十八大以来党内监督的创新实践*

邓嫣嫣

(中共佛山市委党校 广东 佛山 528300)

十八大以来党内监督的创新实践*

邓嫣嫣

(中共佛山市委党校 广东 佛山 528300)

十八大以来党内监督在监督理念上正本清源、指明方向；在工作策略上发扬优良传统、保持从严治党；对专职机构进行了结构性的调整，并形成了众多制度性的成果，取得了令世界瞩目的成绩。系统梳理十八大以来党内监督的创新实践，有助于系统地把握中央精神、坚决贯彻中央要求，同时也对党建工作创新有所启迪。

十八大以来；党内监督；创新实践

中国共产党向来高度重视党内监督，尤其是十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足人民群众的根本利益，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗伤、壮士断腕的勇气，在党内监督方面进行了许多行之有效的实践探索，出台或修订了50余部党内法规，仅中管干部就有250人接受组织调查(数据统计出自中央纪委监察部网站执纪审查通报，统计截至日期为2017年5月24日)，创新力度之大、改革成果之丰硕令世界瞩目。四年多的创新实践继承了党的优秀传统，在监督理念、工作策略、机构调整、制度创新等方面都有重大突破，为继续深化党风廉政建设和反腐败斗争奠定了坚实基础。

一、监督理念的创新

理论对实践具有巨大的指导作用，理念的创新直接影响着具体工作的安排部署。十八大以来，党中央对党内监督的任务、重点、核心以及党内监督与外部监督的关系等方面都有了新思想和新观点，为党内监督正本清源，指明了方向。

(一)明确了党内监督的任务和重点

过去一段时间内，党内监督主要表现在对党员干部违法行为的监督上，对违纪行为处理较少，这使得党章党规党纪意识弱化的问题在党内十分突出，党内“有法不行”现象严重。一些党员违纪不违法，不按照党章党规党纪严格要求自己；一些党的领导干部“身在其位不谋其政”，轻视、漠视党务工作，在党员群众中造成极坏的影响，破坏了党团结统一的形象，削弱了党的领导能力及与群众的血肉联系。为此，党的十八届六中全会通过《中国共产党党内监督条例》，第一章“总则”第五条明确规定“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。”[1]从而统一全党认识，为今后加强监督执纪、做到“四种形态”提供了根本依据。

(二)强调了民主集中制是党内监督的核心

民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，习近平总书记强调“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”。[2]只有集中没有民主，就会出现“一言堂”；只有民主没有集中，则会削弱党的凝聚力和战斗力。党的十八大以来高度重视民主集中制的贯彻落实情况，十八大通过的党章修订案增写了尊重党员主体地位，2013年中央在颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》中，首次将民主集中制建设作为单独一部分与思想、组织、作风等建设并列阐述。同时，在历次教育实践活动多次强调严格执行民主集中制，从加强思想教育和完善制度上努力使民主集中制成为全体党员干部的思想自觉和行动自觉。

(三)理顺了党内监督与外部监督的关系

中央政治局第43次会议明确指出：“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”[3]但过去党规党纪与国家法律大量交叉重复，使得纪委和司法部门的工作出现大量交叉，影响了监督力度。对此，十八届四中全会指出：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”。[4]2015年10月12日，中共中央政治局召开会议审议通过了新的《中国共产党纪律处分条例》，将70余条与国法重复的内容删除，同时增写了“拉帮结派、对抗组织调查”等一系列违纪内容，旗帜鲜明地表明了“纪法分开、纪在法前、纪严于法”的监督新理念。把党内监督放在国家监督的大格局中思考，2016年11月，中央决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，进而探索协调衔接党内监督与人大监督、司法监督等，形成监督合力，推进整体监督。

二、工作策略的创新

在开展工作的具体过程中，我们党继承优良传统、始终保持高压态势、创新责任落实机制，迅速地打开了工作局面，使党内监督工作真正落到实处。

(一)继承和发扬党的优良传统

重视作风建设是我们党的一大特色，从党员领导干部的思想作风、学风、工作作风、领导作风、生活作风入手，严明党纪、防微杜渐。十八大后，党中央先从工作作风入手，于2012年12月4日的第二次中央政治局会议上就审议出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的有关规定》共8条，从工作和生活待遇等小处入手整顿党员干部的工作作风。随后，通过持续开展学习活动来整顿思想、统一认识，包括党的群众路线教育实践活动、“三严三实”教育实践活动、“两学一做”学习教育活动。学习对象范围之广、密度之大、主题之鲜明使全体党员干部经历了一次思想洗礼。期间，习近平总书记于2013年9月23日至25日全程参与了河北省委常委班子专题民主生活会，在会上强调：“批评和自我批评是解决党内矛盾的有力武器。全党同志特别是各级领导干部要增强党性，本着对自己、对同志、对班子、对党高度负责的精神，大胆使用、经常使用这个武器，使之越用越灵、越用越有效，以此促进民主集中制的贯彻执行，促进党内生活的严格规范，促进党性原则基础上的团结，切实提高领导班子发现和解决自身问题的能力。”。[5]通过这一系列工作，党中央向全党、全社会传达了一个明确信号：党的作风建设是经常性和长期性的，我们必须继承和发扬党的优良传统，永葆共产党人艰苦奋斗、勤于学习、勇于斗争的政治本色。

(二)保持党内监督的高压态势

2013年1月，在中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上，王岐山强调“要深刻认识党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。”[6]十八大以来，党内监督始终保持对腐败的零容忍，“打虎拍蝇猎狐”效果显著。党的十八大以来，立案审查中管干部240人，处分223人，移送司法机关105人。在强有力的震慑下，2016年有5.7万名党员干部主动交代违纪问题。同时，狠抓“四风”问题不放松，2013年起总共查处违纪违规问题15.5万起、处理党员干部20.8万人。(见表1)(数据统计出自十八届中央纪委历次全会工作报告，统计截至日期为2016年12月31日)

表1:落实八项规定,查处“四风”问题年份查处违纪违规问题处理党员干部其中给予党纪政纪处分的20132.4万3万760020145.3万7.1万2.3万20153.7万4.9万3.4万20164.1万5.8万4.3万

(三)推行并落实“两个责任”

责任不落实必然会导致理论与实践相脱节，党内监督不仅是纪委的工作职责，更是党委的工作职责。党的十八届三中全会明确提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”。十八届中央纪委六次全会更明确指出，“纪委监督重点是履行监督执纪问责的职责。党内监督是全党的任务，第一位的是党委监督”。2016年6月28日，中央政治局审议通过《中国共产党问责条例》，以问责倒逼落实，使各级领导干部都把党内监督作为重要工作来抓。

三、专职机构的调整

(一)纪委结构性改革

首先是对纪委的职能进行了厘清和回归，剥离无关副业，改变纪委职能存在的越位、缺位和错位现象，2013年以来由中央纪委带头清理协调议事机构，清理前，省一级纪委共参与4619个议事协调机构，平均每个纪委参与144个，其中个别省多达250个。清理后，省级纪委参与的议事协调机构减至460个，平均14个，精简比例达90%以上。地市级纪委也正陆续展开清理议事协调机构工作。其次，推动对纪委的双重领导机制建设，强调“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的“两个为主”工作机制，增强了纪委的相对独立性和权威性。第三，调整内设机构，在保持内设机构总数和行政编制总数不变的同时，大量增加一线工作力量，同时加强纪委的自我监督。中央纪委首次成立了纪检监察干部监督室，专事内部监督工作，地方各级纪委也在相继成立对应机构。十八大以来，中央纪委机关谈话函询218人、组织调整21人、立案查处17人，全国纪检监察系统共谈话函询5800人次、组织处理2500人、处分7900人，维护了纪委队伍自身的纯洁。2017年1月8日，第十八届中纪委第七次全会通过《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行) 》，则进一步加强了自我监督制度机制的建设。

(二)巡视工作的调整

十八大以来，党中央明确了巡视工作的政治性质而非业务巡视，从政治上看问题，围绕坚持党的领导这个根本问题来开展。在巡视范围上，逐步构建全覆盖的巡视格局，目前已有60个中央单位党组织建立了巡视制度、各级市县正在探索巡视巡察有机衔接。在巡视机制上，实行“不固定”，即巡视组组长、被巡视对象、巡视组与巡视对象关系“三个不固定”，建立巡视组长库，一次一授权，突破利益关系；坚持“回头看”，即对已经巡视的地方、单位进行再巡视，实现巡视常态化。

(三)派驻监察工作的调整

派驻纪检组是上级纪委对下级党委及班子成员进行监督的重要机构，十八大以来派驻监察工作进行了一系列的调整，如统一派驻机构名称、统一管理；制定有关专项经费管理办法；调整优化部门联系范围；理顺派出机构、派出机关与驻在部门的关系，强化三者间领导与被领导、监督与被监督的职能定位等等。《中国共产党监督条例》中还特别规定派驻纪检组至少每半年会同被监督单位党组织专题研究一次党风廉政建设和反腐败工作，强化了上级对下级的监督指导作用。

(四)试点成立监察委员会

北京、山西、浙江开展监察委员会的试点工作意味着我国国家监察体制改革进入新的历史阶段，一是进一步提高了监察机关的独立性和权威性，《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》规定“监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。”监察委员会成为与“一府两院”并行的国家机构，直接对人大和上一级检查委员会负责并接受监督。二是优化整合了党和国家的监察力量，试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。同时，监察委员会还与纪律检查委员会合署办公，履行监督、调查、处置职权，为此可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。这就整合了原本分散在政府、检察院和纪委的监察功能，提高了监督效能。三是扩大了监察范围，按照现行的行政监察法，监察部门的覆盖范围只包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员。纪委的覆盖范围只包括全体党员，这使有些非党员的公职人员难以受到监管。这次试点将监察委员会的管理对象规定为本地区内所有行使公权力的公职人员，实现了监察对象的全覆盖。

四、基本制度的创新

邓小平同志曾说过：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，[7]要贯彻新的监督理念、巩固监督成果，最终落脚点就是制度建设。根据党的十八大关于党的建设总体部署，中央出台《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，十八大以来至今已出台或修订党内法规50余部，基本制度也进行了重大调整，主要概括为以下两个方面。

(一)调整制定行为规范制度

行为规范既包括正面倡导也包括负面禁止。在正面倡导上，2015年出台《中国共产党廉洁自律准则》，将廉洁自律的要求对象从党员领导干部拓展到全体党员，将廉洁自律的范围从从政用权扩展到修身治家，为全体党员树立了一条道德高线。2016年出台《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，对如何正确开展党内政治生活提出了基本原则。在负面禁止上，针对兴建楼堂馆所、办公用房、公务接待、公务用车、公务出差、会议活动、资源节约等方面出台了一系列制度，包括《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》等等。其中最重要的是修订了《中国共产党纪律处分条例》，将原条例列举的10类违纪行为整合修订为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律6大类。突出政治性，为全体党员划下了行为底线。此外，还出台或修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例》、《中国共产党工作机关条例(试行)》等重要工作制度，为党的组织、部门和领导干部选人用人、开展工作提供了具体指导。

(二)创新实践执纪监督制度

首先是通过修订制度强化巡视工作，《中国共产党巡视工作条例》将巡视工作的重点定位为“一个中心，四个着力”，明确了巡视的政治属性，同时将中央巡视工作领导小组对省区市巡视工作原“指导”关系改变为“领导”关系，并将“派出巡视组的党组织领导巡视工作不力，发生严重问题的”纳入责任追究范围，着力打造巡视“利剑”。其次，通过制定制度明确各方监督责任，《中国共产党问责条例》规定了各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员，各级纪委(纪检组)及其领导成员的监督责任，《中国共产党党内监督条例》则全方位地规定了党的中央组织、党委(党组)、纪委、党的基层组织和党员各自的监督责任，同时对党内监督与外部监督的相结合做出了具体指导。最后，通过制定制度加强专职机构的自我监管。十八届中央纪委第七次全会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行) 》，力求建设忠诚干净担当的纪检监察队伍。

通过对十八大以来党内监督创新实践的梳理总结，可以得到几点启示：一、创新必须重视历史积淀，我们党是一个有着丰富历史经验的党，继承并重新发掘、利用好党的优良传统是我们开展工作的重要抓手；二、创新必须坚持问题导向，不管是理论创新还是实践创新，只有坚持问题导向，才能够“快准狠”地切入问题；三、创新必须强调顶层设计，改革进入深水区，必须要有理念指导、要变革机构制度，才能取得实际效果。

[1]新华网.中国共产党党内监督条例(全文)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838242.html.

[2]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-5-3.

[3中国共产党新闻网.中共中央政治局召开会议决定召开十八届六中全会分析研究当前经济形势部署下半年经济工作[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0727/c64094-28587218.html.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[5]新华网.习近平.坚持用好批评和自我批评的武器 提高领导班子解决自身问题能力[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-09/25/c_117507853.htm.

[6]人民网.王岐山在中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班发言强调牢记党章 求真务实 全面履职[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2013/0125/c70731-20328250.html

[7]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.333.

(责任编辑：卫令海)

2017-05-24

邓嫣嫣(1988- )，女，广东佛山人，硕士，中共佛山市委党校讲师，研究方向：党史党建与基层治理。

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1672-1071(2017)04-0027-06