关于行政审批制度改革的几点思考

周亮亮胡 赫

（1.中国气象局气象干部培训学院，北京 海淀 100081；2.中国气象局政策法规司，北京 100081）

关于行政审批制度改革的几点思考

周亮亮1胡 赫2

（1.中国气象局气象干部培训学院，北京 海淀 100081；2.中国气象局政策法规司，北京 100081）

我国的行政审批制度起始于计划经济时代，与计划经济体制相配套，是政府管理经济社会各方面事务、全面控制社会生活的一种手段。随着由计划经济向市场经济的巨大转变，改革行政审批制度使之与经济基础相适应成为大势所趋。捆绑政府的手，才能放开市场的腿。深化行政审批制度改革，必须坚持依法审批、有限审批、限时审批、服务性审批。

市场经济；行政审批制度改革；行政许可法；简政放权

2017年1月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定再取消一批中央指定地方实施的行政许可并清理规范一批行政审批中介服务事项；审议通过“十三五”市场监管规划，推动营造公平法治便捷透明的市场环境；部署创新政府管理优化政府服务，加快新旧动能接续转换。

一、行政审批制度设立的初衷

国务院行政审批制度改革工作领导小组在《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中对行政审批的定义是“行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或特定民事权利能力和行为能力的行为，它一般包含批准（许可）、否定和备案三种行为和审批、审核、核准和备案四种形式”。

我国的行政审批制度起始于计划经济时代。新中国成立后，从1953年至1956年，我国实现了从新民主主义社会向社会主义社会的过渡，生产资料实现了由资本主义私有制向社会主义公有制的转变，计划成为资源配置的手段。与计划经济体制相配套地，逐步建立起了一套符合那个历史时代经济社会发展需求的行政审批制度。

计划经济体制下，直接的行政控制方式成为配置社会各种资源的主要手段。那个时代的行政审批制度，是政府管理经济社会各方面事务、全面控制社会生活的一种手段，其最终目标是为了全面实现以政府管制替代市场配置，而不是为了解决“市场失灵”问题。

二、市场经济呼唤行政审批制度改革

1978年，党的十一届三中全会胜利召开，开启了我国改革开放的历史新时期。1987年，党的十三大提出，社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制。1992年，党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

市场经济中，价值规律迫使微观生产主体不断进行技术改造，组织和管理创新，尽可能地降低生产成本，提高劳动生产率。市场经济中，供求规律调节着不同商品的供求关系，促使资金、劳动等生产要素在不同商品、不同行业甚至是不同区域之间流动，使有限的资源流向社会最需要的领域。从长期看，通过供求规律的动态调节，市场机制可以改善和优化经济结构。市场经济中，通过竞争规律实现优胜劣汰，使资源由“夕阳产业”、“僵尸企业”向利用效率最高的领域、主体转移。市场的活力，在于蕴藏在千千万万微观主体（包括企业与自然人）中的资源、财富、知识、技能、信息和无穷的创造力。市场机制是动员亿万主体参与财富创造的好机制。市场对资源配置的公正和效率是任何其他的力量包括政府都是无法做到的。

随着党和政府对“三大规律”，即共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的不断深化，党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八届三中全会进一步提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。

习近平总书记指出，“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”。传统的行政审批制度剥夺了市场微观经济主体的自主决策权，日益成为经济社会发展的障碍，甚至成为腐败滋生的土壤。由计划经济向市场经济的巨大转变，要求变革包括行政审批制度在内的上层建筑，使之适应经济基础，推动生产力发展。建立完善社会主义市场经济必然要求行政审批制度的改革。

三、行政审批制度改革的方向：依法审批、有限审批、限时审批、服务性审批

行政审批，在具体操作中，大到国家重大工程，小至一事一物，项目事无巨细；审核、核准、同意、审批、批准等等，名目五花八门；各级政府部门，甚至群团、中介组织，都竞相争夺审批权，审批主体数量庞大；多个机关对同一事务都有权管理，审批权交叉重叠。上面“多头多脑”，下面自然“昏头昏脑”。

据中国上市公司协会2013年公布历时三年对1539家企业的调查结果显示，每家每年平均向政府申报审批项目17.67个，单个项目涉及的审批部门平均为5.67个、审批程序平均为9.4道，受调查企业审批时间最长项目的平均值为171.35天，其中最长约为1500天。“这要用多少时间，提供多少资料，浪费多少人力物力财力？”

捆绑政府的手，才能放开市场的腿。习近平总书记指出：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”深化行政审批制度改革，必须坚持依法审批、有限审批、限时审批、服务性审批。

1.依法审批

《中华人民共和国行政许可法》对实施行政许可的权限、范围、条件和程序，以及原则等做了规定，是开展行政审批制度改革的重要依据。2003年8月随着该法的颁布，国务院明确要求：“各地区、各部门要抓紧清理现行有关行政许可的规定，对与行政许可法规定不一致的，要及时予以修改或者废止；对确需制定法律、法规的，要抓紧依法上升为法律、法规；国务院各部门对因行政管理需要必须实施行政许可又一时不能制定行政法规的，应当报国务院发布决定；省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济和社会发展情况，需要在本行政区域内停止实施行政法规设定的有关经济事务的行政许可的，应当及时提出意见，报国务院批准。各地区、各部门法制工作机构负责行政许可规定的清理工作，清理工作要在2004年7月1日前全部完成，并向社会公布清理结果。凡与行政许可法不一致的有关行政许可的规定，自行政许可法施行之日起一律停止执行。”

2.有限审批

根据《中华人民共和国行政许可法》第二章第十三条规定，“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”“市场竞争机制能够有效调节的”“行业组织或者中介机构能够自律管理的”“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”，通过这些方式能够予以规范的，“可以不设行政许可”。

2012年9月国务院发布《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，明确提出：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可，要限期改正。”

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次明确要求：“深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。”

3.限时审批

《中华人民共和国行政许可法》第四章第三节的第四十二至四十五条，对“期限”作了明确规定。新一届政府，针对群众反映较多的审批“沉疴”，明确提出：“实行‘限时办理’。建立受理单制度和办理时限承诺制，各部门受理申请要出具受理单，依法依规明确办结时限，不得以任何理由自行延长审批时限，防止审批事项久拖不决。探索对多部门审批事项实行一个部门牵头、其他部门协同的‘一条龙’审批或并联审批，让审批提速。”李克强总理在多个场合强调，所有审批事项都要严格按照法定时限做到“零超时”。

4.服务性审批

建设服务型政府是党和国家的重大战略部署。2003年，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调：增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能要从“全能型”转向“服务型”。2006年，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，强调：要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。这是我们党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。2012年，党的十八大报告提出：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”

有人提出，要检验简政放权的效果，就是要看简政放权能不能真正使政府转变职能，从重管理轻服务回归到服务本位上。行政审批，从本质意义上讲，是为企业经营和社会的活动提供更好的制度环境，即通过行政审批制度，弥补市场经济中由于垄断、外部性、信息不对称等造成的市场失灵，减少盲目投资，避免重复建设，防范经济风险，维护公共秩序，保护公共利益，促进有限资源的合理配置，促进经济社会健康有序发展，而不是运用这一权力来显示政府的权威，更不是运用这一权力来寻租。

如何使行政审批回归到对公民、法人或其他组织的一种服务？三项清单制度，即“权力清单”“负面清单”和“责任清单”，是本届政府给出的答案。通过“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；通过“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；通过“责任清单”，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。三张清单三位一体，为民服务明确，改革逻辑清晰。

从“重审批轻监管”向“宽准入严监管”转变，着力加强对市场、企业的事中事后监管。推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展，行政审批制度改革的最终目标是促使形成“小政府，大社会”的格局。正如李克强总理所说，纵观中国历史，凡盛世往往都“居敬行简”、轻徭薄赋，政府施政要义，在于以敬民之心行简政之道。

［1］寇炳灿，孔祥敬.关于行政审批制度改革的动因和目标［J］.中国行政管理，2002（08）：17－20.

［2］肖楠.李克强斥繁琐审批：上面“多头多脑”，下面就会“ 昏 头 昏 脑 ”［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2015－02/06/content_2815980.htm.

［3］陈清泰，张永伟.行政审批何其多［N］.人民日报，2013－06－17.

［4］李捷，许家印.房地产行业雁过拔毛的太多［N］.新京报，2014－03－06.

［5］习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2016：17.

［6］国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知［EB/OL］.http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62498.htm.

［7］中华人民共和国行政许可法［EB/OL］.http://www.gov.cn/flfg/2005－06/27/content_9899.htm.

［8］国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定［EB/OL］.http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201210/t20121010_65611.html.

［9］中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013－11－16.

［10］以敬民之心简政放权 促进政府治理能力现代化［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/2015－05/13/content_2861196.htm.

（责编：刘海琴）

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1008-8431（2017）02-0037-03

2017-02-10

周亮亮（1980－），男，中国气象局气象干部培训学院副教授；胡赫（1982-），男，中国气象局政策法规司高级工程师。