自治州自治立法权与地方立法权的竞合及消解

【摘 要】自治州作为我国民族区域自治的重要实践形式，享有制定自治条例和单行条例的自治立法权。随着《立法法》的修改，自治州将获得类似于地级市的地方立法权。当前自治立法权因为内容模糊、权限不明、程序不清等原因导致立法质量不高且立法效率低下，在实施中遇到重重困难；地方立法权则具有内容明确、操作灵活、权限具体等优势，稍有不慎将会影响自治立法权的顺利实施。自治州地方立法权相对于自治立法权是一把双刃剑，有必要厘清自治立法权和地方立法权本质上的差别，使二者在各自的范围内独立行使互不干扰。另外，还要从总体上规划自治立法权的实施条件，明确上级机关与自治机关的权限，完善自治立法权行使的各项具体制度，使自治州在享有地方立法权的同时，促进自治立法权的有效发挥。

【关键词】自治州；地方立法权；自治权；立法权

【作 者】李雷，武汉大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。武汉，430000

【中图分类号】 D921.8 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2016）06 - 0001 - 009

民族区域自治是宪法规定的基本政治制度，几十年的实践证明，此制度既能维护国家统一，又能提高少数民族的自主权，必须长期坚持认真贯彻。自治州作为实践民族区域自治的重要形式，起着承上启下的作用：一方面，五大自治区所辖地域和主体民族相对有限，出于地方行政区域统一的需要，难以在各个少数民族聚居的地方都设立省级自治区。在一省内部少数民族聚居区设立自治州，① 既能扩大自治范围，又能增加自治民族；另一方面，自治州相对于自治县和民族乡，管辖的区域更广人口更多，享有的权力更大，尤其在《立法法》修改后，在自治州获得地方立法权的背景下，其权能愈加广泛，带动影响和辐射功能更为明显。

有观点认为自治区既享有自治立法权，又享有地方立法权，却没有因此削弱自治区的自治地位。此种观点有一定道理，但忽视了到目前为止五大自治区仍然没有制定一件自治区层面的自治条例或单行条例的事实。② 可以说自治区的自治立法权行使尚不充分，还比不上自治州和自治县自治立法权的行使，因此难以看出地方立法权对自治立法权的影响。然而自治州不同，全国30个自治州都行使了自治立法权，或多或少地制定了单行条例和自治条例。在自治州获得地方立法权后，地方立法权与自治立法权之间是否存在冲突竞合，如果存在如何消解，地方立法权的行使是否会削弱自治立法权的地位等都需要认真研究，故笔者从自治州层面开始探讨此问题。③

一、自治州自治立法权和地方立法权的现状简介

我国民族区域自治既不同于民族自治也不同于简单的地方自治，而是在少数民族聚居地区实行区域自治，将人大和政府作为自治机关。自治州人大和政府既是政权机关又是自治机关，其双重属性决定了立法的双重性，在享有自治立法权的同时，也获得地方立法权。

（一）自治州自治立法权的行使及现状

民族区域自治是为了保障少数群体的权益，使少数民族自主管理本民族、本区域的内部事务，实现民族区域自治最重要的是保障自治区域的自治权，行使自治立法权是实现自治权的基本方式。[1 ]自治立法权指在民族区域自治制度下，各自治地方根据《宪法》《民族区域自治法》《立法法》的授权，结合本民族实际情况制定自治条例和单行条例的权力。任何民族都是宪法中的公民，应平等享有宪法规定的各项权利。[2 ]故自治立法权必须以宪法和法律的规定为限，否则自治立法权就会失去优惠性质演变为一种特权。在依宪治国背景下，必须找到自治立法权的宪法依据。根据宪法第116条，民族自治地方有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。因此，结合宪法的原则性规定，维护民族自治地方的自治立法权，关键是保障自治条例和单行条例的顺利制定。据统计，截至2015年年底民族自治地方（自治州和自治县）共制定自治条例262件，现行有效的139件；制定单行条例912件，现行有效的698件。[3 ]全国有30个自治州，共制定单行条例272件（见图表一），现行有效的269件。除伊犁哈萨克自治州以外，各自治州均已制定自治条例。

（二）自治州地方立法权的行使及现状

地方特色与民族自治是两个不同的概念，民族自治的核心在于变通，[5 ]而地方特色的关键是突出地方自主。地方立法权指地方人大及其常委会根据区域内具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规的权利。地方立法权是中央与地方协同合作、保障地方因地制宜、发挥地方优势的需要。地方立法权的依据是《立法法》，符合我国一元两级多层次的立法体系，和在中央统一领导下充分发挥地方积极性主动性的原则相符，与宪法第3条第4款的精神相一致。在2015年《立法法》修改之前，地方立法权的下限为较大的市，普通设区市和自治州没有地方立法权。《立法法》修改之后第72条规定，设区市可根据具体情况和实际需要，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等制定地方性法规，自治州可行使设区市的地方性法规制定权。当然，从现实来看，自治州的经济发展水平一般落后于设区市，不论是从立法需要、立法质量还是立法人员配备来看，设区市的地方立法权还是走在了自治州地方立法权的前面，比自治州更早一步实践地方立法权。①

二、自治州地方立法权与自治立法权差异评析

新中国成立之初，实现国家统一用自治方式解决民族问题，[6 ]这是我国实行民族区域自治的历史源头和初衷，保证民族区域自治也是新中国成立以来历任领导人一以贯之的准则。自治权是民族区域自治的核心，是实行民族区域自治的关键。否则，就没有民族区域自治可言。[7 ]214可见，自治立法权的存在与否和实施效果直接关系到民族区域自治的成败，自治州作为民族区域自治地方，与设区市一样享有地方立法权。自治立法权与地方立法权虽然有立法权的一般特征，但两者差别较大，是两种不同类别的立法权，两者的性质、主体、范围和位阶明显不同。

（一）地方立法权与自治立法权基本性质不同

地方立法权来源于中央对地方的授权，具有显著的权力属性；而自治立法权不仅具有权力属性，还体现宪法对少数群体权益的保护，促进不同人群之间的实质平等，权利属性更为突出。地方立法权突出地方特色，根据本行政区域的具体情况和实际需要制定；自治立法权则依据当地民族的政治、经济、文化特点制定，主要表现为民族特色，部分体现区域特色。

民族自治地方的自治机关既是地方国家机关，又是民族自治机关。[7 ]214地方立法权和自治立法权适用对象不同也体现了二者性质的不同，地方立法权以地域为主要适用规则，自治立法权在以地域为适用规则时还必须考虑民族特色。一般而言，地方立法权的适用对象为本行政区域内的一切单位、组织和个人，除非地方立法有单独规定，否则无一例外都必须遵守。自治立法权则不同，自治条例的适用对象，与地方立法的适用对象基本相同，为本行政区域内的一切单位、组织和个人；但单行条例特别是执行法律、行政法规的变通条例，则有特定的适用对象，往往为该区域内的少数民族公民。如按照《婚姻法》的要求，我国法定结婚年龄，男不得低于22周岁，女不得低于20周岁，但各民族自治地区结合自身实际，往往适当降低了法定结婚年龄，而该地区的汉族公民仍然适用男22周岁、女20周岁的规定，不得比照少数民族公民降低结婚年龄。

（二）地方立法权和自治立法权的制定主体不同

根据《立法法》第72条，设区市的人大和人大常委会都享有地方立法权；《民族区域自治法》第19条规定，民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。相比于自治立法权，自治州地方立法权的制定主体既包括地方人大，也包括人大常委会，《立法法》修改后自治州人大常委会首次享有立法权力。人大每年开一次会且时间短，来不及处理大量社会问题，人大常委会发挥着重要的立法职能。[8 ]317但《立法法》第76条补充，规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应由人民代表大会通过。地方内部特别重大事项的地方性法规制定权仅属于人大，但何为重大事项目前还没有明确界定。

自治州地方立法权是为了制定本行政区域内的立法规范，由地方权力机关行使，但人民代表大会实行会议制度，对重大事项以外的其他地方性法规的制定权，由地方人大的常设机关人大常委会执行具有一定的合理性。人大和常委会共同行使法规制定权既是立法理论的惯例，也符合自治州客观立法实践。[9 ]此种模式既体现了对地方立法的重视，又体现了地方立法的效率原则，使地方人大常委会能灵活掌握时间，适时制定地方性法规。自治立法权的自治特色应该由制定主体体现，根据《民族区域自治法》第15条，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。自治机关并不包括人大常委会，故人大常委会不能制定自治条例和单行条例；另外，各级地方政府只能制定地方政府规章，没有地方法规的制定权，故自治立法权只能由自治地方的人大行使，不能由自治地方政府行使。

（三）地方立法权和自治立法权的行使范围不同

地方立法权的调整范围来源于《立法法》。《立法法》对设区市的立法范围仅限于城乡建设、环境保护、历史文化保护方面；根据相关法律自治立法权的调整范围指，依照当地民族政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。可见，《立法法》对地方立法权的范围规定得十分具体详细，有很强的指导性；自治立法权中政治、经济、文化则类似于政治学概念，不完全属于法律概念，内涵较模糊且具有很大的伸缩性，在不同的时代呈现不同的范围，且随着时代变迁其范围呈不断扩大的趋势。

《立法法》修改之后，设区市虽然享有地方立法权，但毕竟设区市权威性不高，立法经验不足，人员配备参差不齐，相对于省级地方较成熟的地方立法权，对其立法范围进行合理限制十分必要，①将其范围集中在城乡发展及与群众生产生活关系密切的领域。自治立法权从广义来讲可以包含各个领域的立法，自治条例就是一部综合性法律，涵盖社会生活的方方面面，自治立法比地方性法规的涉及面广、可规范的事项多、可调整的范围宽。[10 ]除了法律、行政法规已有规定，其他领域都可包含在政治、经济、文化的范畴之内。

（四）地方立法权和自治立法权的法律位阶不同

地方立法权与自治立法权的位阶问题，在《立法法》中没有明确说明，但对两者在性质、内容和权限上的差别进行分析，笔者倾向于认为自治州自治立法权位阶高于地方立法权位阶。② 理由如下：

1. 自治立法权的制定主体不低于地方立法权的制定主体。根据前文对制定主体的分析，在自治州层面自治立法权的主体只能是人大，而地方立法权的主体除了人大还包括人大常委会。从制定主体的权威性和代表性来看，人大常委会作为人大的常设机关，其权威性和代表性肯定低于人大。

2. 根据特别法优于一般法的规则，自治州的自治立法位阶高于地方立法。自治立法的目的之一是保障少数群体的权益，在整个法律体系中，自治立法相对于普通立法具有特殊性。另外，自治立法的单行条例，是对社会生活某一方面问题的立法，相对于地方立法中的综合性事务立法，其规定的内容更为特殊。

3. 自治立法的范围比地方立法范围广，体现了对自治立法的信任。自治立法的范围涉及政治、经济、文化三方面，内涵较广，在此范围内类似于省级地方性法规，只要不与法律、行政法规冲突即可；《立法法》对地方立法的范围则限制得十分具体，按照立法体系的基本特点，立法层次越低则立法范围越小。

4. 自治立法享有一定程度的变通权，地方立法则不具有变通权。《立法法》第75条规定，自治条例和单行条例可对法律和行政法规的规定作出变通，但不得违背法律和行政法规的基本原则；地方立法则必须在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。变通权既尊重了少数民族的实际情况，又体现了对自治立法权的信任，强化了自治立法的特殊地位。

三、《立法法》修改后地方立法权与自治立法权的冲突竞合

《立法法》修改前，五大自治区并没有制定自治条例和单行条例，故不存在地方立法权与自治立法权的冲突竞合。但《立法法》赋予设区市地方立法权之后，将导致二者在自治州层面存在冲突竞合，稍有不慎可能使地方立法权扩大代替自治立法权，削弱自治州的自治属性。

（一）立法主体增加会稀释自治立法权的自治特色

立法主体增加必然会削弱具有权利性质的自治立法权的自治特色，原本授予民族自治地方的自治立法权，因其他主体通过地方立法权获得立法资格后，某种意义上使专属于自治地方的立法“特权”，变成了所有设区市都具有的普惠性权力，使自治州自治立法权的特殊性削弱。① 立法主体的增加体现在两个方面：一是普通地级市获得了地方立法权，与自治州同级的235个设区市获得了地方立法权，当然自治州也获得了地方立法权；二是立法权的主体不仅包括地方人大还包括人大常委会，地级市层级的地方立法主体由原来的0个变成了470个。《立法法》修改前，自治州的立法权只能由自治州人大享有，现在自治立法权仍然只能由人大享有，但随着地方立法权的铺开，自治州人大常委会也能制定地方性法规。但自治州人大常委会不属于自治机关，其制定的地方性法规，并不能体现自治州的自治立法权，相反会稀释自治立法权的自治特色。

（二）地方立法与自治立法相比时间灵活效率较高

地方立法的主体包括人大和人大常委会，人大常委会召开时间较为频繁且会期固定，可以利用时间充裕的有利条件，仔细审议地方性法规，提高地方立法质量。自治立法必须由自治州人大制定，人大会期较短，且会期内事务众多，立法只是其中之一，很难寄希望于州人大在十余天的时间内，充分审议并吃透自治条例的精神，故自治条例立法时间漫长，立法效率不高，往往连续几年仍然在审议同一件自治条例草案。《立法法》修改前，地方性法规立法主体的最低层次为较大的市，行政地位不仅高于自治州更远超自治县，其立法领域人才集中，专业水平高，制定较多高质量的地方性法规也在情理之中。

从实践来看，截至2011年8月底，我国已经初步建成了社会主义法律体系，其中地方性法规达8600多件，② 现行有效的自治立法到目前为止还不到1000件。2011年8月底之前普通设区市并没有地方立法权，当时有资格制定地方性法规的只有省级地方、省会城市、经济特区和较大的市等，地方立法主体不超过90个，而享有自治立法权的主体，不仅包括自治区、自治州，还包括自治县，立法主体约有155个（5个自治区、30个自治州、120个自治县）。与自治立法相比，地方性法规不仅总量巨大，且单个立法主体的立法数量相差近15倍。

（三）地方立法内容具体程序明确易于操作

虽然自治立法权范围广阔，但过于模糊的立法范围，并不能为立法实践提供有效的指引，缺乏明确的目的性。地方立法权虽然范围有限，仅限于城乡建设、环境和历史文化保护三方面，但正因为范围具体，使地方立法目的更明确，只需重点关注以上三方面的立法，就可以将立法机关有限的精力和宝贵的立法资源集中于一处，形成局部的立法优势。地方立法权较小的立法范围相对于自治立法权的广阔范围来说，符合从特殊到一般的立法规律。《立法法》虽然没有明确规定地方立法的程序，但之前享有地方立法权的主体大多制定了十分完善、详细、具体的立法程序。正是较大的市和经济特区已有的立法经验和立法程序，为最新获取地方立法权的设区市和自治州提供了参照。① 如洛阳市早在1988年就规定了地方性法规的制定程序，随着实践经验的积累和理论水平的提高，在2001年又制定了新的《洛阳市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》，共分为6章43条，详细规定了地方性法案的提出、审议、表决、报批及公布等流程。

四、对二者竞合的消解——完善自治州自治立法的建议

当前民族区域自治地方的自治立法权还没有完全发挥，在自治州层面存在立法权限不明、效率低下、质量不高等问题。《立法法》修改后，在自治州获得地方立法权的冲击下会与自治立法权产生竞合，影响自治立法权的自治特色，不利于民族区域自治优势的显现。故需要从各方面完善自治立法，总体上规划，明确权限范围，完善各项具体制度，使其能抵抗各种因素的冲击，保证自治州自治立法权的顺利实施。可以考虑从以下方面做起：

（一）总体规划完善民族区域自治立法，强化自治特色

民族区域自治必须由中央层面长远打算、全盘考虑和统一规划。国家领导人多次强调，民族区域自治制度经过几十年实践，是解决民族问题的正确道路，将会长期存在不断完善发展。②《民族区域自治法》是关于民族区域自治的宪法性法律，继承并发展了宪法关于民族区域自治的基本规定，是所有自治立法的权力来源和立法总则，要完善自治州的自治立法，防止自治地位的削弱，就必须首先健全《民族区域自治法》，强调自治立法的地位功能，明确自治特色。

在法律体系中，《民族区域自治法》位阶很高，是仅次于宪法的基本法。[11 ]当前《民族区域自治法》还没有充分实现宪法性法律的纲领作用，与学界的期待尚有一定距离，需从以下几方面完善：一是增加法律术语的运用，减少政治术语的运用，《民族区域自治法》大多数篇幅体现为宣示性条款，倡导性有余而具体化不足，[12 ]《民族区域自治法》许多条文来自宪法，并按照宪法原文表述，但宪法本身具有很强的政治性，使《民族区域自治法》出现了许多政治性、宣导性的用语，法律性不够强；二是《民族区域自治法》在保持宏观抽象规定时，需增加明确细致的具体规定，《民族区域自治法》规定了民族自治地方自治机关的自治权，实现了初步的体系化。[12 ]该法作为民族区域自治方面的根本性法律，本应该为民族区域自治各项制度和立法提供具体明确的法律依据，特别是对立法权限、层次和救济的规定，但该法许多规定实际比较含糊，如关于自治州自治条例和单行条例的立法程序仍没有统一具体的规定；三是在维护中央统一领导下，积极宣示民族区域的自治性，我国的确存在“疆独”“藏独”等分裂势力的客观形势，仍然面临着国家分裂的风险，使民族地区对自治立法稍显畏首畏尾、患得患失，在自治立法权限方面不敢有大的突破，不敢过分突出自治立法的自治特色，但民族区域自治是宪法规定的基本政治制度，从根本上来说是为了促进少数民族当家作主，自己管理本民族内部事务，促进民族团结维护国家统一。因此，充分行使民族自治地方的自治立法权不仅不会有分裂国家、导致自治区域独立的危险，相反，自治立法权的有效行使，能体现少数民族当家作主的意志，增强民族凝聚力，使民族分裂势力失去借口。

（二）厘清上级与自治地方的权限范围，适度增强自治立法的自主性

自治立法之所以进展缓慢，跟不上地方立法的发展步伐，重要原因在于中央与自治地方、自治地方内部权限划分不清，过分强调中央的统一性，弱化了自治性。遗憾的是，到目前为止仍然缺乏对这一问题的深刻认识。中国表面上是单一制，但各地区差异巨大，搞一刀切是不可能的。[8 ]272只有明确各自的权限范围，才能使自治立法有的放矢，用明确的方向指引，防止出现上级机关因为权限划分不明，简单粗暴地否定自治立法，削弱民族区域的自治性。对民族自治地方来说，此次修订仍没有解决自治立法权与上级机关之间权限划分问题。[1 ]虽然宪法规定了民族区域自治地方的少数民族自主管理本民族本区域的内部事务，实践中却出现自治权力行使处处受制于上级机关，权力行使表现为对立多于统一的状况。[2 ]

《民族区域自治法》第19条规定，自治州的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会和国务院备案。可见，自治州的自治立法权并不是完全独立的，自治立法权的行使还受到省级人大常委会的限制，甚至受中央层面的约束。诚然，我国民族区域自治必须遵循中央统一领导，但由较高层次的人大常委会批准后方能实施，有可能导致自治立法权被虚置，直接阻碍民族自治地方自治立法权实践的开展。因为经自治州人大通过的单行条例，由省级人大常委会批准时，若不符合省级人大常委会的要求则不能生效，意味着自治州只能提出单行条例的立法建议，最终决定权属于省级人大常委会。同理，自治区的自治立法权也需要全国人大常委会批准，某种意义上民族自治地方享有的实际上不是立法权，而是向全国人大常委会提案的权力。[6 ]

（三）进一步明确自治立法与地方立法的差异性

前文第三部分详述了地方立法相对于自治立法的各种优势，实践中很多民族自治地方为提高立法效率，倾向将自治法规作为一般地方性法规制定。[4 ]故不少观点认为，在目前的立法模式下，自治州获得地方立法权后会对原有的自治立法权产生不利影响，甚至削弱自治立法权。笔者并不否定这种认识，但笔者认为如果能充分认知自治立法权与地方立法权的差异，明确二者适用于不同的对象，深化对二者本质的认识，使二者在不同的轨道上平稳运行，则能减少相互干扰的可能性，甚至可以健全完善自治州的立法体系，促进二者同步发展。

不可否认，自治州地方立法权与自治立法权有一定的相似性，在某些领域通过地方立法权制定地方性法规，也能够达到自治条例的效果，但二者的差异性仍远远大于二者的共性，特别是性质存在根本不同。地方性法规仅能体现区域内部立法管理的功能，其存在本质上是为了适应地方经济发展管理服务社会的需要。自治立法不仅能实现区域内部立法管理，更能体现少数民族当家作主自己管理内部事务的功能，且后者功能的实现是自治立法的根本目的。在认清差别的基础上，促使其在各自范围内发挥作用相互协调。自治立法可借鉴地方立法的先进程序宝贵经验等，必能使二者相得益彰，共同促进民族地区法治进步，既符合地方管理的需要，又能达到少数民族当家作主的目的。

（四）完善自治立法各具体制度——自治立法程序、监督救济措施、事前报批制度

自治立法虽然取得了一定的发展，但囿于客观条件，再加上地方人大代表结构及素质决定了对立法不能进行高质量审议。[13 ]96在立法人员素质一定的情况下，只有完善自治立法各项具体制度，才能促进自治立法水平的提高，不管遇到何种挑战，仍然能够保障自治立法权的有效运作。结合自治立法权在实践中遇到的困难，需完善以下几项制度。

1. 制定统一明确的自治立法程序。立法依据一定程序，才能保证立法具有严肃性、权威性和稳定性。[14 ]191可见，立法程序之于立法的重要性，不仅仅在案件审判中需要追求程序正义，在立法中同样需要追求程序正义，缺乏正当的立法程序，对立法的结果将产生致命的影响。自治立法进程缓慢，原因之一是自治立法缺乏统一明确的制定程序，使自治立法始终处于摸索中，不敢大规模实践。

《立法法》虽然没有明确规定自治立法的制定程序，但不少民族自治地方制定了当地的自治立法程序，只是这些立法程序多种多样，缺乏统一性。诚然，自治立法权相比于地方立法权存在一定的特殊性，需要较高级别人大常委会批准，但并不能因为立法权本身的特殊性，就强调立法程序也要具有特殊性，导致自治地方立法程序形式多样。更有甚者，出现程序倒置的情况，在没有制定立法程序的情况下，先行制定自治立法，必然使此种立法的合法性存疑。如湘西土家族苗族自治州在2007年3月31日才通过《湘西土家族苗族自治州人民代表大会立法程序条例》，但早在1986年7月14日就已经制定了《湘西土家族苗族自治州自治条例》，在1991年5月7日制定了《湘西土家族苗族自治州国土资源开发保护条例》，1995年8月29日制定了《湘西土家族苗族自治州矿产资源管理条例》。

2. 健全自治立法监督救济措施。在有权利无救济的模式下，自治权难免会失去应有意义和作用。[4 ]缺乏监督与救济程序的制度是欠缺的，不完整的，健全自治立法的救济监督措施主要指两方面：一方面当民族自治地方的自治立法频繁被否决，导致立法不能通过时，必须有规范的申诉救济制度，以保障民族自治地方的自治立法权，不能因为上级人大常委会的否决，就完全否认自治立法的合理性，否则会导致自治立法权的弱化，打击自治机关制定自治立法的积极性，不利于自治目标的实现。如美国总统可以否决国会提出的议案，但当国会再次以三分之二多数通过时，则无需总统签署即可成为法律。另一方面当民族自治地方的自治立法权被滥用或者不作为时，也要有监督救济制度，既防止滥用自治立法权破坏国家法治统一的行为，又监督民族自治地方的人大积极行使自治立法权，以免自治立法权成为沉睡的条款，有名无实。实践中，一些自治机关存在等、靠、看的消极思想，不积极主动行使自治权，等待政策文件。[11 ]

3. 改报批制度为事后备案审查制度。如前所述，当下报批制度使自治立法效率低下，不仅程序繁琐且牵涉面广，耗时过长。如广西壮族自治区的自治条例在报批时，全国人大常委会和国务院大部分部门都需要提出建议表明态度，往往因为部门过多态度迥异难以达成一致，导致自治条例夭折。是否应该充分尊重和信任民族自治地方的自治立法权，改报批制为事后备案审查制，不仅能提高立法效率，也能充分发挥自治立法的自主性。自治立法不同于地方立法，应该认可自治立法比地方立法享有更大的自主性。通过前文的分析，已经得出了自治立法的法律位阶比同级地方立法的法律位阶高的结论，故可以参考省级地方性法规制定，按照事后备案审查制度，在实践中审查自治立法的合法性。在此，笔者并不反对自治立法的报批审查制度，但在《立法法》扩展地方立法权的背景下，探索自治立法程序，逐步由事前批准向事后备案监督转变，[5 ]应该是自治立法审核批准制度的发展方向。

五、化危机为契机——健全以自治立法权为核心的民族区域自治制度

少数民族地区由于特殊的历史背景和自然环境，其经济发展普遍落后于汉族地区。有些国家将少数民族归为弱势群体，虽然我国并不认为少数民族属于弱势群体，但不能否认少数民族在经济发展中总体上处于弱势地位。保护弱势群体最有效的方式，莫过于增强弱势群体“自组织”能力。[15 ]65自治立法权是民族区域自治的核心，也是增强少数民族自我组织能力的体现。积极行使自治立法权，充分发挥民族地区的自治属性，是实现少数民族当家作主的关键，也是解决我国民族问题的正确选择。

《立法法》的修改为自治州的自治立法权带来了新的挑战，经过一年多的实践，越来越多的自治州将享有地方立法权。虽然自治州地方立法权的获得将稀释自治州自治立法权的自治属性，同时地方立法权的灵活具体、易于操作、程序明确等也将对自治立法权产生较大影响，甚至存在用地方性法规代替单行条例的可能。但地方立法权对自治立法权是一把双刃剑，如果能认清二者的差异，明确其不同性质，以自治州获得地方立法权为契机，可进一步规范完善自治立法权，保证其自治特色。

如何化危机为契机，在不利的局面下将地方立法权转变为完善自治立法权的助推器？首先要完善自治立法权本身，从总体上规划民族区域自治立法，优化自治立法权的各项具体体制，合理界定中央与民族区域自治地方及自治地方内部的权限范围。另外，还要避免将地方立法权与自治立法权混为一谈，防止突出二者的立法属性而忽视其权利属性的不同。如果不能妥善应对地方立法权的冲击，则可能给自治立法权带来危机，使其日益式微直至被代替被虚置，对民族区域自治产生不利影响。

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Abstract：Being an important form of practice of regional minority autonomy in our country，autonomous prefecture enjoys the autonomous legislative right to formulate autonomous regulations and separate regulations. With revision of the“Legislation Law”，autonomous prefecture will acquire the local legislative right which is similar to that of the prefecture level city. Because of the vague content，unclear authority and procedures that lead to the low legislative quality and efficiency，the present autonomous legislative right encounters numerous difficulties in the course of implementation. Local legislative power has explicit content，flexible operation，specific permissions etc. advantage，slightly carelessly will influence power of autonomous legislation smooth implementation. Autonomous Prefectures local legislative power is a double-edged sword，it is necessary to clarify the essence of the autonomy of the legislative power and the local legislative power，so that the two independent exercise of mutual non interference in their respective areas. Also，from the overall planning conditions of implementing autonomous legislative power，clear permission to higher authorities and the autonomous organs，improve the autonomous legislative power exercise of the specific system，the Autonomous Prefecture in the enjoyment of the local legislative power and promote the effective power of autonomous legislation.

Keywords：autonomous prefecture；local legislative right；right of autonomy；legislative right

﹝责任编辑：黄仲盈﹞