安徽新型农村社区建设问题研究

2017-01-24万师

中共太原市委党校学报 2017年2期

关键词：新型农村居民法治

万师

（中共马鞍山市委党校，安徽马鞍山 243011）

安徽新型农村社区建设问题研究

万师

（中共马鞍山市委党校，安徽马鞍山 243011）

安徽省新型农村社区在新的历史发展时期出现多样性的发展局面。但也存在新型农村社区居民参与的积极性不高、区域建设不平衡、农村法治服务体系建设不够完善、社区居民文明素质有待提高的问题。为此，安徽新型农村社区建设，一是提高农村居民参与热情，增强农村社区的凝聚力；二是加强社区模式探索，促进新型农村社区平衡发展；三是增加实际投入，完善社区法治服务体系建设；四是加强多元治理体系建设，提高农村居民文明程度。

安徽；新型农村社区；建设

2015年12月31日，中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中指出：“深化农村社区建设试点工作，完善多元共治的农村社区治理结构。”《民政部关于学习贯彻〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉的通知》（民发〔2015〕95号）强调指出：“学习贯彻《指导意见》是贯彻落实党中央关于开展农村社区建设要求的需要；学习贯彻《指导意见》是适应农村改革发展新形势和农村居民新期待的需要。”为此，安徽省新型农村社区建设呈现出快速发展的趋势。本课题组对全省的部分社区进行调研，现将调研情况总结如下。

一、安徽新型农村社区建设现状

德国社会学思想家滕尼斯提出：“这种联合体（这里指社区—引者注）是基于两种秩序而存在的，一是情感秩序，二是契约关系。其中，情感秩序的联合体被称为‘礼俗社会’，契约秩序的联合体则被称为‘法理社会’。”由此可知，“社区是具有共同联系和某种互动关系的人们结成的地域性社会生活共同体。”因此，社区具有如下特征：“社区是地域性的生活共同体。……社区的核心内容是人群以社会关系为纽带开展的互动。……社区是相对完整的社会生活单元。”因而，笔者认为：“‘农村社区’就是指以中心村或城镇、集镇为中心与周围的村（即自然村）共同组成，直接或间接与农业生产活动为主要内容的居民聚集在一定地域，并具有一定程度的相对独立性的社会生活共同体。”安徽省新型农村社区在原来农村社区建设的基础上，开始了新的探索，并且经过多年的努力，取得了一定成效，具体体现在：

（一）认真统筹，精心全盘谋划

新型农村社区是现代化农村建设的重要发展基础，将农村的资源合理整合，统筹规划，是发展现代农村的重要抓手。李瑞环同志认为：“建立新型农村社区，这样做有没有风险？这主要看两条：一是看生产力的情况，二是看农民的生活情况。”2007年安徽省选取14个农村社区，作为省级农村社区试点，它们分别是肥西县桃花镇、含山县陶厂镇、绩溪县瀛州乡、五河县头铺镇屈台村、阜南县城关镇双碑村、凤台县丁集乡张巷村、天长市新街镇李坡村、寿县寿春镇东园村、霍山县与儿街镇山王河村、当涂县姑孰镇黄山村、芜湖市三山区保定街道联群村、青阳县蓉城镇城西村、望江县雷池镇雷池村、黄山市屯溪区奕棋镇博村。“新型农村社区具有城市的各种功能，而居住的又是农民，具有农村性质。所以，社区是城市又是农村，居民是市民又是农民，亦城市亦农村，亦农民亦市民，多重角色。当然，社区农民有的会转化为城市市民，但要有个过程。在相当长时间里，他们的生活还是依靠土地。”2013年，安徽省颁布《关于进一步加强农村社区建设的意见》，自此开始，安徽省每年选择10个县（市、区）、120个乡（镇）、1500个村开展农村社区建设试点，到2016年，全省80%的乡镇建立社区综合服务中心，到2020年，基本实现全覆盖，初步建立起覆盖农村社区全体成员、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。李瑞环同志指出：“农民一旦失去土地，就失去了生活的保障，大批农民进城变成市民，其就业、看病、子女上学都不是个简单问题。而新型农村社区就没有这个问题，我认为这可能是农村向城市过渡的一种好形式。当然，这需要不断实践，总结完善。”

（二）因地制宜，注重社区特色

新型农村社区建设就是在尊重农村居民首创精神的基础上创造性改善农村管理状况的做法，怎样的方式更好发挥社区居民的作用是关键。金寨县燕子河镇选择大峡谷村的匡畈、黄畈、茶铺3个村民小组作为新型农村社区建设的试点，闯出了一条新型农村社区建设的新路径，即“社区事务共商、社区资源共享、社区家园共建”。铜陵县的新型农村社区建设，立足于服务导向模式，建立三级服务体系，即村党组织、村民委员会、农村社区服务中心的三级联动机制，确立了以社区服务大厅为服务中心，建设起全程代理社区居民办理民政社保、农业生产、法律服务、计划生育等服务，达到“小事不出社区、大事有代理的一站式服务，既配合村民理事会共同开展工作，提升村民自我管理、自我化解矛盾纠纷的能力，也创新农村基层社会管理。全椒县创出“镇村联动、功能先行、逐步延伸、全面覆盖”的新型农村社区发展模式，全椒县以当前滁州市的发展为契机，努力追求融合发展机制，突破点选择以农村社区管理体制建设为中心，以提升对社区居民全方位服务为核心，在城乡一体化建设过程中解决城乡二元结构问题，走出了一条创新发展思路、科学提升发展模式、坚持和谐社区发展的社区建设模式。

（三）注重民主，强化法律监督

“在实际运作中，民主可分为两个层面：一是国家层面，即通常所说的国家形态的民主；二是基层社会层面，即通常所说的非国家形态的民主。”因此，村民自治就是基层的社会民主形式，在实际工作中如何实现这种形式民主，就需要发挥农村社区居民的积极性。新型农村社区的居民工作千头万绪，牵涉到方方面面，涉及到千家万户，如何在新型农村社区的村民工作中做到既要秉公执法，又要维护新型农村社区的广大居民的切身利益，既需要社区居民的民主参与，更需要社区居民的民主监督。有的村聘请两个党外民主监督员作为民主代表对新型农村社区的内部事务进行民主监督，保证了社区居民权利的形式符合法律规范。同时，马鞍山市“民主法治示范村”村两委干部加强民主法治建设，严格依法治理新型农村社区的内部事务，对村级集体经济项目立项、承包方案、经费筹集等活动都依法开展，使各项经济活动与法有据，保证了经济发展的法治性。比如，当涂县塘镇兴永村严格依法治理农村社区，以村规民约规范社区的居民行为，改善了农村社区居民生活环境，也迎来了农村社区的经济繁荣。由于农村社区管理更加科学与规范，农村社区居民对社区工作积极参与，将它看作自己的工作。同时，还强化了农村社区居民的民主监督，扩大了农村社区内部工作公开、透明，也有利于居民的民主监督。

（四）综合改革，建设和谐社区

农村社区的建设，实际上就是在总结这些年来发展经验的基础上对管理机制进行创新的结果，是注重改革的应有之义，因此，在改革过程中，必须坚持两个原则，一是坚持从实际出发，避免走回头路，坚定不移向前推进。新型农村社区建设，是对社会主义新农村建设的完善，也是社会主义新农村建设在村级管理方面的重要探索，也就是如何建立农村居民自治管理，既要做到管好农村居民，又能让农村居民发挥主人翁作用。二是注重效益，效率优先，有利发展。在美好乡村建设中创新新型农村社区建设，贵池市贵池区完成了70个新型农村社区建设试点。

二、安徽新型农村社区建设存在的问题

著名的社会学家费孝通指出：“必须是具体的社区，因为联系着各个社会制度的是人们的生活，人们的生活有时空的坐落，这就是社区。每个社区都有它的一套社会结构，各制度配合的方式。”安徽新型农村社区的发展在一定程度上取得了成效，但在发展过程中也存在着一些问题。

（一）新型农村社区居民参与的积极性不高

“长期以来‘强国家、弱社会’的积习和自上而下社会管理的惯性，导致‘村改居’过程中居民主体意识的缺位，多数人只是‘村改居’过程中的被动参与者，而尚未成为‘村改居’过程中的能动的主体和积极建设力量。”因此，笔者在实际调查中，也有同样的体会，新型农村社区的建设，无论从数量上还是从质量上来说，虽然在不同程度上都使目前农村社区的治理走上一个新的台阶。但在实际过程中，农村社区的居民对此参与的积极性不是很高，他们总认为这是村委的事情，自己只要将自身的生活改善了，就达到目的，其他的事情与自己关联不大，能不参与就尽量少参与，导致开展农村社区活动时，不是社区干部占多数，就是社区自愿者占多数，使得社区工作或活动开展不下去，也严重损害了社区干部工作的积极性。然而，由于新型农村社区的村民难以理解新型农村社区与原来的村级委员会之间不同，导致社区居民总是将村委会与社区混淆，不知道社区的地位是什么，它主要发挥怎样的作用，总是用过去对待村委会的眼光去看待新型农村社区，错误认为，这两者就是一回事。因此，他们难以参与新型农村社区的事务。

（二）新型农村社区的区域建设不平衡

目前，安徽新型农村社区建设由于区域差距的存在，各地出现发展不平衡的现象。有的农村社区甚至连牌子都没有换，只是在向上汇报的材料中将村委会改成农村社区，造成社区居民对村委会与农村社区理解认识上的混乱。特别是一些农村社区是从新农村建设的典型转变过来的，现在又成为美好乡村建设的典型，这样，转来转去，发展情况还是那样，发展的方式还是如此，发展的动力缺少了。投入的资金不少，但发展效果不明显。

（三）农村法治服务体系建设有待完善

一是碎片化管理突出。农村社区的事务归民政局管，民主法治示范村建设归司法局负责，农村两委选举归县组织部统辖。这样交叉管理，多头负责，自然职责划分不明，难以管理到位。二是法治宣传硬件比较缺乏。主要依靠宣传栏、墙报、拉横幅进行宣传，大多数情况下对村民进行法治教育依赖讲座形式，由于没有好的硬件投入，形式单一，作用难以发挥。三是从事法治教育的人才缺乏。目前，由于对农村法治教育人才工作上、生活上的问题解决不好，导致他们工作不安心。法治教育人才的不足，对法治教育产生不利影响。四是普法资金短缺。马鞍山市不少村级经济发展还是比较落后，他们自身发展就比较困难，很难拿出宽裕的资金来进行普法宣传。

（四）新型农村社区的居民文明程度较低

居民异质性增强、需求趋向多元，社区流动性大、聚集性增强新型农村社区出现了许多新情况。但社区组织在结构和功能上的转换往往滞后，不能适应城市化发展对基层社会治理提出的新要求，也不能很好地满足社区新老居民多元化、多层次的需要。“由于农村特定的生活环境和长期以来形成的生活习惯，部分村民环保意识薄弱，对健康文明的生活方式认识不足，改变生活陋习的主动性不强，造成农村乱排污水、乱倒垃圾、焚烧垃圾箱（房）等现象时有发生。”因此，出于文明程度较低，文明意识淡薄，文明行为随意性大，少数农村社区环境维护与环境整治困难较大。

三、对安徽新型农村社区建设的建议

著名社会学家费孝通认为：“现代社会学的一个趋势就是社区研究，也称社区分析。”同时，“社区分析的初步工作是在一定时空坐落中去描画出一地方人们赖以生活的社会结构。”因此，“社区分析的第二步是比较研究，在比较不同社区的社会结构时，常会发现每个社会结构都有它的配合的原则，原则不同，表现出来结构的形式也不一样。”依据农村社区发展理论，笔者针对安徽省新型农村社区在建设过程中存在的问题，提出四点建议。

（一）提高农村居民参与热情，增强农村社区的凝聚力

“政治参与是社会成员通过一定的方式和途径试图影响政治过程的行为。”由此可知，新型农村社区的居民参与，就是指农村居民通过一定的方式和途径影响农村社区活动的行为。首先要发展新型社区组织。“所谓新型社区组织，是相对于社区居委会、社区党组织、街道办事处等既有的社区组织而言的，泛指社区建设启动以来，新产生和发展起来的社区组织，既包括各类社区服务组织，也包括各类居民社团。”因此，将农村村民转化为社区居民，将原来的居民农业户籍转变为非农的城镇户籍，将村民委员会转变为居民委员会。

（二）加强社区模式探索，促进新型农村社区平衡发展

当前，安徽省新型农村社区的建设面临着探寻法治模式问题，全省的多个农村社区还呈现发展初期的特点，全省各地还处于发展经验逐步积累阶段，各地正在着手摸索新型农村社区的发展模式，也存在着初创效应不成熟、缺少推广的环境，难以构成农村社区共同的发展模式的问题。这就需要大家齐心合力，帮助新型农村社区去探索自身发展模式，有利于农村社区的有效发展。安徽省南北环境差异大，发展的基础条件也不相同，新型农村社区的发展出现差异也在所难免，关键在于各自的新型农村社区是否真正在探索社区的发展，真正将精力用在改进农村社区发展的实践中去，而不是走过场，应付上级检查，敷衍社区村民，纵然发展的慢一些也是有情可原的。

（三）增加实际投入，完善社区法治服务体系建设

新型农村社区建设，以民主法治作为主要内容，就必须完善农村法治服务体系建设，具体从三个方面着手：一是集中统一管理。根据大部制改革思路，针对多头管理问题，集中由司法局统一管理，便于重点的突出，工作的开展。二是加强法治教育硬件建设。结合农村道路的整治，在路边设立法治宣传标语牌（墙），以此来宣传法律知识，让村民时时受到法律的熏陶，事事用身边法律去对照，起到警示教育作用。结合农村信息网络的建设，培养村民在使用网络的过程中，留意学习法律知识，在网络交流中应用法律，在日常活动中学会使用法律。三是留住法治宣传人才。为专门法治人才解决生活上困难，提供工作上的方便，让他们真正愿意留在农村，坚守农村，做好法治教育工作。

（四）加强多元治理体系建设，提高农村居民文明程度

“多元治理是以政府治理为基础，以社会自主治理为方向的治理。”因此，农村社区建设过程中的多元治理体系建设，是一个长期的发展过程，这是因为新型农村社区建设是社会主义新农村建设的重要组成部分，也是目前美丽乡村建设的重要内容。加之，存在着这样一种现象，即“随着社会流动性的增强，乡村劳动力资源大量涌入城镇，也导致了乡村精英的大量流失，村民自治的人力资源被变相掏空。”这样，农村有文化的人力资源大多数流入城市，导致农村的留守人员不是老人，就是小孩，治理起来就会难度很大。社会也需要参与到环境建设中去，建立起“以市场原则、公共利益和认同为基础的合作”“改造乡村社会，促进乡村农民组织的发育成熟，让农民成立代表自己利益的组织，自己管理自己，从根本上改变新农村治理模式。”只有这样，新型农村社区对居民文明程度的提高就有了多方合力，这种多元体系根据自己的发展要求，将村民的文明素质作为共同关心的问题，大家齐抓共管，共同将农村的文明建设作为一项重要任务去落实，真正促进新型农村社区建设。

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（责编：张清雅）

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