优化公务员职务与职级并行制度研究*

董立人 李先广 高 音

(中共河南省委党校 河南 郑州 450018)

优化公务员职务与职级并行制度研究*

董立人 李先广 高 音

(中共河南省委党校 河南 郑州 450018)

在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度改革是中央力推的一项重要改革。建立公务员职务与职级并行制度，就是通过相对分离职务与职级之间过于紧密的联系，弱化职务对公务员待遇的影响，同时强化职级对待遇的决定作用。

公务员；职级并行；制度完善；激励机制

在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度改革是中央力推的一项重要改革。基层公务员晋升职务的需求与基层职务资源的稀缺，是一对永远无法解决的矛盾。在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度，就是通过相对分离职务与职级之间过于紧密的联系，弱化职务对公务员待遇的影响，同时强化职级对待遇的决定作用。这样一来，基层公务员可以在不解决职务的情况下，通过晋升职级直接改善待遇。

一、建立公务员职务职级并行制度的重要意义

职务指公务员所具有的头衔称谓，主要体现工作能力和职责大小，职务层次是根据工作繁简难易、责任轻重大小、所需资格高低设置的。职级是指一定职务层次所对应的级别，主要体现资历。根据中共中央组织部、人事部颁行的《公务员职务与级别管理规定》，公务员级别由低至高依次为二十七级至一级。

现行公务员法将职务与级别制度作为确定公务员工资待遇的依据，但占比两成多的职级工资意味着职务晋升仍是公务员个人职业发展的唯一路径，必然导致晋升矛盾日趋突出、基层公务员流失严重、队伍不稳定、积极性缺乏等问题。虽然很多地区采取了规定服务年限等措施以留住基层公务员，但发挥和调动基层公务员积极性仍然面临诸多问题。而公务员职务与职级并行的制度改革具有前瞻性，这是国家人事制度的完善与优化，更是机遇的体现。

首先，这一制度的建立，能够在一定程度上打破基层公务员晋升的“天花板”，拓宽基层公务员上升空间。因为在公务员管理职务序列里面，领导职务的数量非常有限。不能晋升领导职务，可以晋升职级。职级和待遇挂钩，为基层公务员拓展了职业发展的空间，或将改变基层公务员职务晋升“千军万马挤独木桥”的现状。

其次，这一制度的建立，将改善长期扎根基层的公务员的待遇。由于我国公务员薪酬待遇主要与职务和职级捆绑，一个公务员职务职级的高低，与其收入关系密切。公务员目前工资制度是职务职级相结合，这次制度的设计，就凸显了职级的激励功能，使公务员的工资制度进一步完善。此前，一个在乡镇工作30年的科员的工资，甚至可能比不上一个工作刚刚满5年但任副科级领导职务的本科毕业生，职务职级并行制度的建立，则可以有效地解决这一问题。

再者，建立了合理的职级上升通道，能在一定程度上减少“跑官要官”等不正之风，从源头上减少腐败现象。在县以下机关工作的公务员，他们直接面对老百姓服务，是政府公共服务的提供者，他们工作成效的好坏，在很大程度上能够体现党在基层工作的政策落实情况。所以，调动他们工作的积极性是至关重要的。

二、公务员职务与职位并行存在的问题及其原因分析

(一)存在的问题

1．公务员管理过程中存在系列问题。一是参照管理单位登记工作有待彻底完成。《公务员法》实施后，有些参管单位在启动参照管理登记工作过程中，许多遗留问题很难解决，矛盾比较突出。原有的部分老参管单位未启动登记，基层要求登记的呼声比较强烈。二是组织调整后的遗留问题难以解决。由于历史、政策等原因，以前的老参管单位中，因组织调整有一些干部已经调入到行政机关担任领导干部，这一部分人员尚未进行公务员登记；有一些干部从行政单位到非参管事业单位任职，他们大都在原单位进行了公务员登记，由于岗位的异动导致其失去公务员身份。三是部分涉改单位矛盾较为突出。在历次的机构改革过程中，一些单位因职能调整导致部分人员失去公务员身份。

2．意见本身一些规定存在不合乎实际的问题。一是办事员晋升科员级条件不太符合基层实际。文件规定，办事员晋升科员须任职满8年，级别达到二十五级，实际上新录的公务员基本都是大专以上学历，转正定级后就是科员。但在村(社区)党组织书记、村(居委会)主任中录用为公务员的，基本上年龄偏大、学历偏低(招考规定为年龄40岁以下、中专和高中及以上学历)，他们虽然实际工作经验丰富，但按规定试用期满只能定为办事员，等这批人8年后转为科员(排除晋升职务的情况)年龄都快50岁了。二是年度考核晋升条件不太科学。文件规定，任现职级或职务期间，每有1个年度考核为优秀等次，任职年限条件缩短半年，每有1个年度考核为基本称职等次，任职年限延长1年。一方面文件没有规定一个适用年度，对于参加工作时间长的人，需要追溯很久以前的年度考核，根据目前的档案管理情况，从1993年开始干部的年度考核表才正式进入个人档案，再加上有的单位存档资料不全或个人人事档案信息不完整，经办人调动频繁等各种原因势必会造成工作的难度和准确性。另一方面在以往的年度考核中，有的单位优岗评定大部分给了领导，有的单位优岗评定采取了“推磨子”的方式。对年度考核为基本称职的人员，本来就影响了晋档和晋级时间，这次又要延长任职时间，相当于打了“夹耳光”，基本称职只代表当年的工作任务完成欠缺或表现不好，并不代表一直都表现不称职。[1]

3．公务员激励机制存在的问题。《公务员法》第十九条明确规定：“公务员的职务应当对应相应的级别”，“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据”。为完善公务员职务与级别相结合的制度，增加级别对公务员的激励作用，2006年4月，《国家公务员职务与级别管理条例》颁布，将公务员级别由1993年《国家公务员暂行条例》规定的15级增加到现行的27级，并与综合管理类的领导职务和非领导职务序列进行了对应，如县处级正职(调研员)对应十八级至十二级，县处级副职(副调研员)对应二十级至十四级。[2]

但是，在实践中，级别的激励作用并未得到体现。首先，公务员的实际待遇主要由职务决定。据统计，目前各地公务员工资构成中，职务工资整体占比近七成，级别工资仅占两成。住房、医疗等待遇则均与职务挂钩。其次，级别激励力度不够。主要体现在级别工资档差太小，难以形成物质上的有效激励。再次，职务和级别联系过于紧密。级别主要由职务决定，未能体现职务与职级并行。

职级的激励作用被弱化带来的最突出问题，是公务员晋升通道过于狭窄。由于级别晋升不能带来收入的明显增加，使得公务员谋求职业发展只剩下一条通道，即综合管理类的领导职务和非领导职务序列，通俗说就是“做官”。但是，职务是职权与职责的载体，受到机构规格、编制限额、职位等因素的限制，不可随意设置。中央《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》更对非领导职务的职数做出严格规定，如规定县级政府机关的主任科员和副主任科员职数不得超过乡科级领导职务职数的50%。根据2013年底的统计数据，我国共有公务员717.1万人。只有一条晋升通道，必然导致“僧多粥少”，“千军万马过独木桥”，尤其基层公务员的晋升空间更加有限。据统计，全国公务员队伍中90%是科级以下干部，60%在县乡一级。

基层公务员是履行政府公共管理职能、对社会提供公共服务的主要力量，能否对其进行有效激励，直接影响基层公务员队伍的稳定性和政府工作的效能。当前基层公务员“一科难求”、晋升通道狭窄的现状，一方面造成一些基层公务员“谋官”不谋事，一心向上看，不能踏实在本职岗位上发挥主动性创造性，另一方面导致许多基层公务员职业倦怠感明显增加，工作消极被动，甚至大量流失。

4．公务员考核机制中存在的问题。考核是调整公务员职位、级别、工资，开展公务员奖励、培训、辞退的依据，在公务员管理中处于枢纽地位，但是我国的公务员在考核方面问题还比较多。公务员考核曾被许多基层领导干部称为“世界级难题”，在年度考核上，许多单位的考核跟平常工作的勤勉度、工作成绩，并没有真正挂钩，常常是“优秀”轮流当，不能体现出考核的激励功能；年度不称职和基本称职的情况也非常少见，体现不出考核的“罚劣”功能。在平时考核上，由于公务员难以像企业职工那样，以投入产出的数量、质量进行评价，因而虽然许多单位建立了平时考核制度，也往往流于形式，发挥不了应有的作用。

(二)公务员职务与职位并行存在问题的原因分析

1．职务职级设置及晋升保障尚不完善。首先，职务职级设置是按照职务和级别相结合的原则来使公务员职务层次与级别的对应关系达到规范化、标准化，也是建立健全公务员激励机制的必要措施之一。但截止目前，还没有一项明确具体的规定来使职务与职级的关系达到相对应以及怎样具体实施。其次，职务职级并行需要有强大财政保障。职务职级并行法规的出台，能够更好地增强对公务员群体的激励保障作用，但是公务员薪酬福利由国家财政负担。随着职级晋升制度的不断完善，我国县乡两级公务员约占全国公务员的近60%，这一群体不晋升职务也可以随着级别的晋升而享受合理的待遇，在一定程度上加大了财政支出，部分财政困难的县市可能出现一定的支出压力。

2．配套的法规制度不健全。(1)没有形成职位分类细节的法规。我国《公务员法》对公务员制度的分类模式只作了原则性规定，而具体的分类模式还是沿用多年前颁布的《国家公务员职位分类工作实施办法》，这部办法规定简单且年代久远，明显落后于时代的步伐，操作性差。导致的结果是各地区、各部门按照自己对法规的理解进行职位设置以及选拔，造成各地区选拔标准不一，规范不一，区域和部门不同的公务员地位也不公平。[3]《公务员法》没有明文规定专业技术类和行政执法类公务员的职务序列，而是说“根据本法由国家另行规定”，但相关的细则至今未出台。具体规定的缺失，使得分类制度无法真正做到有法可依、落到实处。(2)职位分类与公务员其他制度仍未确立对应关系。公务员职位分类没有与其他制度之间建立对应、协调的关系，会直接导致公务员基础不完善乃至公务员整个制度的不通畅。公务员录用工作没有确切的规范标准，各单位没有明确的职位说明书。通常是各机构确定岗位，由人事部门进行统一录用工作，给寻租制造了机会；我国《公务员法》对公务员工资制度方面还没有出台配套法规，以保证职位分类切实与公务员福利挂钩；职位分类中的职务晋升、绩效考核制度目前实施的状况还存在人治的现象，仍然需要以法规的形式确定下来。我国《公务员法》规定；“对一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以实行聘任制”。但我国聘任制还处于起步阶段，对聘任人员的范围规定相对模糊，有必要进一步扩大聘任人员的比例。[4]

3．基层实际操作的复杂多变性。一是基层公务员登记的滞后性，公务员登记需县、市、省层层审批，受环境、人事等诸多因素影响，造成登记数据耗时较长，在一定程度上影响了政策的有序实施。二是地方主义造成政策落实的难度。各地财政收支不平衡，个别县区财力困难，造成“光审批不支付”，造成滞缓甚至空调。同时，审批通过后，后续工作缺乏明确的流程。三是基层工作人员本身情况的复杂性。由于历史等原因，造成县、乡公务员登记管理不规范，给职位职级的推行造成了一定影响。如某乡镇，当时在之前乡镇换届中，有村主任之前提任乡镇党政机关，进入领导班子工作，公务员登记中由于身份学历等问题，造成无法登记。

4．薪酬制度的不完善。公务员薪酬本应该体现两方面的功能：一是报酬功能，一是激励功能。前者是指公务员付出劳动完成工作，可以得到相应酬劳，后者是指工资还应体现“奖优罚劣”，激励公务员把工作做得更好。现行公务员工资制度与市场经济的发展不相适应，主要表现为：一是国家规定的工资标准所占工资的比重逐步降低，地方性补贴比重越来越大，标准工资的职能已被弱化。二是各职务之间工资差距较小，工资分配没有拉开档次，没有完全打破计划经济条件下的“平均主义”束缚，工资分配内在的激励和杠杆作用没有得到充分发挥。公务员工资收入没有建立起与地区经济发展、物价水平、财政收入等相对应的工资增长机制；与企业相当人员之间缺乏工资平衡比较机制，公务员工资收入水平与社会同类人员的市场价位脱节，形成高端人才低于市场价位，而低端人才又高于市场价位的现象。

三、建立公务员职务与职位并行的长效机制

(一)建立合理工资增长机制并使之与职级相配套

1．实施薪酬配套改革。要将薪酬改革纳入到整个公务员体制机制改革，甚至是整个收入分配改革当中。把重心放在“限高”、“提低”上。“限高”主要是限制灰色收入，更确切地说，是限制公务员工资中名目繁多的津贴补贴；“提低”主要是向基层公务员倾斜，向职务偏低，但业务能力强、承担任务多的公务员倾斜。最终的目的是，缩小公务员上下级之间、地区之间的收入差距。配合建立职务与职级并行的制度，建立健全相应的工资待遇标准，创造一个当官不当官都能够按有关程序和要求分别晋升职级的双通道制度，让那些虽未当官但承担任务重、个人能力强、所做贡献多的一般公务员，也能够与当官的一样晋升职级。比如，如何合理安排与各级职务相对应的职级，同时如何合理安排与职级相匹配的工资标准区间，将是完善公务员工资制度的重要内容之一。同时，要着力于使技术等级的薪酬水平能够与行政序列保持平行，从而鼓励基层公务员的多元化发展，向更艰苦和更需要的地方合理流动，避免千军万马都去挤行政职务晋升的独木桥。[5]

2．健全工资运行机制。包括调查比较机制、决定机制和正常调整机制以及宏观调控机制。其中，调查比较机制就是《公务员法》规定的对“企业相当人员”的“工资水平调查比较”，将其“结果作为调整公务员工资水平的依据”的机制。这里，“企业相当人员”应该界定为“企业管理人员”，因为两支队伍的工作性质、特点具有可比性，国际上也基本是采取与企业管理人员工资水平横向比较的方法。要定期对公务员和企业管理人员的工资水平进行调查比较，以此来作为决定公务员工资的重要依据。

在适当投入改革增量的基础上理顺多方面的分配关系。一要理顺公务员内部的分配关系，包括缩小不同地区或同城不同部门公务员不合理的工资差距，同时合理拉开职务、级别工资最高、最低标准的差距，分配中向基层公务员适当倾斜；二要协调处理好与事业单位人员的分配关系，尤其是义务教育、公共医疗单位人员，要统筹研究安排事业单位人员工资改革和工资调整问题；三要理顺机关在职人员工资改革与离退休人员调待遇的关系，其中尤其要协调处理好机关退休人员待遇调整与企业退休人员待遇调整的关系，防止引发新的矛盾。

(二)建立完善公务员分类管理制度

1．提高科学管理水平。公务员制度设计的出发点不仅是激励，更是科学管理。现阶段社会普遍关注“职务与职级并行”对提高待遇的意义，忽略了对公共部门人力资源进行科学有效管理的需求。公共行政学认为，全部人事行政制度的基础和起点都建立在分类及标准之上，有效的人事行政离不开科学的人事分类。现代社会的政府管理工作庞杂繁复，需要依赖不同领域的专业技术人才完成。依然沿用粗放的干部大一统管理思路，将700多万公务员均划分到综合管理类别，采用“一张卷子考天下”，不但造成晋升通道拥堵，更导致专业人才招不进、留不住、人岗不匹配等突出问题，严重影响政府管理效能。因此，必须严格依照《公务员法》规定，加快推进行政执法类、专业技术类公务员管理制度的建立，为广大基层执法人员和部分专业技术类人员设计符合其职业特征与规律的职务类别，提高公务员队伍的专业性。[6]

2．完善公务员分类改革。只有分类，才可能从根本上解决晋升通道拥挤的问题，增强级别激励的有效性。级别不可能脱离职务序列单独存在。根据现行分类，职级晋升仅仅是在综合管理类的框架下，给公务员在职务晋升之外增设了一条职级晋升通道，作用必然有限。只有增加分类，设置除领导职务序列之外的多个职务层次序列，并与职级对应，才能进一步拓宽公务员的职业发展通道，实现“条条大路通罗马”；也才能更有效地破除“官本位”思想，激励更多公务员由“谋官”转为“谋事”。深化分类管理，推进“职务与职级并行”，仍需完善多种配套政策。如：强化财政支持，大幅提升级别待遇和档差，以增强其激励作用；合理配置编制资源，推进新类别公务员积极“入轨”；调整干部人事政策规定，明确不同类别之间人员的对接转换问题，等等。

(三)建立科学合理的公务员考核和评价体系

公务员的考核结果是作为职务晋升的重要依据。要创新考核评价体系，形成全方位、立体化的评价体系。例如，考核的标准要明确，具备可操作性，考核的具体量化标准要与分管的具体业务相结合，公务员所分管的具体业务工作量完成多少，完成的效果如何都要有具体量化的评价标准；考核的评价主体要有适度的独立性，能够摆脱人情关系的干扰，做出独立的、客观的判断，考核的标准要与公务员的职务晋升、工资福利增减严格挂钩，增强考核的公信力和严肃性，正真形成制度的刚性约束力。

(四)健全完善一套科学合理的执行方法

在执行该项政策时一定要严格按照中央的文件规定，不得擅自扩大范围，不能搞变通，更不能把此项政策当成“福利”照顾个别人。在执行中一定要坚持用一把尺子的标准，特别是对缩短或延长任职条件的一定要严格执行相关规定。要尽量避免过去为升职务“跑官”，现在为“升级”而“跑级”。建立日常考核台账，为职务职级晋升提供参考材料，让那些会做事、敢做事、做好事的公务员获得应得的待遇。

健全完善全面可行的监督体系。强化监管，由单一监督向多方式监管转变、对在实行职务与职级并行工作中产生的违法违纪行为要严厉查处。健全完善我国行政程序条例，通过制度来监督、规范公共权力运行。实行政务公开，建立接受投诉的快速机制，建立顺畅的民意测验机制，保障群众民主监督的权利得以正常实现。

借鉴一些地方的成熟经验。例如，深圳市人社局分析，随着公务员人事制度改革的持续推进，人才流动机制也在畅通。深圳实行的聘任制公务员改革就为曾经铁板一块的人才流动找到了突破口。以聘任制公务员改革为例，聘用合同管理适度增加了公务员职业危机感，激发了活力。目前，全市有聘任制公务员6058人，约占深圳公务员总数的13%。聘任制公务员实行“社会养老保险加职业年金”相结合的养老保险制度，为公务员向社会流动扫清了社会保险的障碍。聘任制公务员与委任制公务员在身份和待遇上没有任何差别，都使用行政编制，履行公务员权利义务，在职责权限、能力要求、职务升降等方面执行同样的制度，而二者的差别体现在用人方式上，聘任制公务员实行合同管理，实行社会基本养老保险与职业年金相结合的退休保障制度，相对于委任制公务员，其退出机制更加灵活，这些经验可以变通地运用到基层公务员改革中。

[1]杨花伟.现行干部职务职级制度存在的问题[J].领导科学,2003，(17).

[2]赵驹.我国公务员激励机制存在的问题与对策研究[J].管理世界,2013，(4).

[3]马建珍,窦泽秀我国公务员职位分类——制度的重新设计及规范实施[J].南京社会科学,2001，(7).

[4]何红辉.我国公务员职位分类制度研究[J].湘潮,2016，(3).

[5]李建忠.建立公务员职务与职级并行制度的路径选择,人事天地，2013，(7).

[6]刘碧强.美英公务员分类管理制度演变及其启示[J].中国石油大学学报(社会科学版),2013，(2).

(责任编辑：悠 然)

2017-06-26

董立人(1959- )，男，河南郑州人，中共河南省委党校、河南行政学院公管部副主任、博士、教授；李先广，华北水利水电大学MPA硕士生导师。高音，中共河南省委党校行管专业研究生。

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