多中心治理“五水共治”的社会参与机制研究<br/>——以杭州市为例

多中心治理“五水共治”的社会参与机制研究
——以杭州市为例

2017-01-25汪筱兰

中共杭州市委党校学报 2017年1期

□ 汪筱兰

多中心治理“五水共治”的社会参与机制研究
——以杭州市为例

□ 汪筱兰

水环境治理不只是技术问题，更涉及到政府、企业、公众等相关利益群体的互动及对水环境的相互影响、制约和作用。构建多中心治理的社会参与机制是推进和巩固“五水共治”的必由之路。基于对杭州市“五水共治”中多中心水环境治理网络的初步探索，分析存在的问题，提出多中心水环境治理的优化路径，对当前“五水共治”乃至全国的水环境治理均为有益借鉴。

五水共治河长制多中心治理社会参与

一、多中心治理推动“五水共治”工作的背景

亚里士多德曾经说过：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务”。[1](P48)政府模型和私有化模型都不能为“公地悲剧”、“囚徒困境”以及“搭便车问题”三大集体行动困境提供良好的解决之道。[2](P16)以美国著名政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor ClaireAwan)为首的学者提出了“多中心治理”的理念，区别于以往强调政府为“单中心”治理主体的理念，“多中心治理”既强调市场作为主导的竞争性，同时也强调各个市场主体参与的合作性，是集合了多个主体的竞争与合作的新公共管理范式。[3](P11)

水问题的形成是历史、政治、经济、人文等各种因素的综合影响，造成当前水问题的深层次原因可概括为极端实利主义的信仰、过度集中而又分散的政府权力、脆弱的公民社会、没有落实的企业主体责任、畸形的消费等方面。治水的持久深入与成果的长期巩固，单靠政府的一元治水模式已经远远不能实现，必须架构多中心水环境治理的社会网络。

以杭州为例，单从政府为主体的治水成本而言，无论是人力还是财力保障，政府均已力不从心。据初步统计，杭州市有乡镇级以上河道14750公里、小沟小渠7500条、池塘7060个，已经治理、纳入管理的只是其中一部分。过去两年市县两级财政共投入治水资金高达400亿元，占当年市本级财政收入的10%。今后五年内，杭州市需要承办包括大学生运动会、世界短道游泳锦标赛、亚运会等重大赛事，无论是财力还是人力，都需要向这些领域重点倾斜，继续保持以往高强度的人力、财力投入的治水模式已难以为继。

因此，构建多中心的水环境治理社会网络，让不同的主体承担起各自的责任，以弥补政府人力、财力及治理能力的不足已迫在眉睫。

二、杭州多中心治理“五水共治”的现状

开展“五水共治”以来，杭州市在多中心治理方面进行了有益的探索，也积累了一定的经验。

(一)多中心治理主体

1、政府。2014年初，杭州市成立了“五水共治”工作领导小组办公室，从全市不同部门抽调了30多名干部集中办公；随后组建了市、县、镇(街)、村(社)五级共2659名河长队伍，负责辖区内河道的“治、管、护”；同时配置685名河道警长，配合河长工作，重点打击涉水的违法犯罪。

2、企业。就企业的主体责任而言，涉水的重污染排放企业通过技术改造、工艺改进、产品转型、兼并重组、加强管理等手段，提高了自身的排放标准，减少了对水环境的污染。如富阳的造纸企业，从治水之初的200多家减少到100余家，吨纸水耗从20吨降低到8-10吨，产品从低档的牛皮纸转型到高端的食用、药用等特种用纸，富春江出境水质也由不达标到全线达标；萧山印染行业中的64家相关企业关停近四分之一，印染工艺由大浴比溢流缸向小浴比气流缸提升，吨布耗水量减少了25%，产业转型实现升级，由布匹印染向服装设计转型；临安节能灯行业由生产注汞节能灯向生产LED新型环保光源转型。

此外，企业还积极履行社会责任，如认养认捐。仅桐庐“三通一达”四家民营快递企业与中金国际集团在桐庐发起设立的“五水共治”生态公益金，就募资达1.2亿元；拱墅区辖内企业艾立特园林认治赵家浜河道，利用企业研发的系列技术治理河道，先后投入160万元，大大节省了政府的治水投入；桐庐县分水镇多个农业企业主动认养河道，通过保护河道渔业资源，促进游客观鱼拉动了农家乐与农产品销售，以此筹集河道管养经费。

3、公众。治水工作两年来，杭州市县两级治水办共聘请近1000多名民间河长，并集聚成为有热情、有一定专业知识和较高公民觉悟的市民群体，他们通过各级治水办与政府河长结对子，成为政府河长的得力助手，有效弥补了政府河长时间不足、精力不够、专业缺乏的不足。此外，市县两级治水办还为每位民间河长组建了民间巡河队，巡河队员一般为生活在河边的居民，对河道一点一滴的变化最为关注，他们成了民间河长的“神经末梢”。目前全市民间巡河人员达到了5000余名。在农村生活污水治理实施建设过程中，聘请了大批农民监理员，直接参与到点多面广的农村生活污水处理终端设施和管网建设的监理中。

4、媒体。媒体在治水中发挥着重要而独特的功能，它是社会和政府间的桥梁，同时起着曝光问题、引导社会、教化民众的作用。2015年初，杭州市电视台开设《今日关注》专题节目，曝光“五水共治”中的各种问题，截止2016年3月，共曝光治水问题26起，发布表扬及整改报道20次。杭州广播电台FM89开设了“问河长”系列节目，由浙江省著名主持人叶峰主持，先后推出“问河长：河道情况知多少？”“问河长：工程进展到哪步？”“问河长：治河高招有哪些？”“问百姓：河道治理打几分？”等系列节目，每季度一次，每次播出一到两周，每天一小时。该节目先后派出13路记者，在现场河边电话采访河长120名，曝光问题河长30余名，表扬优秀河长20多名。节目播出后引起极大的社会震动：4000多名河长通过节目汲取了经验和教训，经过该节目的洗礼，经历了一番“睡得着——睡不着——睡得着”的心理过程；上万人次收听节目、参与互动，引发社会各界关注治水问题。此外，《杭州日报》、《都市快报》等媒体积极参与杭州市“五水共治”的报道，为营造全民治水的氛围发挥了积极作用。

5、社会组织。杭州市环保志愿者大队策划组织了民间护河队，目前巡护的河道达50条，覆盖主城区主要河道，还定期组织召开贴沙河保护圆桌会；绿色浙江、艾绿环保、大学生环境联盟等公益机构先后组织发起多场治水宣传与推广活动；由在杭高校、科研机构组成的治水专家服务团为治水提供技术指导；社会环境监测机构参与了黑臭河道水质的监测，每月发布河道水质“三色预警”；第三方机构参与了对河长制落实情况的评估；城调部门定期发布居民治水满意度、知晓度、参与度、支持度与信心度的调查数据。

6、人大、政协。2015年，市人大专门就《杭州市城市河道建设管理条例》进行了执法检查，对全市污水处理厂建设及运行情况进行了专项调研。市政协组织了对全市黑臭河道整治、“两路两侧”、“四边三化”等环境问题的民主监督，先后派出9个小组，查看河道3970公里，发现问题982个，向市政府提出了专项建议923条。

7、公、法、检机关。2014年8月6日，市环保局、市公安局、市检察院、市中级人民法院四家单位联合召开全市打击环境违法犯罪工作联席会，共同商定新《环保法》实施后进一步加大打击环境违法行为力度的相关事宜；市中级人民法院2015年审结涉“五水共治”等的犯罪案件67件156人，对跨省倾倒电镀污泥等8人从重判处刑罚，同时支持和监督环保行政执法机关依法履行职能，裁定准予环保执行的案件128件，准予率达到97%。

(二)多中心治理手段

为有效对接社会治理的多个群体组织，杭州市治水办创新两大工作手段：

1、河长制APP。此APP具有六大功能：信息公开——向社会公开发布1845条建立河长制河道的基本信息、河长职务及电话、河道治理的“一河一策”，每年发布10万条水质数据；[4](P112)受理投诉——公众发现河道问题可以用手机随手拍并一键直达河长；结果评价——公众可以查看投诉问题的整改结果，并对结果进行评价；河长办公——供河长发布巡河记录；河长培训——市治水办每天发布河长履职培训“每日一问”；经验交流——各地治水经验及做法的交流。此APP发布后的一年内，长期注册量近5000人次，浏览量达20万人次。河长制APP为社会参与提供了基础信息，为各方快捷参与提供了渠道和途径，为参与结果的获取和评价提供了快捷通道，从而实现了政府与社会的良性互动。

2、微信群。目前杭州市建立“五水共治”市、县、镇(街)、村(社)及单条河道微信群高达1100余个，这些群呈金字塔式分布，各群主通常是各级河长、民间河长、各级治水办管理人员，其功能是“第一时间发现河道问题、第一时间交办问题、第一时间整改问题”，并按照金字塔式进行层级管理。微信群的建立为进一步扩大社会参与提供了有效辅助。

(三)多中心参与治理存在的问题

当前杭州“五水共治”中多中心治理还只是初步的探索，缺乏科学的理论指导和系统的顶层设计，还存在多方面的不足。

1、参与的主体还不够深入。2015年底，杭州市统计局对全市2600个样本进行了抽查，发现“五水共治”的整体参与率还比较低，仅有70%，远低于对“五水共治”工作的知晓率(99.2%)。从政府层面看，一方面，部分河长由于认识不到位、公务繁忙、自身所掌握的资源有限、专业知识欠缺等多种因素，导致履职不到位、效果不甚理想；同河长相比，河道警长作用的发挥更加有限，大部分警长还处于被动响应状态。另一方面，不同的政府部门还存在冷热不均的情况，大多政府部门认为这只是城管、建委、环保、林水等几个部门的事情，与其他部门关系不大，诸如工、青、妇、民政、教育、文明办等具有社会动员和发动的部门参与度不高，导致广大党员、青年团员、大中小学生、工会会员、妇女仅有零星地参与“五水共治”，缺乏系统发动、组织和参与。公众层面，目前也只有河边的居民中的小部分被发动起来，成为“民间河长”或“巡河志愿者”。社会组织层面，参与“五水共治”的社会组织仅是个位数，占社会组织总数的千分之一不到。从企业层面看，大多数企业对自身在“五水共治”中的主体责任认识不够，在治水过程中，违法排污的企业依然普遍存在，政府治、企业排的局面没有根本改变；也仅数十家企业进行了认养认捐，专门针对“五水共治”急需的技术进行研发的企业也只有个位数。媒体层面参与度相对较好，但也有一些媒体由于受经营体制等因素限制，还存在宣传要交版面费的情况；同时在该项工作中缺乏系统策划，导致媒体长期有品牌的节目、栏目不多。人大、政协的参与也存在缺乏整体规划的问题，每年其参与民主监督的主题较多，变化较快，深入、持久地关注治水某个具体领域的较少。

2、参与的范围还比较狭窄。目前社会参与的范围主要局限于河道管护，还未拓展到节水、保供水、防洪水和排涝水等。就河道管护方面，参与的内容也主要集中在河道保洁等方面，主要是发现、举报河面、河岸垃圾等，河道排污口等对河道产生更大、更深远影响的点则关注较少。

3、参与主体的专业性有待提高。河长、河道警长、民间河长、巡河志愿者等由于身份多元，大多没有治水方面的知识储备，对相关的法律法规及常识也缺乏了解，当前社会参与的专业性较低，导致参与的效果不甚理想。

4、参与的可持续性缺乏制度保证。不同主体参与治水大多还是靠一时的热情，随着时间的推移，这种热情会逐渐消退，参与“五水共治”的可持续性难以得到保障。

5、参与的渠道仍然有限。从浙江省统计局民生民意调查中心2015年底调查结果看，目前社会参与的渠道主要有“参与亲水游、歌唱等宣传活动”(占29.2%)，参加“节约用水活动”(占54.3%)，参与“河道清淤、清洁水质”等活动(占49.3%)、“捐款”(占30%)及其他类(占12.1%)，杭州市以上方面的比例分别为24.7%、55.5%、42%、26.5%、19.7%、12.9%。其中，“不知怎样参与”的占59.1%，“不想参与”的占3.4%，“没有时间”的占43.1%，“没有精力”的占11.3%，其他占6.9%，杭州市以上数字分别为59.3%、2.6%、39.4%、10.8%、9.4%。可见杭州市居民较全省其他地区有更大的参与意愿，也有更多的时间和精力参与，但不知怎样参与的比例高于全省。就已经参与的情况来看，当前杭州市的参与方式主要是发现问题，企业参与的渠道主要是认养认捐，媒体主要是舆论监督，人大政协主要是执法检查和民主监督，这些主要汇聚了民力和民资，但在汇聚民智，即参与决策和规划及计划的制定、解决问题的对策建议、治水政策的评估等方面还缺乏有效渠道，而这些恰是更重要的方面。

6、信息获取途径依然缺乏。杭州市河长APP公布了河道及河长的基本情况，也发布了大量的水质数据，但毕竟这种渠道较为单一，覆盖的受众面还比较狭窄。另外，诸如更重要的地下管网信息、河道泵站、闸站、污水处理厂、自来水厂、洪涝积水点，以及每年的重点工程名录、投资使用绩效等信息社会还无法获取，这从根本上降低了公众深度参与的可能。

7、参与的结果获得性、有效性及可评价性较差。杭州市河长制APP设置了结果反馈、查看和评价的模块，但由于宣传推广力度还不够，使用量十分有限，更多的问题整改结果还是通过传统的信访方式获取，较长的周期及缺乏互动，导致结果获得性和及时评价性差，参与者的积极性不能调动，参与者的反馈机制难以形成。

8、参与大多在事中阶段。前期决策、计划、方案的制定以及后期结果的评估等参与较少。“五水共治”的各项任务大多来自于省级部门下达和市级部门制定，由于缺乏公众参与监督，这些任务能否保证问题的解决就很不确定。同样，由于缺乏公众参与监督，某项政策、计划实施的效果，也难以得到客观的评估。

9、环境公益诉讼等深层参与还极少。新《环保法》赋予公众以环境公益诉讼的权利，但在“五水共治”中由公众主动拿起法律武器，对身边的环境破坏行为诉诸法律的情形还没有，公众参与还没有进入到主动运用法律保护环境的较深层面。

三、多中心治理 “五水共治”推进机制的优化路径

未来杭州市要在多中心治理的理论指导下，进行系统设计，逐步建立“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的多中心水环境治理网络体系。[5](P2)

(一)强化政府的主导作用

1、强化各级政府的四种水环境治理能力。水环境是一种典型的公共物品，政府作为“公共人”的特性注定了政府仍是环境公共事务治理的主导者。地方政府环境治理能力最突出地体现在地方政府环境制度供给能力、环境公共监管能力、环境公共服务提供能力、环境多中心合作共治能力四个方面。

2、广泛动员政府部门共同参与到治水大业中来。在政府治水职能部门积极履职的基础上，政府其他部门也要为治水事业贡献力量，如机关工委、团委、妇联、教育局、民政局等要分别发动广大党员、青年团员、妇女、大中小学生、社会组织等参与到治水工作中来。

3、让各级河长、警长积极履职、尽职尽责是根本。浙江省委夏宝龙书记明确指出：“河长制是地方政府对河道水质负总责的根本制度”，同时要求“当了河长就不能做泥胎”。为此，首先要让广大河长具备履职的意识。要结合“两学一做”对广大河长进行思想教育，提高其认识，让其认识到每个时代，党员干部都有不同的历史担当，河长履职就是当前这个时代所赋予广大干部的历史使命。二是要让河长具备履职的能力。要对广大河长进行系统的培训，使其了解必要的治水常识、相关的法律法规和部门职责，掌握发现问题、调查解决问题及反应问题的常规路径，重点提升其解决水环境问题的能力。三是要让没有尽职履责的河长承担相应责任。要对不巡查、不调研、不推动、不解决问题的“四不”河长实施问责，甚至降职、免职。四是建立河长履职激励制度。对尽职尽责、有能力、敢担当的河长实施奖励，如河长保证金制度(年初河长缴纳一定的保证金，年底考核合格的全额退回，考核不合者的部分直至全部没收，优秀的给予一定的奖励，甚至提拔重用)。同时，还要进一步发挥好河道警长的作用，要参照河长职责，制定河道警长职责及履职要求，规定警长参与巡查、调研的频次，以及在何种情况下，需介入案件办理等，在年底也要对警长进行考核并参照河长制予以奖惩。

(二)进一步扩大社会参与的主体

1、公众层面。居民是身边自然水环境的直接受益者，也是最直接的利益关切者。河道水系的综合治理需要政府职能部门介入，但是河道周边的局部污染治理则需要依靠居民的自我治理。居民与河道朝夕相处，对于非常规性的污染也具有机动性优势。[6](P63)广泛的公众参与能够降低交易成本和管理成本，可以确保决策者了解公众的意见，并通过各方的协作来协调各部门、各地区和各利益集团之间的关系。公众参与在很大程度上决定了水污染治理机制能否更有效地运作。随着公民参与意识的提高和民主政治的发展，公众参与水污染治理将成为一种必然。为此，一是要进一步扩大已有的“民间河长”和“巡河志愿者”的数量，保证有足够的力量将全市主要河道巡查监管全覆盖。二是要进一步扩展新的力量加入，如杭州市有河道保洁员5800余名，他们常年工作在水上，对河道水上、水下的问题最先知晓，尤其是对沿岸不通行的区域、岸上不能发现的问题，他们都能第一时间获取信息，要把这部分力量组织好、培训好、利用好，他们是岸上巡河力量的有益补充。三是要让广大的党团员、妇女、学生等广泛、深入参与到治水工作中来。

2、企业层面。企业既应是减排的主体也应是治水的主体。环保类企业应该是技术研发和治理服务供给的主体。十八届三中全会提出了环境治理新方案——第三方治理，这是我国环境治理问题上的新的突破点，也是一种市场长效机制。[7](P37)这样一方面可以减少政府对研发的投入，另外企业也获得了展示其治理理念和技术的窗口，为其拓展省内、国内其他市场赢得机遇，也是治水促转型的一个重要方面，可以为政府培育新的经济增长点。如海口市将31个水体的水环境整治，包括17个黑臭水体，治理的总投资约37亿元，以PPP模式运营，预计年服务费约5.3亿元，四家环保企业共同赢得了这一机会。一般地，市场失灵往往需要借助政府力量，同时政府治理失灵也需借助第三方力量。第三方作为独立的社会治理主体也是制衡政府和市场的不可或缺的力量。[7](P37)在“五水共治”过程中，建议杭州市积极探索“第三方”在黑臭河治理与维护、公用设施如管网与泵站运营维护、工业园区污染治理等重点领域发挥的重要作用，以弥补政府和市场失灵的问题。

3、社会组织层面。社会组织具有“草根”的优势；同时取代个体，以组织化的形式成为“五水共治”的代言人，成为政府、企业、公众之间围绕“五水共治”的解决，进行对话、调解、协商、合作、参与的发酵因素。另外，社会组织还参与“五水共治”技术项目开发与研究、采购政府服务项目等参与方式，发挥其在“五水共治”中的积极作用。

随着我市社会组织的不断发育，相关的专业化组织也得到较好的成长。但当前我市社会组织的治水参与度还较低。要鼓励相关的专业化社会组织参与到治水工作中来，为治水工作提供更加专业的服务，如参与治水方案的讨论、制定，参与治理效果的评估和政策、技术效果的评估与鉴定等。

(三)拓展参与的环节、领域与形式

1、参与环节。发达国家在水环境决策过程中，强调公众最大限度的知情权和参与权已经成为世界各国推行环境社会治理的共识，如《奥胡思公约》规定，公众参与拟定规章和有法律约束的通用准则文书。在水环境管理过程中，发达国家主要依靠当地社区和共同体的力量，如日本对于河道的日常管理也经常委托给流经地的社区或者地方公共团体。在水环境项目实施中，如美国的水效率联盟就是一个致力于提倡节水、提高用水效率的非盈利组织，倡导在校园普及节水的技术、观念，还为商业、政府、工厂等制定详细的用水指南和操作标准。在水环境冲突解决中，如法国在1955年就成立了国家公共辩论委员会，让人们能够对大规模治理规划的决策过程提出质疑，高速公路等建设方案都应当交由公众进行讨论。[8](PP103-109)在“五水共治”工程中，也应该借鉴以上做法，在以上四个环节中充分构建公众参与的形式和载体。

2、参与领域。治污水是五水共治的“大拇指”，但这并不意味着治水的其他环节不需要公众参与。未来还要进一步拓展多中心参与的领域，将其覆盖到“抓节水、防洪水、排涝水、保供水”的方方面面。

3、参与形式。发达国家公众参与环境保护的方式和渠道比较多，主要有公告、非正式小型聚会；发行手册简讯；邮寄名单；小组研究；民意调查；全民表决；回答公众提问；座谈会等。[9](P211)“五水共治”也要进一步丰富社会公众参与的形式，除参与宣传活动、捐款、巡河等，还可以拓展更多的参与形式，如参与主体承担起进社区对居民进行普及、宣传、教育的功能，推广新型节水技术、普及健康环保的生活理念、改变传统的对环境不友好的生活方式(如在河道洗拖把、洗衣服、将洗衣机放在阳台上导致洗涤污水进入河道等)；或者对政府某项工作(如农村生活污水治理)、某项政策(如雨污分流)或技术(如断流式清淤)进行评估，从而为优化决策提供有益的建议；或直接参与治水工程的民间监理(如农村生活污水治理、城市阳台污水收集改造、城市易涝积水点整治等)；或直接认管认养身边的河道等。

(四)提高参与者的专业性

治水是一项专业性较强的系统工程，参与者的专业化程度决定了参与的成效，为此可以通过必要的知识、技能的普及和培训，来提高参与者的专业程度，提供其必要的知识和技能的储备；也可以组织一些相互间的交流，以共同提高专业化水平。

(五)建立持续参与的制度保障

党建工作在热力公司中具有引导激励作用，热力公司的健康发展离不开党建工作。首先，党建工作为热力公司指引鲜明的政治路线，帮助企业明确具有时代特征的政治方针。其次，随着全球经济一体化发展，热力公司不断根据市场需求进行深化改革，对党建工作的要求不断提高，良好的党建工作是热力公司创新与发展的前提。最后，基层党务工作者的先锋模范作用是热力公司发展的需要，良好的党建工作能够提升职工投身热力事业的热情。

当前相当一部分参与主体靠的是自身热情，这种热情一般难以长期维持。是否有激励是多中心能否持续参与的重要保障。为此，要着力构建多方持续参与的制度保障。首先是要让多中心的主体有身份认同，如设计统一的标识、穿戴统一颜色、式样的小红帽、红马甲、红袖章等，在自我身份认同的同时，还能取得社会认同的效应。其次是多中心的参与主体能够享受政府的激励政策，如年底评选先进个人和集体，并在全社会予以表彰；有突出贡献的可评选为城市最美人物，甚至授予“劳模”、“五一劳动奖章”等，被授予以上荣誉的享受在购房和医疗等相应的待遇；对于更多的普通参与者，可以实行参与时间积分制，根据积分的多少，给予相应的奖励,如免费享受相应的自身需要的社会服务。

(六)推动政府的权力让渡

“多中心”理论指向的是政府向社会分权、权力回归于民众、民间社会的兴起和国家政府权力的相对弱化，并鼓励公民参与地方或社区的公共事务管理的全过程。

在“五水共治”过程中，对政府而言无论是人力、财力还是智力，都难以满足该项工作的需求，因此政府非常有必要将一部分职能让渡给社会，如河道保洁、河岸绿化保养维护、河道巡护、企业排污口监管、河道排水口巡查、节水宣传、新型节水技术推广等，这些职能以前也有一部分是政府服务外包。为了更好激励多中心的培育，该部分职能还可以进一步让渡给多中心的主体，同时由于是非赢利的性质，政府还可以进一步降低成本。

(七)将多中心的参与纳入法制化轨道

当前“五水共治”公众参与还处在“环保活动”或“民间活动”的层次，大多只能起到宣传环保、提高环保意识的作用，对于污染企业无法起到有效的制约，如长久如此，那么公众参与的热情就会慢慢消退，重新回到缺乏公众参与的状态。[10](P127)

在“五水共治”过程中，为更好地保障多中心参与，同时也是为类似具有公共属性的社会产品或服务的公共治理提供经验和保障，一方面，亟待对多中心的社会参与进行立法，对多中心的主体资格、服务形式、服务内容，及相关教育培训、激励制度等进行规范，从而将多中心的参与纳入法制化的轨道；另一方面，环境公益诉讼是社会参与治水护水的有效法律途径，可对企业主体形成强大的心理震慑，同时又可造成较大的社会影响，应鼓励、支持、引导社会组织等积极参与、提起水环境公益诉讼，以持久鼓励公众参与的热情。

(八)形成多中心参与的品牌效应

从全省范围内看，当前的一些参与主体已经形成了一些知名的参与品牌，如在媒体参与治水方面，《浙江日报》的“治水拆违大查访”栏目、浙江卫视的“今日聚焦”栏目，品牌知名度非常高。在社会组织参与方面，“绿色浙江”相对知名度较高，也开展了一系列工作。杭州市在这方面还有较大的差距，要进一步扩大多中心主体参与的社会影响力，注重其品牌的塑造，这需要从参与的规划做起，长期专注于某一领域，才有可能形成自身的影响力和品牌。政府也要给予一定的专项资金支持。

(九)制度化公开政府治水信息

政府治水信息的公开是多中心参与治水的前提和基础。如果把多中心的社会参与比作是船，那么政府制度化的信息公开就是水，水涨则船高。但实践中各行政管理机构出于自利性的考虑而造成相对的信息封锁，这不仅会降低水资源相关管理部门的管理效率，还会阻碍最优决策的形成。

2016年初，住建部和环保部联合发布了“全国城市黑臭水体整治信息发布平台”，公布了全国重点城市黑臭水体名录，并接受黑臭水体举报，一旦查实，就会添加到相应城市的黑臭水体名录。该做法是“以信息公开推动社会参与”的一次有益且成功的尝试，值得各地学习借鉴。建议杭州市政府要定期、系统公开诸如地下管网分布、城市未截污纳管及未雨污分流的区域、污水处理厂运行监管、自来水厂运行监管、排污企业生产及排放、河道排放口、城市易涝积水点、山塘水库堤坝安全状况等基本信息，以及以上领域存在的问题，社会多中心主体根据这些基础信息，结合自身的优势和兴趣选择性参与，如此既可以提高其参与的针对性，又可以提高其参与的效率。否则，社会参与只是无本之木。

[1]亚里士多德.吴寿彭译.政治学 [M].北京：商务印书馆，1983.

[2]杨志军.内涵挖掘与外延拓展：多中心协同治理模式研究[J].甘肃行政学院学报，2012(4).

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(责任编辑：李贝贝)

杭州市科技局软科学重点项目“杭州市‘五水共治’推进机制研究”(20140834M24);教育部青年基金项目“水环境治理的公众参与机制、评价与路径优化研究：以浙江省‘五水共治’为例”(16YJC840021)的阶段性成果。