检察机关提起公益诉讼出现的难题破解

●孙晓茹/文

检察机关提起公益诉讼出现的难题破解

●孙晓茹*/文

当前，检察机关开展公益诉讼工作，面临案源相对较少，办案阻力大，检察官自身素质不适用公益诉讼工作的高要求，可以借鉴的经验较少等问题。为此，要多种渠道获取案件线索，在法律授权范围内做好工作，注重监督效果，保证案件质量。

公益诉讼 难题 解决之策

公益诉讼作为一种新的诉讼机制,受到社会各界广泛关注。最高人民检察院从2015年起已在全国部分地区试点提起行政公益诉讼工作，随着今年《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修改，最高人民检察院部署了检察机关全面开展公益诉讼工作。但这对非试点院来说，开展公益诉讼仍是项新工作，会和试点院一样出现一些共性难题，需要进一步总结提高。

一、现阶段检察机关提起公益诉讼出现的难题

（一）案源相对较少

案件线索是公益诉讼工作的基础，没有线索，试点工作就是无米之炊，无源之水。案源是开展办案工作的前提和基础，要牢牢抓住“公益”这个核心，针对公益诉讼工作重点，坚持从维护国家利益和社会公共利益出发。一方面，案源线索应当来源于检察机关履行职责中发现的案件这一先决条件，制约了检察机关获取案源渠道。另一方面，检察机关应当先履行督促的前置程序，由于绝大多数行政机关慑于检察机关的法律监督机关地位及权威性，对检察建议提出的建议一般都会及时进行整改，这样就使大量案件被前置程序消化掉，能够起诉到法院的就大大减少。随着公益诉讼案件的办理和宣传，行政机关对公益诉讼重要性的认识会进一步加深，其对检察建议的纠正率必然进一步提高，这样虽然检察建议的效力能够提高，但结果必然使能够进入诉讼程序的案件线索进一步减少。

（二）案件办理阻力大

从绝大多数行政公益诉讼案件来看，案件都是发生在基层，被告多数也是基层的行政机关，但由于行政机关上下级间的层级结构原因，也就是说绝大多数的行政机关一般都有其相应的上级主管机关，上级机关出于维护自身形象的目的，都会向同级党政机关或相对应的检察机关提出协调的请求，特别是近年来行政责任追究的力度加大后，各级政府及其工作部门对作为被告人的身份都会感到很大压力，由此自然会花更大气力在做方方面面工作，从而给检察机关办案增加了压力。

（三）检察官自身素质不适用公益诉讼工作的高要求

庭审是案件审理的中心环节，很大程度上决定案件能否胜诉的关键。对于被告能够主动接受监督的案件来讲，庭审的对抗性可能不强，但若是遇到被告不愿承认错误的案件，那么庭审的对抗性将明显增强。案件的办理过程中，相关部门由于害怕被追究责任，对检察机关的所有指控都不认可，所以庭审双方辩论异常激烈，在此情况下，公益诉讼案件对检察机关出庭人员的应变能力、法律功底、庭审场面控制等等素质能力提出了很大的挑战，稍有不慎可能陷于被动局面。由于检察机关公益诉讼的被告都是相关行政机关，其对自身的部门法律规定、程序等远较检察机关更熟悉，由此检察机关在信息和法律知识中存在不对称的不利地位，对检察官的业务能力提出了更高的要求。

（四）新工作可以借鉴的经验较少

就检察机关而言，公益诉讼工作经过两年的试点，取得了一定的经验，但是还是不能满足实际工作的要求。对于公益诉讼工作而言，无论是调查取证还是诉讼请求、出庭审判等等都处于摸着石头过河状态，稍不注意就可能出现纰漏，影响判决结果。此外，相对于民事公益诉讼，行政公益诉讼由于不能调解、和解结案，因此，一旦指控的事实证据或适用法律不够充分严谨，检察机关就必须承担败诉的法律后果，对检察机关的形象产生影响。

二、公益诉讼难题如何破解

（一）尽快出台详细的司法解释

《民事诉讼法》《行政诉讼法》明确了人民检察院在公益诉讼中的法律定位，明确的法律依据是检察机关做好公益诉讼工作的武器，应尽快通过立法明确检察机关提起、参与公益诉讼的具体规定。

司法解释要对提起公益诉讼的范围做出更加细化的规定。正确把握“公益”与“私益”的界限，防止将“公益”泛化，对不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护，导致诉权被滥用。检察机关提起民事公益诉讼的案件范围限定在污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的案件，要以生态环境和资源保护领域为重点，严格遵守提起公益诉讼范围，只有在有关机关或组织没有提起，社会公共利益仍处于受侵害状态的情况下，检察机关才可以提起民事公益诉讼。

积极推动有关部门和社会团体成立公益协会，推荐政治素质高、业务能力强、热心于公益事业的退休检察官加入公益协会，引导公益组织作为适格主体提起民事公益诉讼。要把握好公益诉讼的标准、范围和重点。牢牢抓住公益这个中心，坚持从维护国家和社会公共利益出发推进工作。

（二）多种渠道获取案件线索

完善内部协作机制，依职权发现。检察机关要加强案源机制建设，认真研究“在履行职责中发现”案件线索的途径和方法，建立与行政执法机关的案件线索移送机制;构建检察各业务部门之间移送线索的工作渠道。加强与侦监、公诉、自侦、控申、预防等业务部门的联系，完善内部协作机制。

加强与外部的沟通协调，积极争取社会各界的理解和支持。要加强与行政机关的协调，推动检察监督与行政监察、行政复议等行政机关内部纠错机制的有效衔接。要加强与政府法制部门、环保等行政执法单位的协调，深入推进“两法”衔接等工作平台建设，完善在公益保护中行政机关与检察机关的衔接机制，在生态环境和资源保护领域，加强与环保、国土、林业等部门的协作;在国有资产保护领域，加强与财政、审计、国资委等部门的协调配合;在食品药品安全领域，加强与食药监、工商管理、质监等部门的协作，获取公益诉讼线索。

（三）在法律授权范围内做好工作，注重监督效果，保证案件质量

提起公益诉讼不是检察机关的“专利”，法律规定的机关和有关社会公益组织也可以是公益诉讼的重要参与者。因此在处理检察机关与社会公益组织关系时，如果公益组织已向法院提起公益诉讼，检察机关则无需再向法院起诉，确有必要的，检察机关可以通过支持起诉等方式给予法律咨询、协助调查取证等帮助。如果社会公益组织在提起公益诉讼可能存在诉讼能力与意愿或动力不足等问题，在经过诉前程序而没有取得监督效果的情况下，检察机关应当及时提起公益诉讼。

选派优秀的检察官参与公益诉讼工作，对公益诉讼案件质量进行评议，对于起诉到法院的案件，要从文书制作、出庭表现、庭审效果等方面进行综合评价。对拟提起公益诉讼的案件要认真分析研判，做好调查取证工作，正确运用检察机关调查核实权来收集取证，确保事实清楚、证据充分，程序合法。在庭审环节，要重视加强与法院的沟通联系，共同研究公益诉讼特殊的庭审程序和流程，特别是要根据民事和行政公益诉讼不同的案件性质和诉讼特点，研究适用不同的举证责任、证据标准等;要高度重视出庭公诉工作，重视庭前的证据审查工作，选派优秀出庭团队，围绕案件焦点做好出庭应对准备;要正确行使好检察机关在公益诉讼中的处分权。

对行政机关，要注重发挥监督的双重效应。一方面，要通过监督支持行政执法，推动行政管理和行政处罚法律效果的实现，维护正确行政处罚的权威，形成依法行政的良好态势;另一方面，要通过监督规范行政行为，切实纠正不作为、乱作为等突出问题，建立长效工作机制，推进问题从根本上解决。

*河北省隆化县人民检察院检委会委员［068100］