自治州民族文化遗产立法保护研究

摘 要 民族文化遗产是人类宝贵的财富，一旦遭到破坏，很难恢复或是再生。对于民族地方的文化资源进行研究和保护，也是一项功在当代、利在千秋的重要事业。本文结合对于恩施土家族苗族自治州的实证调研，并以自治州相关的保护条例为参考，以明确民族文化遗产保护的意义为首要，分析研究对于恩施土家族苗族自治州民族文化遗产进行法律保护过程中存在的问题，并总结提出相应的经验和对策，以期对自治州民族文化遗产的进一步保护能够有所裨益。

关键词 民族文化遗产 立法保护 经验 自治州

作者简介：汤纯，湖北民族学院法学院民族法学专业，研究生在读，研究方向：法治与民族自治地方社会治理。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-269-03

恩施州作为土家族、苗族为主的少数民族地区所传承下来的民族文化遗产非常丰厚，保留了许多文化的原生态形式，有着“文化聚宝盆”之称。但在全球化和现代化的影响下，自治州地方的民族文化遗产也受到了一定程度的冲击，对于文化遗产进行立法保护，也就显得尤为重要。湖北省恩施州出台的相关条例，在大力推动经济发展的同时也注重民族地方文化遗产的保护，对于民族地方的文化遗产的传承与发展，有着重要的意义。

一、对民族文化遗产进行立法保护的现实意义分析

一个民族的传统文化是该民族有别于其它民族的最本质的特征，它凝聚着一个民族在其历史的自我发展中不断形成的智慧，理性和创造力，以及自我约束力。 对于少数民族地区的文化遗产来说，其更加具有独特性，从立法上对其进行保护，有着以下几个方面的意义：

（一）有利于完善民族自治地方的法律体系，使自治州对于文化遗产的保护有法可依

目前，我国对于民族地方的文化遗产法律保护采用的是国家立法和地方立法相结合的方式，国家立法对于文化遗产的保护往往是从全国范围的角度出发，即使是特别关注民族地方的文化遗产，也较少有专门的规章、条例进行具体保护，这就需要民族自治地方从当地实际出发，具体问题具体分析，根据本地文化遗产的现存情况以及原有的保护程度，制定具有本地特色的、分清了主次矛盾的地方立法来对本地的民族文化遗产进行保护。具体到恩施土家族苗族自治州来说，2005年3月31日湖北省第十届人民代表大会常务委员会第14次会议批准的《恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例》（以下简称《条例》）从立法的角度完善了湖北省关于民族文化遗产保护的法律体系，此外，2009年8月23日恩施土家族苗族自治州人民政府印发了《恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例实施细则》（以下简称《实施细则》），这些立法上的保护结合了恩施土家族苗族自治州的地方特色，有利于在民族自治地方的文化遗产保护工作的具体展开。

（二）良好的文化保护有利于开展科考研究工作，传承民族地区的优秀文化遗产

从法律层面上来说，《条例》和《实施细则》都明确规定了破坏文化遗产的具体处罚措施，这也就从制度层面上形成了约束。民族地方的文化遗产分为物质文化遗产和非物质文化遗产，其中物质文化遗产又可叫作有形文化遗产，一般是指文物古迹。无论是文物还是古迹，一般都与重大历史事件或重大文化事件有着某种联系，如古墓葬、古代石窟、历史文献书籍等， 考察一定要以实物为依据，因此这些文物古迹对于还原历史原貌，进行科学研究来说，都有着重大的作用。非物质文化遗产则是指各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式相关的实物和场所，它一般以非物质形态存在的与群众生活密切相关、世代相承的传统文化为表现形式。 在全球文化和现代生活方式的冲击下，非物质文化遗产面临着更大的机遇和挑战，一方面，随着社会的发展和科学技术的进步，现代化的手段将更有利于宣传与传播无形的非物质文化，使其走出地区，走出中国，影响世界；另一方，现代生活的日益多元化，使得人们的价值观、世界观发生了在重大的改变，一些传统上受到重视的非物质文化，面临着后继无人甚至是消失的风险。

（三）良好的文化保护有利于当地文化旅游资源的开发，从而促进当地的经济发展

旅游业是第三产业中的支柱产业，并且随着经济的发展交通的便利，人们的出行热情日益高涨，因而在旅游业中找准特色，发挥民族区域地方的优势，将会变文化为宝藏，极大地拉动当地的经济发展。在旅游业的开发中除了自然风光资源外，一个非常重要吸引游客的因素就是必须使旅游业与民俗风情及民族的文化资源相结合，对民族文化遗产的正确开发，将会开辟一项特色产业，这也就需要法律的保驾护航。恩施土家族苗族自治州不仅制定了《条例》和《实施细则》，还制定了《恩施土家族苗族自治州旅游条例》，这也有利于在对民族文化遗产的开发中发挥恩施土家族苗族自治州少数民族文化的优势，开辟出一条不同于其他地区旅游业的新道路。对于湖北恩施这样一个经济欠发达城市而言，进行和民族文化遗产有关的旅游业的开发是“低成本、高产出”的，也是帮助一些贫困地区摆脱贫困的帽子、走向小康之路的一项重要举措。“边开发、边保护”是旅游业开发中的一项“黄金准则”，也是民族文化遗产开发所要走的可持续发展之路，用法律来保护，虽然只是其保障系统中的一部分，但却能实实在在地实现文化遗产的开发与再生，为当地经济的发展带来强大动力。

二、恩施自治州民族文化遗产立法保护过程中的主要问题

《条例》颁布实施至今已是十年有余，这十年中自治州在民族文化遗产保护方面取得了许多的成效，但在此过程中暴露出来的问题也不容忽视。

（一）对于《条例》和《实施细则》学习贯彻得还不够深入

正所谓多管齐下、多措并举才能取得良好的效果。立法在制定以后，不仅需要有组织地宣传，同时还要组织相关人员进行深入的学习，才能最终有效果地实施。就宣传方面存在的问题来说，目前有着较为普遍的宣传力度不够、手段较少、效果未能达到理想程度等现象。这一方面是由于对于《条例》及《实施细则》的宣传力度还不够，未能真正地深入到农村、深入到基层组织和群众中去，因而号称对《条例》和《实施细则》“不懂”或者“不知”的群众为数不少，导致了宣传工作出现了较多的“空白点”。

另一方面是由于国家工作人员中也存在着不够重视的思想，对相关立法普遍学习的不够深入，“事不关己高高挂起”的思想阻碍了《条例》和《实施细则》效果的发挥。

此外，不仅在基层人民群众中存在着不够重视文化遗产保护的思想，一些机关干部对民族文化遗产保护工作的重要性也缺乏足够的认识，保护意识比较淡薄，在全社会没有能够形成对于文化遗产保护的一种共识。这也就导致了现实中出现双重的后果，一是民族文化遗产面临着后继无人或是失传的风险，亟待采取有效的保护鼓励措施，二是个别地方知法犯法，时常会出现损毁民族文化遗产的现象。一些地方以经济建设为名，不经请示而随意拆毁已经挂牌保护的文物单位，如在鹤峰五里坪革命旧址、利川鱼木寨和咸丰土司皇城就存在着此类问题，导致《条例》中规定的施工前必须要进行文物勘查工作的规定，在实践中流于形式。

（二）民族文化遗产保护需要的专业人才较为匮乏

依托两级文化行政主管部门和博物馆、文管所、文化馆等，恩施土家族苗族自治州构建了一直民族文化遗产保护工作的专业人才队伍。但是，从主管部门来看，有些文化行政主管部门在内设机构中并没有设置专门的民族文化遗产科（股）室，对于非物质文化遗产的管理更是不能专业对待，有的是安排给了文艺科（股），有的则是由部门办公室“兼职”管理，很难有专业管理人员来做到。“专事有专人、专人有专责”。而相关的博物馆、文管所、文化馆等机构内部的人员，则存在着结构断层、专业化程度不高、缺员严重等现象。一般来说，对于恩施土家族苗族自治州内的9个非遗保护中心都要求有3名专业人员的基本配置，但是实际上每个中心的专业人员只有1或2名，如建始县文物管理在编人员为6人，而专业人士则只有3人，让这3个人来承担全县文物保护单位的日常安全巡查、田间调查勘验、文物保护仓库的值班等诸多工作，显然是捉襟见肘；又如宣恩县和利川市，中心内的“主力干将”均为临近退休人员或离退休后返聘人士，对于日常强度稍微高点的工作，便显得难以胜任。此外，一些国家级、省级重点非物质文化遗产如肉连响的传承人都已经是80岁或90岁上下的高龄人士，采用传统的心口相传的方式则产生了无人愿学的尴尬处境。

（三）相关经费的筹措难以到位

笔者结合调研中了解的内容，认为相关经费的不能到位，首先是认识上存在着一些问题，这包括不同级别（如州和县市）之间、同级不同部门之间，对于民族文化遗产保护经费该投入多少、何时投入以及以什么方式投入在认识上存在偏差，这直接导致了行动中的快慢不同和工作力度的大小不同，一些该申报的文化保护项目没有及时申报，一些亟需抢救的文物古迹没有及时抢救，甚至对于一些该进行评估的民族文化遗产也没有聘请有相关资质的专家或机构进行评估以进行拨款申报，这直接导致了本来可以申请的专款经费最终流失。

其次，有些地方的经费确实存在着一定的困难，在非物质文化遗产保护经费方面，州级和5个县市将保护非遗的相关经费列入了财政预算，但是此外有几个县没能将其列入预算，更有个别县市虽然安排了一定的经费，但却是靠基站其他项目经费来予以维持，后续经费那以保障。

此外，经费筹措不足也会引发其他矛盾，如鹤峰五里坪革命旧址、利川鱼木寨和咸丰土司皇城的民族文化遗产保护上，老百姓要修建房屋，原有的东西又不能动，对于是拆迁还是重建，矛盾愈演愈烈，其中一个重要的原因就是经费问题没有得以妥善解决。

三、恩施自治州民族文化遗产立法保护的经验和对策

《条例》颁布十年以来，针对实施过程中出现的问题，自治州制定了《实施细则》，在这十年间也积累了一些有益的经验，有利于我们从中寻找在对民族文化遗产进行立法保护中问题的对策。

（一）采用多元方法加强对《条例》及《实施细则》的宣传与实施

党的十八届四中全会《决定》中曾指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。实施的前提是要广泛宣传，使其能够深入人心，应当努力时广大干部和群众既要认识到民族文化遗产保护的经济价值，也要认识到其他价值。 在以往的宣传工作中，一般都是采用“自下而上”的方式，认为应该对广大农村、基层群众进行普法教育，他们才是法律实施的受众。但实践告诉我们，这种“自下而上”的普法教育忽视了执法者以及部分领导干部对于法律的理解与认识，因此，笔者认为对于《条例》及《实施细则》的宣传工作，应当坚持“自下而上”和“自上而下”双重宣传模式。

一方面要注重对于自治州人民群众的宣传，使大家认识到民族文化遗产对于我们自治州民族文化传承与发展的重要性，提高大家保护民族文化遗产的意识，同时认识到破坏文物古迹等行为是违法的，破坏文物古迹是要承担法律责任的。

另一方面，也要明确国家工作人员宣传和贯彻落实的责任，把对《条例》及《实施细则》的学习贯彻和理论学习、普法教育、业务考核等结合起来，纳入年度等工作总结范围之内，从而提高执法者的责任感和使命感。

此外，“自下而上”和“自上而下”双结合模式还应当加大社会宣传力度，可以采取开设讲座、举办培训班、举行展览、撰写教材等方式，大力宣传《条例》和《实施细则》的基本内容及精神，使社会上能够认识到保护工作的重要性，同时宣传实施过程中的先进典型经验，以扩大影响力。

（二）培养专业人才，加强队伍建设

民族文化遗产保护的专业人才和后备力量在贯彻落实《条例》和《实施细则》的过程中一直发挥着不可忽视的作用，而长期以来的专业人才缺失和后备力量匮乏成为制约恩施自治州民族文化遗产保护工作的瓶颈。因此，笔者认为，要从长远看待，制定培养专业人才队伍和后备人才力量的长期规划，具体应当从两个方面着手。

一方面是对于在职人员要注重对于中青年人员的培训以及再教育，加强与科研院校、高等教育以及上级文化部门的合作与联系，可以采用委托培养等方式，可以边工作边学习，学以致用。

另一方面是要发挥文化遗产保护工作中老同志的传帮带的作用，无论是委托培养也好，还是继续教育也罢，都是对于理论知识的学习，理论最终还要回归实践，接受实践的检验，而老同志一般都具备着较为丰富的实践经验，能够帮助年轻的同志在学习的过程中少走弯路。

（三）引入社会力量，加大经费投入

经费问题也是影响自治州民族文化遗产保护工作正常开展的一项重要问题，笔者认为，解决经费问题也是一个综合新的问题，不仅需要我们国家、州财政予以支持，还可以适当引入社会力量进行捐助等。近年来，随着旅游行业的日渐火热和文化保护工作的不断宣传，社会上对于民族文化遗产保护也越来越关注，借此机遇，可以向动员社会爱心人士对民族文化工作进行捐助或投资。对于捐助的经费，需要做到公开、公正和透明，及时将经费的使用情况向捐助者和社会公布，以提高社会捐助经费使用的公信力；对于民族文化遗产保护的投资，可以借助旅游行业或其他特色产业，允许投资者合理、合法经营的同时按照市场规律获取回报这样才能提高社会资金注入的积极性。

此外，对于长期以来存在的州和市县级对于经费的筹措和使用认识不统一、不到位的问题，要制定统一的经费申报、划拨以及适用标准，以便于各市县统一开展工作，也便于自治州对各市县经费开展工作的及时考察，适时调整策略。总体来说，对于经费筹措和使用工作，要形成政府主导、社会力量参与的协调联动机制，使目前的资金以及经费注入活跃起来，开源节流，才能为自治州民族文化遗产保护工作提供经济上的保障，这样在拆迁或复建工作中长期存在的经济难题才能迎刃而解。

（四）加强基础设施建设，注重传承与开发

加强基础建设，即要加强对于自治州民族文化遗产的基础设施建设，具体包括要在原有的文化馆、博物馆等平台的基础之上，进行文化、旅游广场等基础设施的建设。在这个方面，有些市县地区的先进经验也是值得我们借鉴的，如巴东县先后修建了寇公广场、纤夫广场、民族文化公园等民族文化的展示基地，在野三关镇还成立了我国第一家校地共建的土家族文化传承研究机构，野三关镇中国土家族文化传承院。对于自治州民族文化的传承与开发，则是需要建立在基础设施不断完善的前提下，各级政府要积极推进传承文化活动的展开，如恩施自治州在全州都设立了非物质文化项目传习所，并制定了一系列的激励政策，以此引导传承人开展传习活动，如咸丰县在高乐山镇设立了绣花鞋、何氏根雕以及严氏眼科传习所，在黄金洞乡麻柳溪村设立了土家吊脚楼建造技艺传习所等；又如建始县正在筹建丝弦锣鼓、南乡锣鼓、闹年歌、喜花鼓等传习所。

此外，文化遗产是民族的生命和根基，对于自治州具备民族特色的文化遗产保护工作，要将立法深刻地与实践相结合，要将法律灵活地运用于各类文化遗产保护工作中。 同时也可以与群众的文化活动相结合，可以利用全国共同的节日如春节、元宵节、中国文化遗产日、中国博物馆日等节日提前布置，以法律来进行保护，开展群众性的民族文化活动，以营造一个政府与群众共同保护文化遗产的氛围，和法律的保护形成优势互动和良性循环。除以上共同节日以外，一些少数民族的特色节日也可以开发利用，如土家族的“女儿会”、“龙船调”民歌艺术节、摆手节、纤夫节等，这些都可以打造成具备地方特色的文化活动品牌，地方政府大力推广的同时，以法律来保驾护航，有利于从制度和长远上形成优势，推动民族文化遗产“边保护、边利用”的长期可持续发展。

注释：

孙学华.论民族文化遗产在西部大开发中的立法保护.学术探索.2001（2）.

付华.我国非物质文化遗产的法律保护研究.河北师范大学2010年硕士学位论文.

李荣启.对非物质文化遗产立法保护的思考.文化月刊.2014（34）.

楚蔚林.民族文化遗产保护与发展研究.中央民族大学2010年硕士学位论文.

田圣斌、柳红兵.湖北文化遗产保护地方立法探讨.湖北社会科学.2007（4）.

参考文献：

[1]张娜娜.我国少数民族非物质文化遗产法律保护研究.内蒙古大学.2009.

[2]李超.三都水族自治县非物质文化遗产立法保护研究.贵州民族大学.2012.