从隔离走向融合：多元共生中的城中村治理

谢小娜

（中共荔湾区委党校，广东 广州 510360）

从隔离走向融合：多元共生中的城中村治理

谢小娜

（中共荔湾区委党校，广东 广州 510360）

“城中村”是快速城市化进程和产业结构调整过程中城乡非均衡发展而形成的经济社会现象，是我国城市化进程中的阶段性历史产物。随着城市化进程的加快和城市的发展，各地都在探索“城中村”改造治理的方法，在空间改造和社会治理方面形成了一些基本的模式。但是囿于实践的复杂多变，各种模式都有自己的局限性。在“城中村”整体改造越来越难以操作的情况下，社会融合成为“城中村”治理的一个可能视角。通过树立共享城市的规划理念，创新“城中村”经济发展机制，搭建融合平台、融合网络，提升融合能力，构建多元共生的“城中村”治理成为一个值得研究的问题。

社会融合；多元共生；城中村

“城中村”是中国特色城市化进程中产生的一种独特现象，它的根源在于割裂的城乡二元体制，是我国城市化进程中的阶段性历史产物，是快速城市化进程和产业结构调整过程中城乡非均衡发展而形成的经济社会现象。近些年，随着我国经济社会的快速发展，城市建设进入飞速发展的阶段。占据优势地理位置、可盘活利用土地资源较多，以及社会问题较为集中的“城中村”成为各大城市改造治理的重要对象。

一、几种典型的“城中村”改造治理模式

“城中村”改造治理是一项庞杂的系统工程，涉及空间规划、资产改制、管理转型、失地农民安置、流动人口管理等方方面面。经济学、管理学、政治学、社会学、地理学、规划学等学科在“城中村”的研究方面都形成了比较丰富的成果，有一些成果也已经转化为政策制度。另外，“城中村”比较集中的深圳、广州、北京、郑州等地也一直不断探索改造治理的方式对策。截止到目前，“城中村”改造治理基本可以分为两个方面，一方面是硬件改造，主要是“城中村”外在空间的改造，另一方面是软件治理，主要是管理和服务机制的转变。

（一）“城中村”空间改造的几种典型模式

1.政府主导型

政府主导型改造是指政府在改造中掌握主动权，直接投资改造“城中村”，由政府来进行统一的规划和开发建设，也直接由政府来承担村民的拆迁安置工作。这其中又可以细分为两种：一种是政府独立开发，另一种是政府联合村集体开发。其中，政府独立开发是指政府完全担当改造主体，统一进行工程实施，包括资金管理、拆迁安置和房屋买卖都统一由政府来进行实施。政府联合村集体开发是指政府提供基础设施建设，启动前期开发，而后由村集体进行其他改造。

2.村集体主导型

这种模式是指在政府引导下，村集体成立股份公司，将原来的集体土地和集体房产等资产进行评估并量化为公司股份，按照集体法人股和村民个人股进行改造并分配收益。

3.开发商主导型

开发商主导的改造模式是指开发商成立项目公司，负责整个项目的征地拆迁、安置补偿、建设销售等所有工作，完全按照市场化的方式进行运作，成本和收益都由开发商自行承担。

4.政府主导、市场运作型

这种改造模式，由政府制定改造的总体规划和相关政策，并根据实践中的具体情况进行必要的指导和干预。然后通过招标、拍卖、挂牌出让改造地块，选定开发商参与改造治理，由中标的开发商按照政府的总体规划进行项目开发，并完成安置房和配套商品房的建设工作。

（二）城中村社会治理的几种典型模式

1.“农转非”模式

“农转非”模式可以说是一种比较典型的计划经济时期处理方式，在不同的历史时期表现也有很大不同。在改革开放以前，因为征地拆迁的数量很少，加之国营企业的力量强大，失地农民被纳入国营企业中。后来随着改革开放市场经济的发展和国营企业弊端的浮现，失地农民不再统一安置，而是从征地款中拨付一笔买断费，让失地农民自谋生计。

2.“预留地”模式

随着上世纪九十年代经济的飞速发展，城市的扩张速度开始加快，这种速度和规模超出当时政府的规划预计，使得政府没有足够的能力负担失地农民的生计问题。经过政府和农户的博弈探索，形成了“预留地”模式，也就是：政府征用城中村土地的时候，同时增加一定比例的征用土地明确由村级经济自我征用，并办理手续，用来发展非农产业，壮大村级集体经济。

3.“以土地换保障”模式

随着房地产市场的蓬勃发展，全国各地大量的“城中村”土地被征用，失地农民的数量大规模增加。为了有效应对失地农民的生计保障问题，一些地区探索尝试把失地农民纳入城市社会保障体系，同时采取多种措施鼓励失地农民自身发展。

4.股份制公司模式

一些经济发达的城市，“城中村”拥有庞大的集体资产，把这些集体资产进行股份量化，使失地农民根据股权享受分红收益和养老、医疗等社会保障以及社区建设和相关服务。

全国各地“城中村”的数量之庞大，问题之复杂绝对不是简单的几个模式就能概括完整的。上述几种改造、治理的模式只是根据共性问题采取的比较基本、典型处理方式，根据所处的历史阶段和实地情况的复杂多变，各种模式都有各自的局限性。

二、一种可能的视角：社会融合

法国社会学家涂尔干是最早提出社会融合（Social Integration）概念的学者。他在代表作《自杀论》中指出“现代工业文明带来了一些负面影响，自杀率显著增长，社会融合能够对自杀率产生重要影响”。涂尔干虽然提出了社会融合的概念，但是并没有给出明确的定义。根据《自杀论》的论述，他所称的社会融合是一种泛指的社会融合，即个体与他人或者社区建立并保持紧密关系。进入20世纪，随着美国和欧洲地区移民潮的兴起，“社会融合”被引入移民研究过程中，并且随着移民融合问题的持续深入，社会融合不再仅仅是一个理论概念，而是成为一个社会包容性发展的目标。近些年，随着我国失地农民和流动人口的增加，社会融合问题也成为我国社会学、心理学、人口学、公共管理等学科的研究对象。但是当前社会融合问题的研究主要聚集于具体的人口，比如失地农民、农民工、农民工随迁子女以及工程移民、扶贫移民等人口群体，对“城中村”这种区域性整体融合研究很少。

“城中村”是我国城市化进程中的阶段性历史产物，是快速城市化进程和产业结构调整过程中城乡非均衡发展而形成的经济社会现象。就其诞生的背景和本质来说，“城中村”注定会消失于城市化的过程中。但是伴随大城市生活成本高企的挤出效应，“城中村”已经不再仅仅是部分人口谋求生计的临时踏板，而是中下阶层谋求改变自身地位、获得向上层社会流动、进而融入城市文明的社会形态。按照沃斯（Louis Wirth）的说法：“城市不再仅仅意味着是人们被吸引到一个叫城市的地方、被纳入到城市生活体系之中的过程。城市化也指与城市发展有关的生活方式的鲜明特征不断增强的过程。最后，它指人们受城市生活方式影响而在他们中间出现的显著变化。”在这一过程中，“城中村”临时踏板的功能逐渐弱化，它越来越显著的成为所载群体融入城市文明的媒介。所以在目前能够预计的时间范围内，“城中村”还将是一个长期的经济社会现象。

随着各地政府对“城中村”改造治理的日益重视，“城中村”与城市的差异呈现逐渐缩小的态势。但是就目前的发展来看，“城中村”与城市仍然存在明显的社会分割，这种分割如果不能得到有效融合，将会成为城市内部社会结构的裂缝，使城市发展的不稳定性更加严峻。此外，大量的“城中村”人口难以融入城市，使城市发展缺乏稳定的劳动力支持、缺乏人力资本积累和更新的能力，进一步增加城市发展的内部风险。作为社会主义国家，我们要推进的城镇化是以人为本的城镇化，是以共享发展理念为目标的城镇化。对于由农村向城市过渡过程中的“城中村”，不能简单把它看作城镇化的对立面，它更多的是一种从农村向城市过渡的试探。面对在能够预计的时间范围内，“城中村”将是一个长期的经济社会现象的现实，重新看待“城中村”的地位，对我们的社会建设、城市发展都具有积极的意义。

三、构建多元共生状态下的“城中村”治理的思路

米格代尔在他的著作《农民、政治与革命》中指出一个棘手的问题：“农民在什么条件下由以村庄为基础的谋生型生活转变到持续地参与村外制度的生活，这是现代化研究中的关键问题”。这个问题同样适用于我们国家，特别是生活在最靠近城市的“城中村”人口怎么持续地参与村外制度的生活，是推进城乡一体化建设重要一环。

（一）树立共享城市的规划理念

党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，其中，共享理念旨在让全体人民共享改革开放和经济发展的成果，促进社会的公平、和谐、包容发展。构筑共享型城市，是积极发掘“城中村”推进城乡一体化的有益探索，是弥合城市内部社会结构裂缝的有效措施，是减少城市运行内在风险的重要保障，是建设中国特色社会主义的应有之义。共享城市是建立在共享经济、共享社会基础上的一种城市高级发展形态。在共享城市中，实现了让所有民众，尤其是弱势群体都能分享到城市经济增长带来的实惠和好处，社会差距缩小，民众可获得的社会福祉增加，社会心态趋于理性、平和，社会开放度、包容度明显提升。这需要城市规划管理者在未来的城市发展规划中站在更高、看得更广，对共享城市的原则、目标、项目等作出统筹安排，制定出互惠互利的共享城市发展战略规划。

（二）创新“城中村”经济发展机制

“城中村”城市化发展的基础是经济实力的增长。只有促进“城中村”产业经济发展，推动经济结构转型，才能为“城中村”在与城市的融合中实现多元共生提供经济基础。目前“城中村”的产业基本都是比较低端落后的，缺乏长远性、系统性谋划。未来发展中，需要摸清“城中村”的资源条件，根据各村实际状况谋划、调整发展战略。可以配合“城中村”的区位优势和丰富的劳动力资源，根据不同需要发展高、中、低端物业租赁服务和现代物业服务、家政服务、市场服务、物流服务、文化娱乐服务等；也可以配合科技创新，提高“城中村”生产要素质量，在中心城区租金高企的挤出效应下，打造小微企业或者微商的孵化器。

（三）以社区建设搭建融合平台

“社区”一词，源于德国社会学家滕尼斯1887年出版的《社区和社会》，又译《礼俗社会与法理社会》一书。滕尼斯认为，社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。中文“社区”一词是中国社会学者在20世纪30年代自英文意译而来，因为与区域相联系，所以社区有了地域的含义，意在强调这种社会群体生活是建立在一定地理区域之内的。“城中村”要实现与城市社区的融合发展，需要在社区建设上加大力度。第一，整治“城中村”社区环境。社区环境是社区的基础，社区内的人和事都需要通过社区环境才能够发生各种关联。“城中村”低矮破旧的房屋，拥挤不堪的巷道，空空如也的绿地，无法给人们提供舒适的聚集空间，有能力的年轻人都选择搬离，“城中村”成为老年人、残疾人、低收入人群聚集的地方，这些人群又无力改善社区环境，结果“城中村”的社区环境陷入恶性循环。这样的状况不利于“城中村”的健康发展。为此，必须改善“城中村”的社区环境，塑造富有竞争力的生活质量，以此吸引居民、吸引企业、吸引社会活动。第二，健全公共设施。公共设施是社区内人际交往的载体，由于公共设施的存在，人们参与到社区的公共空间中来，彼此互动交往，形成社会纽带，塑造共同的社区意识。而“城中村”受制于过去的居住区规划和建设方式，社区公共设施配置方面非常不完善。需要从社区整体的发展出发对现有的公共设施进行适当地调整，完善社区服务网络，为居民提供全方位、多样化的服务设施。

（四）以社会组织建设搭建融合网络

“城中村”的居住人口主要是本地村民和外来流动人口两大群体，这两个人口群体的社会支持网络主要是血缘、地缘、亲缘等强关系，以血缘、地缘、亲缘为基础的互动是一种较低水平的互动，社会交往的范围难以扩大。要实现与城市的融合，需要更高程度、更大范围的互动，需要突破强关系群体进入弱关系群体。伴随市场化程度的日益加深，弱关系对于人们获得有用信息具有重要作用。加之日益完善的法律制度和相对理性的科层管理制度的配合，弱关系能够为人们的经济与社会行动提供重要的信任、合作等规范支持，能够大大降低日常活动的经济成本和社会成本，使人们获得更好的、不同于以往的发展。根据“城中村”的实际情况，可以根据职业分类成立相应的工会或行业协会，提供公共服务、维权和社会接纳，并进行知识和组织化的输入。另外，鉴于目前“城中村”所隶属的街道办事处并未真正发挥其连接政府和社区的桥梁作用，可以成立类似城中村管理办公室这样的公共平台，并根据村内具体的人口情况吸收相应的人口组建志愿者队伍，在这个平台框架中可以讨论公共政策、公共事务，可以集中表达民情、民意，可以协同进行安全检查、卫生检查、环境整治、社会帮扶等活动。最终实现在这种与外在组织、制度相对接的过程中，进行“城中村”与城市的社会融合。

（五）通过教育培训提升融合能力

教育、培训以及工作经历是“城中村”人口人力资本积累的重要方式，对其社会融合具有重要影响，根据国内外目前的相关研究可以看出，人力资本越强，越有助于社会融合。因为社会融合从本质上来讲，就是社会流动所产生的一个后果。而人力资本的提升是形成向上社会流动的重要途径。但是目前“城中村”人口普遍存在受教育层次较低、缺乏专业技能的状况，只能从事一些简单的体力劳动。此外，近些年随着“城中村”经济社会形态的转变，越来越多的家庭式流动人口在“城中村”居住下来，义务教育的问题随之越来越凸显。但是目前我国义务教育入学的原则是按片区划分，“城中村”由于经济水平和各方面都比较落后，所在片区内很少有较好的学校，使得“城中村”居民和流动人口的孩子难以享受到与城市孩子同等的教育，导致这些后代子女难以在职位结构上超越父辈。要改变这种状况，就必须提升教育水平和职业技能。这就需要政府更加均衡的配置教育资源，也需要政府进行相应的规划引导和培训组织，并通过政府购买服务的形式鼓励城市的教育培训体系向“城中村”人口开放。教育培训水平的提高不但可以帮助受教育者提高知识技能，获得向上社会流动的机会，也可以给社会发展塑造新的人力资本，并进而通过阶层整体性的上升，弥合社会分层结构的裂缝，削弱社会发展的内在风险。

四、结语

“共生”（Symbiosis）最早来源于生物学。1879年德国植物学家Debarry为描述地衣中某些藻类和真菌之间的相互关系，首先提出了“共生”的概念。所谓共生即指生物间的一种普遍现象，泛指两个或两个以上有机体生活在一起的相互关系。随着理论研究的深入，共生理论被广泛应用于民族研究、文化研究、城市规划、空间设计等众多方面，“共生”的内涵与外延也不断拓展。目前广义的“共生”概念已演化为共存、共融、和谐。在我国这样的地域辽阔、人口众多的大国，新型城镇化背景下的城乡发展应该是多元共生的，农村不一定要淹没于城市，各个发展主体怎样在城乡一体化进程中找到自己的独特位置，实现农村、乡镇、县城、城市多个主体和谐共生的协调发展，仍然是一个值得研究的问题。

［1］载孙逊，杨剑龙.阅读城市：作为一种生活方式的都市生活［M］.上海：三联书店，2007.

［2］（美）J.米格代尔.农民、政治与革命［M］.北京：中央编译出版社，1996.

［3］陶希东.共享城市：城市规划的未来趋势［N］.学习时报，2016－11－07.

［4］刘娜.对传统社会融合理论的批判与重构［J］.青海社会科学，2016（1）.

［5］李博.生态学［M］.北京：高等教育出版社，2000.

（责编：刘海琴）

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1008-8431（2017）02-0070-04

2017-02-16

谢小娜（1982－），女，中共荔湾区委党校讲师。