国外行政伦理制度及其对我国官德建设的启示

2017-01-25高国舫

中共杭州市委党校学报 2017年2期

□ 高国舫

□ 高国舫

为了保证政治的清廉，国外一些发达国家在行政道德领域经历了很长时间的理论探讨和实践摸索，形成了一整套系统的行政伦理制度，对官员道德的内涵、管理主体、管理手段、惩戒措施等问题都有一些真知灼见。这些思想对我们今天进行官德建设是很有裨益的，其中的一些做法和思路完全能为我们所用。

行政伦理官德建设经验启示

我国“以德为先”用人机制中所强调的官德建设，在国外则属于行政道德领域，通常是指行政伦理理论及其行政伦理制度。20世纪70年代，欧美国家兴起 “新公共运动”，行政伦理制度从此成为当代欧美国家政府人事管理的科学制度——公务员制度(文官制度)的重要组成部分。当今时代，一些发达国家的行政伦理制度历经长期的发展和演进，已经成为抑制行政人员道德失范的重要手段。行政伦理制度所包含的内容非常多，本文主要介绍与我国官德建设有直接借鉴意义的内容。即在国外行政伦理制度中，“行政官员的道德要求、监督考察行政官员道德的主体、管理官员道德的基本方式和对官员道德状况的惩戒措施”这四个方面是如何进行设计的，对我们具有怎样的借鉴意义。

一、国外行政官员道德的基本内涵

国外对官员的道德要求，并没有像中国那样严格地分为政治道德、职业道德、社会道德和个人道德，而是以行为准则的形式逐条阐述，但其内容同样十分丰富。国外官员官德的内容一般包括六个来源：

一是源自本国的宪法和法律规定，尤其行政伦理方面的专门法律规定。几乎所有国家对官员的伦理要求，首要的都是合法性价值观。违法是官员道德的最大缺失。公务员的合法性伦理价值有三方面含义：其一，公务员的行为必须严格守法、依法；其二，不但自己守法，而且还要做到对他人的违法、违规行为不妥协、不附和；其三，不但要遵守法律条文，而且还要尊重宪法、法律所蕴含的宪法原则和思想价值，如“社会公平、民主”等价值理念。

二是源自这个国家占主流地位的政治思想。如欧美国家的“自由、平等、博爱、人权”政治伦理，是国家占绝对主流的政治思想。因此，这种主流政治思想中所包含的价值观，自然成了官员必须遵循的基本道德准则。国家官员的日常言行必须符合“政治正确性”。如果一个官员不小心发表了“政治不正确”言论，如“嘲笑穷人”、“辱骂有色人种”、“污蔑妇女”、“为纳粹主义辩护”等，那么他的政治生涯基本上就到头了。

三是源于本国的文化价值。比如一些欧美国家，由于基督教的文化影响无处不在，因而基督教伦理如“七主德——智慧、勇敢、节制、正义、信仰、希望、爱”，自然也成了社会对国家官员的道德期望。而新加坡是一个以儒学立国的国家。已故总理李光耀在国内倡导“忠孝仁爱、礼义廉耻”，同时发布有《共同价值观白皮书》，主张“国家至上、社会优先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容”，[1]这些文化价值自然也就成了新加坡官员要带头遵守的道德准则。

四是源自职业价值的基本要求。这一点与我们的职业道德非常接近，主要包括敬业和尽责两方面内容。具体而言，如要求认真履行本职工作范围内的每一项职责；按时上下班，在工作时间内努力工作；在工作中坚持原则，不因个人情绪、个人情感好恶影响工作职责的行使；碰到工作困难，不抱怨、不懈怠，能尽量想办法争取最好解决结果；在工作中尽量提升自己的工作效率和工作能力，等等。许多国家规定，公务员如果不能及时有效地完成本职工作，将被视为渎职。有不少国家还要求公务员在工作中注意形象，不准办公时间或者在办公场所吸烟、看报、聊天等。[2] (PP260-335)

五是源于文官制度的要求。现代文官制度提出两个文官道德要求。第一，行政官员必须保持政治中立。1887年，美国总统伍德罗·威尔逊提出了著名的“政治、行政二元论”。行政学家古德诺也于1900年提出政治与行政二分法。基于上述理论，“政治上中立”成为西方发达国家文官制度对行政人员的基本伦理要求之一。如美国1883 年的《彭德尔顿法》就要求行政官员不得参与共和党和民主党的纷争。1978年的《文官制度改革法》重申了文官保持中立、禁止行政官员使用其权力或影响去干预选举的政治中立原则。英国的文官(即公务员)制度也要求文官必须“为当时的政府服务而不顾本人的政治见解”。第二，行政官员必须对政府忠诚。文官制度规定，在任何情况下，政府官员都应当以良好的态度为人民服务，因为从严格意义上讲，统治者只不过是被统治者的仆人而已。“我们规定所有的部长都必须是真正为民众服务的”。[3] (P22)为此，美国1978年颁布的《政府道德法》和1989年的《美国政府道德改革法案》，均规定政府部门中的所有人员都必须做到对最高道德原则和国家的忠诚，要高于对个人、政党或政府的忠诚。《大韩民国宪法》规定公职人员要把国民利益作为价值基础，而不是为某一特定的集团局部利益服务。1999年的《日本国家公务员伦理法》在其第一条也提出“国家公务员是全体国民的服务者”，使公务员的道德取向从“效忠天皇”转向“为国民服务”。《英国文官守则总纲》也规定文官应该效忠国家而非女皇；《荣誉法典》中规定，忠诚于政府应该成为英国所有公务员最基本的道德要求。

六是源于对 “人性恶”的防范要求。古典自由主义关于“人性恶”的论证形成了西方以“性恶论”为核心的行政价值观。霍布斯认为人的本性是利己的。大卫·休谟也提到：“必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治箴言”。[4](P27)正是基于“人性恶”假设，发达国家政府制定了一系列对公务人员的行为限制。如果违背这些行为限制，将被视为最严重不道德甚至违法。其对公务人员的行为限制，一般包括四个方面。其一，禁止官员从事经营性活动、禁止经商。如《韩国公职人员服务法》明文规定，禁止公务员从事商业、工业、金融业以及其他有明显以营利为目的的业务。禁止向与其职责有关企业投资的行为。其二，不得兼职。美国1965年颁布的《政府官员和雇员伦理行为准则》第二条规定，政府官员不得从事包括教学、讲演或写作在内的可能导致官员私人利益与其政府公职之间的冲突或明显冲突的任何业余工作。“公职人员一旦利用执行公务的便利操办私事，全部劳动收入一律没收”。[5](P85)其三，严格禁止受贿。几乎所有西方国家公务员伦理规定中都严禁官员在公务活动中要求或接受礼物、赏金、好处、款待、贷款或其他有金钱价值的东西。《韩国公职人员伦理法》规定，公职人员在对外交流时接受了外国团体或交流国家的礼品，应当立即向所在机关、团体首长报告，并上交礼品。其四，详细规定必要的回避制度。有些国家为了避免“期权”现象的滋生，甚至对离职公务员在一定期限内的公务活动也作了一些限制性规定。[5](P1)

二、国外行政官员道德的管理主体

提升行政官员道德不能寄希望于官员的自觉，必须依靠完善的官员道德管理体系。西方发达国家在其行政伦理建设中，为防止官员出现行政伦理问题，建立了一整套既完善又独立的行政伦理监管体系。针对各种各样的官员，分别有针对性地确立了道德管理主体和辅助管理主体。因为“政府伦理管理不仅依赖于政府伦理法律与伦理规章，而且还依赖于监督与执行这些法律与规章的机构”。[6]在行政伦理的监督方面，除了设有专门的政府伦理管理机构，国外发达国家还特别注重发挥社会力量的主导、监督作用。他们认为，在国家的行政管理活动中，光靠政府力量对官员进行道德监督是远远不够的。主张逐渐形成一个多元的监督体系，即除了自上而下的政府管理监督机构以外，还要有政府外的力量来充当管理官员道德的主体，以图实现对行政官员伦理道德的全方位监察。

1、在中央政府设立专门的伦理管理机构

为了对全国官员的道德状况进行有效管理，西方国家一般均在中央政府层面建立了专门从事对官员进行道德管理的机构。美国早在1979年就成立了“政府伦理办公室”。最初它仅仅是美国人事管理局的一个下属机构，1989年10月升格为一个直接向美国总统、国会和国务院负责的独立政府机构。法国设有“宪法委员会”和“惩戒委员会”，这两个组织虽然不是专为官员道德管理设置的，但监督、检查官员的道德状况也是其重要的管理职责之一。加拿大1994年设立了行政伦理的监督管理机构——政府道德咨询办公室。这个机构虽然属于咨询性质，但对官员道德的管理也能起到一定作用。韩国2002年正式成立了防止腐败委员会，对官员道德败坏的极端现象——腐败，进行了“强有力”的管理。英国虽然没有建立专门针对官员的行政伦理管理机构，但英国有“公共生活准则委员会”，并且中央政府中建有专门负责伦理事务的机构——英国内阁办公室正当性和伦理小组。这两个机构对官员道德也能起到一些间接的监督和指导作用。

2、国家内部各政权组织自身根据实际情况设立的内部行政伦理监督机构

西方国家一般是立法、司法、行政三大组织机构分设。为了保证各国家政权机构官员的道德水平，不少国家的国家政权机构均设置了针对内部官员伦理的管理机构。在立法机构，如美国参议院专门设立了“众议院官员行为规范委员会”、参议院设立了“参议院道德特别委员会”，主要负责为参众两院议员制定议员伦理规范手册，并监督、保证议员伦理规范的具体执行，如发现议员有违反议员伦理手册的，分别根据情节轻重，给予劝解、训斥并提议给以谴责、暂停职务等处理。在司法机构，如美国大法官会议就设立了司法道德委员会，专门负责司法部门的伦理工作。在政府行政部门，如法国在中央政府各部门设立了“政府督查团”或督查署，专门负责对各部门公务员在行政管理、经济运行、财务使用等方面行为的监督工作。

3、各级行政机关的主管

一些国家明确规定，由各级行政机关的主管负责对下属的德行进行考评。具体有三项任务：其一，主管在日常工作中要引导、教育自己的下属遵守公务员道德规范。其二，主管要时时监督下属的行政行为和日常举止。检查有无违反公务员伦理之举。其三，行政主管如果获悉下属有违反道德规范的行为，应立即采取惩处措施；如果主管人员疏于处理或做出不适当的处理，也将被认为违反纪律。

4、设立专门防治腐败的机构

腐败是极端的道德败坏，是道德的沦丧。鉴于腐败的严重后果和近年来腐败现象高发的严峻形势，不少国家先后设立专门的伦理机构来防治腐败。法国1993年成立了预防贪污腐败中心，其主要工作是在行政管理部门和经济部门中，收集与贪污腐败有关的信息，分析腐败案件的类型并提出应对措施。澳大利亚新南威尔士州专门成立了廉政公署，以督查、惩处官员的贪污腐败行为。新加坡1962年设立反贪污局，主要对公务员的渎职、贪污受贿等伦理失范行为进行调查，并进而对调查结果采取相应的惩处措施。

5、新闻媒介

新闻媒介曾被美国民主之父杰斐逊称之为“第四种权力”。它一般通过对官员行为的评论、建议和谴责，实现对官员道德的有效管理。有时新闻媒体还通过对官员行为的深度内幕挖掘，即通过通常所说的媒体揭露——“扒粪运动”(Muckraking Movement)，揭露黑幕，打击腐败，促进社会改革。由于发达国家的新闻媒体一般拥有较大的独立性，同时还享有比较广泛的新闻自由权，因此，一旦发现行政官员的行为出现违背行政伦理的情况，媒体通常就会曝光、围攻。这样做既是出于维护国家伦理法则的正义感，也是为了使自己能赢得更多的社会声誉和经济效益。事实证明，在发达国家，由新闻媒体充当监督官员道德的主体，其功效是非常明显的。如1970年《华盛顿邮报》的两名记者首先揭露了水门公寓盗窃案，其实是现任总统为了赢得即将举行的总统大选，利用职务之便派人在竞争对手的大厦中安装窃听装置，最终导致尼克松总统因“水门事件”而被迫辞职。

6、社会组织

发达国家有许多非盈利性的民间组织和社会团体，非常热心于充当国家官员的道德监督主体。目前在世界上，影响较大的有OECD这样的国际联合机构、公共行政职业协会与学会。此外还有“透明国际”，它的重点是推动治理官员的腐败。“透明国际”几乎在所有欧美国家都建有分支机构。在各国内部，专门针对官员进行道德监督的社会组织机构也有许多。如在美国的华盛顿有“公务员廉政中心”，“对政府行为的私人调查机构”、“民事政策中心”等民间组织；在芝加哥，有“关于政府行为的私人调查机构”、“公仆廉政中心”、“改进政府工作协会”等一些专门监督官员道德的社会组织。为了保持自身的中立立场，这些民间组织在经费方面基本不与政府发生联系，一般分自行向社会募集和接受慈善基金会捐赠两种方式解决。他们工作独立性强、富有正义感和使命感。在管理各国官员伦理方面发挥了重大作用。

三、国外对行政官员道德的管理方式

国外对官员的道德管理，经过数百年的发展、完善，目前已经形成了一套非常成熟的办法：

1、把对官员的道德要求，以法律的形式规范下来，作为官员道德行为的指南

国外选用行政官员时所要求的道德标准，基本上不用描述性的语言，而是通过行政伦理立法确立的。所以，西方官员的道德标准，其主要部分是官员的行政伦理法标准。比如，美国于1992年制定了《美国行政部门雇员伦理行为标准》，加拿大1973年颁布了《道德法典》，英国先后颁布了《文官守则》《荣誉法典》《文官部行政官员条例》，法国颁布了《特别道德法典》，意大利于1993年颁发实施了国家公务员《道德法典》。此外，亚洲的日本1999年8月通过了《日本国家公务员伦理法》，韩国1981年颁布了《韩国公职人员伦理法》，新加坡也制定了《公务员惩戒规则》《公务员守则和纪律条例》《公务员指导手册》。这些官员伦理法律，一般向官员阐明了四个问题：其一，告诉官员应如何完成自己的职责。其二，告诉官员在从事公务活动中应该注意哪些事项。其三，告诉官员在行使职责时哪些事情决不可以做、哪些事情必须避免。其四，警告官员违背官员伦理法则的后果和惩罚的方式。其目的是对官员预防为先，使其自警。

2、在公务员入职之前和入职之后，持续开展针对性的道德教育和伦理法规教育

许多国家都主张对公务员应该教育为主、惩戒为辅。因此，许多国家都十分重视对公务员的日常道德教育和伦理训练。在法国行政学院和德国行政学院的课程设计中，对那些即将成为国家公务员的学员，均开设了大量的行政伦理课程。德国公务员在上岗前的培训中，有一个在国旗下宣誓的仪式，其誓词就有“以普鲁士的道德标准”恪尽职守的内容。在成为公务员以后，不少国家也非常强调对公务员的日常道德教育。如日本政府、英国政府经常会举办研讨会和进修班，专门对公务员进行道德品质教育和廉政教育。新加坡的公务员学院就是承担在职公务员的行政伦理培训。不少国家的官员道德管理机构，如美国的政府伦理办公室，也都有研究、宣传、引导官员行政伦理和负责实施官员道德教育的任务。

3、实施阳光法案，要求官员信息对社会全面公开

为了对官员进行有效的道德管理，必须使官员的个人信息尽可能多地为公众所了解。为了保证官员个人信息的阳光化，不少国家纷纷推出“阳光法案”。所谓“阳光法案”，具体包括四个方面内容：其一，对每一个官员的工作内容和日常表现，建立严格的簿记制度，对每一个官员的道德表现，也建立相应的道德记录、诚信记录。其二，要求官员详细申报个人的情况。主要是申报财产性收入，包括工资收入、动产、不动产、债权以及配偶和子女与其有关的财产收入。其他还有个人的纳税情况、个人经历和家庭情况等。其三，规定如果官员需公开的个人信息，在申报中没有主动申报，则必须相应承担的具体责任和应接受的相应惩罚。其四，明确公众获知官员信息的权利规定和必要的法律保障设计。

4、对官员道德的考核、监察

国外对官员道德管理的主要方式是日常考核和对其行政伦理的监督监察。“考核”，主要是对常任类公务员而言。一般每年对常任类公务员都要进行一次考核，由本部门行政首长主持，由其直接主管担任主考，考核结果递交本部门的考绩晋升委员会。考绩晋升委员会根据公务员的考核成绩，结合其平常的工作记录，对其任用提出建议。公务员考核的内容当然不限于官员道德。但公务员行政伦理毫无疑问是官员考核的一块重要内容。“监检”，则是对所有官员而言的。不但针对常任类公务员，而且也针对非常任类公务员。一般由各级各类的伦理管理机构负责。他们主要是监督各类官员的行为有无违反行政伦理，同时还要受理企业、公民对官员行政伦理方面的投诉和检举。然后调查被投诉、举报的官员，核实其是否真的有不合行政伦理的言行。最后根据调查核实的情况，做出“训诫、罢免”等不同等级的行政处分。

四、国外官员选任中，对官员道德失范的惩戒

发达国家都十分重视行政官员道德考评结果在实践中的运用，并将其作为官员选拔任用、升降奖惩或调整调动的首要依据。

1、在选拔官员时严把官员的“道德”关口

官员是公权力的代表。为了避免官员滥用权力，在选拔、录用政府行政官员时，严把道德入口关就变得尤为重要。对有严重道德问题的人员，欧美国家一般都会取缔其报考或录用的资格。如美国规定，“凡因失职或渎职被解雇者，犯过罪、干过不诚实、不道德的事而臭名昭著者，在考试或任用过程中谎报情况或弄虚作假、营私舞弊者及经常酗酒者，一律取缔其报考资格。”[7](P53)新加坡在录用公务员前会采取像中国的“政审”一样的考核方式，仔细查阅应聘对象以往在中学、大学的品德表现，比如有无对老师长辈不敬、有无考试作弊和其他违背诚信的行为，有无违背社会公德的前科，有无参加各种服务社会的经历，过去的学校导师及其过去曾就职单位的人事部门对其道德评价有无批评等。如果该应聘者的道德“政审”不能通过，就无法进入公务员行列。此外，法国《公务员总章程》规定中，对报考者也设置了道德方面的前置条件。在考生报考法国行政学院的入学考试阶段，就包含对考生道德品性的全面调查，“不仅要考查应试者的知识水平和各种能力，而且还考查他们的服务精神和各种精神品质”。[8](PP18-21)

2、由官员所在行政部门对行政官员道德失范问题做出相应处分

许多国家制定的官员行政伦理规则中，对公务员违背道德后的惩戒机构、惩戒种类等都有明确的规定。其中比较有代表性的是韩国“关于公务员惩戒委员会运行的训令和惩戒定量标准”，[9](P133)对官员出现哪类道德失范，应给予什么样的惩戒，做了非常清晰的责任追究规定。

3、对失德的特殊类官员(选任类官员和委任类官员)，实施“舆论谴责”、 “罢免选举”、“不信任投票”、“弹劾”

对选任类官员和委任类官员违背行政道德，一般的行政伦理管理机构往往无法对其直接进行惩戒。这就需要采取一些特殊的惩戒手段。具体而言有四种方式：其一，舆论谴责。舆论谴责往往是以媒体的丑闻报道和新闻调查开始，对官员的道德失范进行抨击，然后迅速引起社会的广泛响应。然后公众以“街头演讲、示威游行、广场集会等形式与舆论监督相配合，最后形成强大的公众压力。这种公众压力虽然未必能对失德官员直接进行惩戒，但却能间接地起到两方面惩戒作用，或“使其名誉扫地”，或“使其因为迫于舆论压力和党内压力而不得不主动辞职”。其二“罢免选举”(recall election)。“罢免选举”是美国19世纪“进步运动”的改革举措。旨在对付道德失范但任期还未届满的民选官员，将之作为选民反对选任类官员政治腐败、道德失范的一件武器。2005年10月，位于美国西部华盛顿州的市民针对斯博科恩(Spokane)市市长威斯特任职期间送礼、请人旅游、帮人在市府安排工作等道德丑闻，成功地把罢免市长的提议列入特别选举的选票上面。不过这个惩戒方式不是很成功，美国至今只有2个州长被由此罢免。其三，不信任投票。不信任投票主要适用于西方内阁制国家(不适合总统制国家)，是议会认为内阁个别成员有严重违法、违纪及重大失职行为，内阁又没有及时处理，进而对整个内阁都不信任，故而提出不信任案。如果议会通过不信任案，政府要么总辞职，要么只能提请国家元首解散议会，由新选出的议会来决定政府的辞职与否。其四，弹劾。弹劾主要针对享有宪法和法律规定的豁免权的高级官员和法官的一种问责方式。被弹劾的行为，是特定的违法行为(如叛国，腐败或与其职业道德不相符的行为等)。美国历史上对约翰逊和克林顿两任总统启动过弹劾程序。

4、违反行政道德被处分后的“再入职”限制

在发达国家，一个官员因行政伦理问题受到应有的惩处后，固然可以重回社会工作、继续其职业生涯，但他必须为以往的道德失范付出额外代价。在法国，如果总统、议员以及其他政府官员违反《政治家资金透明法》的规定，没有按照法律法规要求向有关部门及时提供个人财产申报单的，就要取消他一年的当选资格。即一年后才能获得当选资格。在韩国，公务员如果因为其在职期间发生腐败行为而遭到退职、解任和罢免的，《韩国防止腐败法》第四十五条就规定：“自退职之日起5年内不得在与退职前3年所属部门的业务有密切联系的一定规模以上的以营利为目的的私营企业或为营利性私营企业的公共利益和相互合作等而设立的法人、团体就业”。[10](P233)

五、国外行政伦理制度对中国官德建设的启示

综上所述，以美国、英国、法国、德国等发达国家为代表的行政伦理，经过几百年的发展和演进已经走向系统化、完备化。发达国家业已形成的较为完善的行政伦理制度以及在行政官员道德考评、监督、惩处方面的有益实践，对于我国官德建设的发展和完善提供了一系列的经验和启示：

1、对官员的道德标准，必须采用行政伦理立法的形式加以确立

欧美国家基于“人性恶”和“经济人”的理论假设，主张把行政伦理行为上升为行政法律行为，将对行政主体的“软约束”变为带有强制性的“硬约束”。认为如果不通过法律的赏罚机制，就无法促进官员弃恶扬善。因此，他们推出了一个又一个行政伦理法规，用立法的形式明确规定了官员该干什么，不该干什么。事实证明，行政伦理法制化对于防范官员的道德滑坡是非常有效的。反观我们国家，近年来虽然也出台了不少关于干部道德标准的制度文件，对干部的政治道德、职业道德、社会道德、家庭道德、个人道德等也做了一系列规定，但这些制度文件最终都没有上升到法律的层面。正是因为我国的干部道德规范没有采取立法的形式，因此，这些干部道德规范对干部的约束力是明显不够的。而且，在十八届四中全会后，面对“依法治国”关于“法无禁止即可为”的原则，今后的干部道德规范制度如果没有取得法的授权，能否继续对干部行为起到制约作用还未可知。所以，我国也要逐步使干部道德规范走向法制化。

2、对官员的道德规范，应少一些原则性规定，多一些可操作性细则

欧美国家行政伦理法规的一个明显特点，就是制定道德规则特别清晰、明确。以《美国官员和雇员伦理行为准则》为例，其一方面罗列了哪些人的礼物、赏金、好处、款待、贷款决不能要，但同时又罗列了可以根据政府服务委员会的协调和批准，在必要和合适的地方可以有一些例外，非常清楚。其他国家的一些官员伦理法规，规定官员应该尽哪些义务，应该坚决回避做哪些事情，一旦违背行政伦理，要受什么惩罚，也都规定得清楚明了。对官员的道德规定清晰详尽有两大好处：一方面，便于官员在实践中遵循这些道德规范。另一方面，官员道德管理机构在处理官员道德问题时，由于规定非常清楚，不容易引起分歧和矛盾。而反观我国的官员道德规定，原则性规定多。很多干部的道德规定含义不清，执行起来很容易发生歧义，今后需改进。

3、对官员的行政伦理，应该分类要求、分类管理

在国外行政伦理学看来，官员的道德要求不能笼统规定，而应根据官员职务、工作性质的不同，设置不同的道德规范。如在美国，政府方面定有《政府工作人员十项道德规范》(1958年)，国会又制定了《美国众议院议员和雇员道德准则》(1985年)，国防部有《美国国防人员行为准则》，国务院有《国务院官员道德行为准则》。此外，美国各个州的地方行政管理部门也按照服务职能和职业要求，分别设置带有明显地方特色和部门特点的官员伦理法规。对官员道德的考核惩处，同样也按照官员的性质不同而选择不同的管理主体。比如对一般公务员，基本上由其行政主管对其进行道德考核；而对政府部门的行政首长，往往要靠议会监察专员对其进行道德管理。客观地说，国外对官员道德进行分类管理的思路是非常科学的。目前，我国进行“以德为先”用人机制建设，对干部的道德规范和管理主体选择，尚没有进行科学的分类，采取的是“统一标准”、“统一管理”模式，今后应该适度矫正。

4、对官员的道德管理，应该重在预防

在许多发达国家的行政伦理制度中，立法的主要关注点在于预防官员违背行政伦理，惩罚是不得已的最后措施。为了预先防范官员的道德失范，其一，不少国家都主张对官员队伍要进行系统的、持续的官德教育。这方面，新加坡做得特别出色。通过官德教育，对官员时刻敲警钟，让每一个官员牢记自己的职责、坚守自己的操守。其二，官员行政管理机构对官员行为的时时刻刻监管，使官员在道德伦理方面不敢轻易松懈。德国出台的《联邦政府关于在联邦机构防范腐败行为的规定》，将可能发生腐败的迹象概括为“中性迹象”和“报警性迹象”。[11]官员道德管理机构一旦发现官员腐败的“中性迹象”和“报警性迹象”，就要及时警告和训斥，以图把官员的腐败消灭在萌芽状态。其三，对官员实行从上到下、从政府到社会组织的全方位监督，同时实行官员信息透明制度，使官员不敢失德、违法。上述对官员道德“预防为先”的思想，非常值得我们在完善“以德为先”用人机制时加以采用。我们在官德考核和运用官员考德结果方面，设计得比较全面，但在预防干部失德方面的思虑确实还需加强。

5、对官员道德问题的处理，必须遵循科学的程序

发达国家开展的行政伦理实践中，固然主张对官员的道德失范必须严查不放、严惩不贷，但同时又非常注意检查、惩治官员失德的程序性、科学性问题。其中比较突出的有三方面内容：其一，坚持“谁主管、谁负责”原则。在检查、处理官员失德的过程中，社会组织和普通民众可以参与对失德官员的监督和检举，但这些监督和检举的落实完全由管理该官员道德的责任机构决定，别人不能越俎代庖。其二，要求“监察、惩处”失德官员时，道德管理主体必须恪守自己的权限。在所有发达国家的行政伦理法规中，对官员行政伦理管理主体的权限和义务都有明确的规定，不能逾越半步。绝不允许官员道德管理主体以维护官德的名义，做出违背其权限的举动。其三，主张在对官员进行道德考核和处理时，被考核、处理公务员的合法权益必须受到保护，被考核、处理公务员不但可以就自己的道德考核结果和对自己的处理意见向上级机关进行申述，而且可以诉诸法律，以保障考核和处理的公正度和准确度。这种“程序优先、尊重科学”的原则，是我们在开展官德建设体系时所要切记的。

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(责任编辑：杜洪梅)