安徽新型农村社区建设研究

郑琳

（铜陵市委党校 ，安徽 铜陵 244000）

安徽新型农村社区建设研究

郑琳

（铜陵市委党校 ，安徽 铜陵 244000）

安徽省是一个农业大省，随着城乡一体化的推进，新型农村社区建设近几年取得了很大成绩。但在如何实现由村民自治走向社区居民自治过程中，新型农村社区建设依然受到一些问题的困扰，对此，在分析的基础上，探寻了安徽新型农村社区建设的路径。

农村社区 社区建设 路径

一、新型农村社区建设的内涵及功能

（一）新型农村社区建设的内涵

新型农村社区是相对于传统农村社区而言的。新型农村社区建设就是在党和政府的领导下，在加快社会主义新农村建设的进程中，充分发挥农民的主体性作用，在生存环境优化的情况下，多元化的生活需求得到满足，生活质量得以提升，从而使农村居民对社区认同，有归属感。在农村构建起现代社会生活的共同体，让农村居民过上与城市居民一样的幸福生活，把农村建成美好家园。

当然，新型农村社区建设并不就是翻新村庄，不是简单的将农村人口集聚，而是以统筹城乡发展和城乡一体化的理念，强化规划引领作用，加强资源统筹整合，完善基础设施和公共服务，建立创新的社区治理机制，避免农村居民之间的矛盾，激发出农村社区的活力，促进社区经济、政治、文化、社会和生态五大建设协调发展，加快缩小城乡差距。进一步健全农村社区的治理机制，完善农村基层社会服务体系，加强农村社区的文化建设，提升农村居民生活质量和文明程度，让农民群众共享改革开放和现代化成果的过程。

（二）新型农村社区的功能

一是社会治理功能。新型农村社区承担着农村的社会治理任务，将政府公共管理和社区自我管理有效链接起来，以维护社区的治安秩序，调解民间纠纷。当前，工业化和城镇化的快速推进，农村劳动力逐渐非农化，农村社区成员在职业和地域方面进入高速变动状态。另外，农村就业结构的多层次以及利益主体的多元化，分化了农民阶层。而外来人口的大量涌入，又降低了农村社区成员同质化，使传统社会价值观念渐渐失去了统治地位。但是，适应现代社会的主流价值观念却还没有在农村形成，农民呈现出多元化的价值观念，加大了新型农村社区的治理难度。

二是经济发展功能。建设新型农村社区能优化社会资源、培育农业合作组织和提供高效服务，以发展现代化农业。建设新型农村社区还可以扩大农村基础设施建设需求，通过政府资金的引导，产生多重效应。同时吸纳社会资金的参与，以推动农村经济快速增长。另外，新型农村社区居民不仅依靠农业生存，还可以在社区中出现的第二、三产业谋生，有利于农民就地就业，推动城镇化发展。

三是居民自治功能。新型农村社区建设的模式有很多种，不管是“一村一社区”的模式，还是“多村一社区”的模式，原有的村民自治机制自然会转移到新型社区来，所以新型农村社区具有组织居民开展民主管理、民主选举和民主决策的功能。

四是公共服务功能。新型农村社区能够为农村居民提供多元化的公共服务，满足他们多层次、多类型的需求。新型农村社区将公共服务由城市社区引向农村社区，满足农村居民的公共服务需求。政府主要提供新型农村社区的公共服务，通过缩小城市和农村之间的差距，有利于形成城乡无差别的公共服务均等化。

五是社区文化功能。新型农村社区还组织提供各种各样的科学服务和文化服务，将农村居民组织起来经常开展文体活动，联系农业科技工作者送技术到田间地头，用科技指导农业生产，在加强精神文明建设的同时，满足农村居民多样化的文化需求。

二、安徽新型农村社区建设的现状及存在的主要问题

（一）安徽新型农村社区建设的现状

安徽省是一个农业大省，省委、省政府非常重视新型农村社区建设。早在2012年12月就出台了 《安徽省城乡社区标准化建设指导意见 （试行）》。2013年4月，省委办公厅和省政府办公厅又印发了 《关于进一步加强农村社区建设的意见》，提出将农村社区建设与美好乡村建设共同推进，紧密联系起来发展。在农村社区加强基础设施建设、完善治理机制、拓展服务功能和提升管理水平。国家民政部先后将池州市贵池区、黄山市屯溪区、原铜陵县、当涂县、淮北市杜集区命名为“全国农村社区建设实验全覆盖”示范单位。

特别是在2013年，安徽省在肥西县、全椒县、舒城县、繁昌县、宁国市、潜山县、歙县、淮北市杜集区、蚌埠市淮上区、阜阳市颍泉区10个试点县（市、区）试点农村社区建设，在农村社区就基础设施建设、治理机制、社区服务功能等方面展开全方位探索。

2015年，安徽省委办公厅、省政府办公厅印发实施意见,开始深入推进农村社区建设试点工作，在 “十三五”期间每年确定10个省级试点县（市、区）、1500个行政村，在农村社区建立基层综合服务管理平台，健全共建共享机制等，全面探索农村社区建设、统筹城乡发展和深化美好乡村建设。

农村社区建设试点任务包括治理机制的创新、服务水平的提升和居住环境的优化等。农村社区建设以目前的行政村作为基本单位，按照“一村一社区”的模式，保留现有的村民自治机制，农村基层管理组织和层级维持不变。通过村民会议、村民理事会、村民议事会等，在农村社区开展协商。动员外来居民参与协商农村社区事务，建立公共事务协调机制。

将社会公益服务、政府公共服务和村民自我服务统一在一个综合服务管理平台上，设立包含多种服务类型的农村社区服务中心（站），为农村居民提供全方位公共服务。在农村社区建立社会工作的专业服务机构，引导专业人才和志愿者参与农村社区公共服务。鼓励企业等经营机构到农村社区，运用市场手段提供丰富多样的公共服务。

（二）安徽新型农村社区建设存在的主要问题

随着城乡一体化的推进，安徽省新型农村社区建设近几年取得了很大成绩。但在如何实现由村民自治走向社区居民自治过程中，新型农村社区建设依然受到以下问题的困扰。

1.思想认识上有误区

一些政府部门和官员对新型农村社区的内涵理解不清，对农村社区的管理组织机构、运作模式以及管理机制等缺乏了解。对新型农村社区定位不清，管理体制没有理顺，不明确社区的隶属关系，未能清晰界定社区管委会的职能和权责。新型农村社区建设力量单一，主要是政府为主导，缺少社会力量共同参与，社区建设没有形成合力。地方政府还将新型农村社区建设视为一个单独的任务，而实际上新型农村社区建设具有系统性，是对农村、农民和农业的系统规划，需要有多方面的配套改革。如果把新型农村社区建设只看成一个独立的任务，新型农村社区建设就无法达到预期目标。

2.建设资金严重不足

目前，安徽新型农村社区建设普遍面临资金严重不足的问题。很多农村地区经济发展水平比较低，地方财政没有更多的资金投入，支持力度不够，新型农村社区建设更多是依靠乡镇和村自身的有限投入。中央、省、市的资金投入比例10%还不到，而且中央的资金来自多部门，渠道分散，建设资金来源不稳定，极大地影响了新型农村社区建设。另外，很多地方都制定了新型农村社区建设规划，但在建设过程中，是按照先易后难的原则，优先选择基础条件好的农村社区，如城乡结合部、城中村、小城镇地区的农村社区，给予配套政策和资金扶持。而大多数村庄，特别是边远山区、纯农业地区的新型农村社区建设，由于受限于经济能力，投入不足，建设进展缓慢，导致了新型农村社区建设的不平衡。

3.社区管理水平有待提高

政府仍然是安徽新型农村社区建设的主导力量，很多政府官员，特别是村镇干部没有正确认识新型农村社区建设的内涵，简单认为新型农村社区建设就是在空间上修缮房屋，改善农村居住环境，忽略了农村社区在结构上的根本转变，以及在农村推动民主化和法制化的进程。农村居民没有成为新型农村社区建设的主体，政府处于社区管理的支配地位，社区社会组织没有发展壮大，社区管理需要向民主化转变。社区管理缺乏一体化管理经验，还是停滞在城乡二元结构阶段，还需完善城乡一体化管理结构，优化升级城乡管理结构。

4.公共服务质量不高

新型农村社区建设主要目标是为农村居民提供公共服务，提高生活质量，满足生活需求。安徽省的新型农村社区建设以城乡公共服务一体化为目标，制定了相应政策，给予了资金上支持。但是，为农村居民提供的公共服务质量还不高，城乡基本公共服务不均等的现象仍然存在。农村地区教育投入不足，教育补贴金额较低，补贴覆盖面较小。导致城乡教育设施差距较大，城乡教育资源分布依然不均衡。社会救助体系和社会保障体系不健全，服务效率低，保障能力不足。文体休闲设施简陋，设施不齐全，不能满足农村居民的文化体育活动需求。很多社区很少开展活动，社区组织数量少，影响了农村公共服务质量不断提高。

三、安徽新型农村社区建设的路径探寻

（一）深化认识，加强工作推进

政府部门和官员必须认识到，新型农村社区建设是快速推进新农村建设，从根本上解决 “三农”问题的关键。同时，也是实施城镇化战略，统筹城乡发展的重要途径。所以，政府部门要从思想上高度重视，加大宣传，树立典型，创新理念，用实际案例来说服群众，综合各方面力量来加强新型农村社区建设。同时，政府部门、村委会和农村居民还要明确自身在新型农村社区建设中的责任，形成“政府统筹推进、部门协调配合、乡（镇）村积极运作、农民主动参与”的工作机制。

（二）加强投资，保障资金充裕

政府要建立资金长效机制，确保各级财政不断加大对新型农村社区建设的资金投入，从而保障新型农村社区建设资金来源的稳定性。加大税费改革力度，做好清费立税工作，达到提升财政收入的目的。在新型农村社区发展稳定后，再适当降低建设资金的投入标准，利用农村建设用地增减挂钩政策，以获得上级政府和各种社会资金的支持。建立资金的多元化投入机制，吸纳社会闲散资金，吸引社会各方面资源和力量加入新型农村社区建设。各级政府部门的涉农资金大多处于分散状态，因此加强资金整合十分必要。将各种项目资金存放在农村社区服务中心集中使用，形成资金合力，推动农村社区的发展。要有效管理建设资金，避免农村社区内出现债务，坚决防止资金浪费现象的发生。

（三）创新体制，推进社区自我管理

政府治理模式要改变，政府不直接控制新型农村社区，不处理农村社区的具体事务，转变为服务型政府，对社区进行宏观调控，让社区拥有权力进行自我管理。新型农村社区建设主体要多元化，推进各种社区社会组织为农村社区提供教育、医疗、水电暖等公共服务，社区还可将一些公共事务外包给私营企业，社区只制定服务标准，监督承包商，从而节约管理成本，提高服务水平。此外，新型农村社区应鼓励农村居民进行结盟自治，成立农村社区居民协会、经济合作社等社会组织，提高他们参与社区工作的主动性和积极性，与其他社区管理机构一道，在社区发展和管理中发挥积极作用。

（四）重在服务，满足多样化需求

以实现基本公共服务均等化为目标，构建新型农村社区公共服务体系。加大投资，完善社区服务设施，建立社区的服务网络。通过优质的服务团队制定农村社区服务方案，建立完善农村社区服务中心和各类涉农服务机构等，以增强农村社区服务功能。社区干部要转变过去的管理方式，在管理过程中，更加注重满足农村居民的需求，把公共服务落实到农村社区的方方面面。工作重心要下移到农村社区，鼓励政府部门的工作人员到农村社区为民服务，从而由“管理农民”到“服务农民”的转变。

责任编辑：汪晓梦

2016年度安徽省党校系统重点课题（立项编号：QS201650）。

2017-03-10

郑琳，铜陵市委党校市情研究所所长，副教授。