调整。探索综合执法新模式。以综合执法大队为载体，归并9个委托及派驻机构承担行政执法权限205项，实行乡级统一综合执法。同时，制定出台《桦南县“强乡（镇）扩权”改革试点工作考核实施细则》、《桦南县县直单位派驻“强乡（镇）扩权”改革试点工作考核实施细则》等配套制度，确保权力规范有序运行。

三是优化工作流程。探索构建“2+5”的“前站+后台”新型服务模式。“前站”即公共便民服务中心和综合执法大队2个“窗口”机构，直接面对基层群众、企业和社会组织，开展公共服务和综合行政执法；“后台”即党政综合办公室、基层组织办公室、经济发展服务中心、农业农村服务中心、社会事务服务中心5个职能机构，履行政策指导、政令传递、监督问责等内部行政功能。“后台”为“前站”提供政策指导、服务保障并及时传递相关工作信息；“前站”接受“后台”的指挥与监管，形成了纵向联动、横向互动的工作机制，打造了前台后台贯通、统一规范高效的服务平台。

四是抓党建促改革。乡党委将机关1个党支部发展为3个，压紧压实乡党委抓基层党建的主体责任。牢固树立大抓基层、夯实基础的鲜明导向，建立了19个行政村村级代办点，强化村级服务能力建设。加强干部队伍建设，将12名部门下派干部党员组织关系转入乡党委，选调3名县直部门优秀年轻干部充实到乡镇党委班子，将党群职能整合到基层组织办公室，加强抓基层党建力量。发挥村监督委员会职能，推行乡党政机关及所属机构预决算公开，深化党务、政务、村务公开，推进村级民主建设。加强村级带头人队伍建设，把12名致富能手、专业合作组织负责人、复员退伍军人、毕业大学生和返乡务工经商人员充实到村“两委”班子。持续开展“机关走进基层、干部走进群众”活动，助力基层党建与“强乡扩权”改革深度融合和统筹推进。

五是加大财力支持。在“乡财县管”的财政体制下，理顺县乡财政分配关系，构建财权与事权相互匹配的乡镇财政管理机制。加大财政保障力度。根据明义乡事权情况，将人员经费、公用经费及重点民生项目等纳入县级财政保障范围。加大财政激励力度。凡属明义乡招商引资入驻企业税收中县实得部分全部返还；在明义乡委托和延伸部门所收缴非税收入（包括土地出让金、罚没收入、行政事业性收费等），扣除上缴和工本费等相关费用后全部返还。加大项目支持力度。进一步整合财政专项资金，加大对试点乡的扶持力度，重点在道路交通、农田水利、环境卫生、饮水安全等方面对明义乡予以倾斜。

二、“强乡扩权”试点改革取得的成效

一是实行“大部门”式管理体制，提高乡镇社会治理能力。通过机构瘦身做“减法”、职权做“加法”，依法赋予明义乡在产业发展、社会治安、民生事业等方面经济社会管理权限，构建起机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的“大部门”式组织架构。由过去单纯强调“执行上级决策、直接参与经济建设”为重心，逐渐转变为“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”为重心的职能定位，实现了“小政府”承接“大权力”、做实“大服务”。“前站+后台”的乡镇管理新模式，创新了服务政府、法治政府的基层载体，增强了乡镇治理能力，提升了社会管理效能。改革前，农业有农技、水利、畜牧、农机、林业5个站所，职能交叉、管理不顺问题严重；改革后，涉农部门全部归入农业农村服务中心，“前站”社会事务管理服务中心设立农机、土地流转等窗口对外接办业务，“后台”农业农村服务中心提供政策指导和行政决策，“前站”和“后台”之间既相互联系又相互制约、既相互促进又相互补充，切实提升了农业农村综合管理效能。

二是健全“三个一”服务举措，提升乡镇行政服务效能。改革后，将行政许可及公共服务职能涉及的事、职、人全面整合进驻社会事务管理服务中心，实行“一个窗口对外、一站式审批、一条龙服务”，所有事项将原本存在于不同机构之间的审批事项由“体外循环”变成统一于社会事务管理服务中心的“体内循环”，业务平均办结时限从原来的28.3天压缩到15.6天。同时，各窗口明确办理流程、收费标准、办结时限等，构建权力公开透明运行工作机制，杜绝了办事人员推诿扯皮、服务不到位等问题，切实解决了服务群众“最后一公里”问题。改革前，农民购置大型农机具办理补贴事宜，需要将所购置的农机具开到县农机局，并提供相关要件方可办理；改革后，在明义乡社会事务管理服务中心设立了农机窗口，农机窗口工作人员深入农户家中核实农机补贴基本信息，然后将信息上报县农机局等待批复；农保窗口对高龄老人和行走不便群众提供上门采集信息服务，形成了“群众动嘴、干部跑腿”的新风气。

三是完善“多元化”投入机制，优化了乡镇公共服务水平。按照“事财匹配”原则，县政府不断加大对明义乡的财政保障力度，逐步扩大“以钱养事”范围和领域，推动了基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播。改革以来，新建公共便民服务综合楼2514平方米、便民服务大厅280平方米；加快推进“节水增粮”行动，打井22眼，增加灌溉面积4500亩；完成共和灌区土地整理，新增水田1500亩；整修农田桥67座、涵200处；高标准完成了朝阳村、北合发村、油坊村、双龙村等8个行政村的“美丽乡村”建设；全部完成了农村泥草（危）房改造任务，共计1079户；为13个村新建了千平米休闲广场，为19个村改扩建了卫生所，村级休闲广场、卫生所覆盖率达到80%，群众文体生活日益丰富。同时，探索推进公共服务多元化、市场化运营，在绿化养护、卫生保洁、路灯维修等事项上实行“项目招标、市场运作、群众监督、政府买单”的运行机制，降低了行政成本，促进了公共服务供给的社会化和专业化。

四是统筹“集约化”执法模式，化解了乡镇执法的“九龙治水”弊端。改革前，安全生产监管是乡镇的第一责任，出了问题一票否决，而乡镇对安全事故责任人没有处罚权、管理权。改革后，明义乡坚持执法重心下移、执法力量整合，归并委托及派驻机构承担的所有行政执法权限，实行乡镇层级的统一综合执法，强化了执法力量，规范了执法行为，提高了执法效能。共受理群众举报15次，出动日常巡查106次，查处行政违法违规行为23件，乡镇私堆乱建、集市混乱等现象明显减少，农村环境卫生、交通秩序、安全生产等均有较大改善。

三、推行“强乡扩权”改革的几点启示

桦南县的“强乡扩权”改革，紧抓制约乡镇发展、惠民服务的“瓶颈”难题，先行先试，对经济发达镇行政管理体制改革试点、加强乡镇政府服务能力建设等具有一定的启示意义。

一是深化乡镇机构改革中，扩权、强乡与富民、利民不可分割。从桦南县改革实践看，“扩权”、“强乡”是完善乡镇行政管理功能、提升服务群众水平的方法及手段，“富民”、“利民”是推行改革的目的，也是衡量改革的标准。两者密不可分，缺一不可。深化乡镇机构改革，要把“改革”与“服务”有机结合，坚持用基层老百姓是否分享到改革的红利来衡量成效，用老百姓对改革的满意度来检验成果。

二是深化乡镇机构改革，要充分调动乡镇领导班子的积极性、创造性。乡镇党委、政府是改革组织实施的执行人，承担着落实改革新政新规的主体责任。深化乡镇机构改革，从乡镇机构的设置，到行政管理权限的归还、委托、延伸等，都应认真考虑乡镇是否需要、能否有效承接、如何运行等问题。特别是再造便捷服务流程和权力运行监督，以及统筹社会资源力量、推动乡村经济社会发展等，要听取、吸纳乡镇党委、政府合理的意见建议，让执行改革的人真正成为改革的主人，让改革由“让我改”转为“我愿改”，焕发出改革内在动力。

三是深化乡镇机构改革，理顺县乡权责是重点。“强乡扩权”改革的根本目的是适应经济社会发展的新形势需要，解决乡镇职能弱化、功能不全、机制老化、缺乏活力以及县乡部门职责交叉、边界不清等问题。这与推动经济发达镇行政管理体制改革、加强乡镇政府服务能力建设的工作目标是一致的。因此，深化乡镇机构改革的重点是要理清县乡两级权责关系，着力解决好乡镇内设部门架构、职能设置、承接县级责权等问题，明确应赋予乡镇的人权、财权和事权，厘清县乡权责边界，建立权责明晰、权责相称、事权一致、勤政廉政的乡镇政府。

四是深化乡镇机构改革，省级的财力支撑是保障。目前，东北地区的绝大多数乡镇的财力都明显不足。深化乡镇机构改革，要按照事权财权相匹配原则，调整完善县乡两级财政管理体制，建立财政主体税收超收激励机制，扩大乡镇政府理财自主权，支撑乡村基础设施建设延伸、公共服务覆盖等民生工程，助推乡镇各项改革任务落到实处。

（作者系黑龙江省编办副主任）