社会资本举办中医医疗机构在发展中存在的准入问题研究

庞震苗， 邱鸿钟， 陈志明， 叶承槟， 杨婷婷， 陈沛军， 邹晓琦 ，张远超， 饶远立， 徐庆锋

·卫生政策与管理·

社会资本举办中医医疗机构在发展中存在的准入问题研究

庞震苗1， 邱鸿钟1， 陈志明1， 叶承槟1， 杨婷婷1， 陈沛军1， 邹晓琦1，张远超1， 饶远立1， 徐庆锋2

为了更好地倡导和鼓励社会资本举办中医医疗机构，分析和探索社会办中医发展中的准入设置问题，对基层社会资本举办的中医医疗机构进行实地调查，并结合当下我国医疗机构准入设置政策法规，总结出社会资本举办中医机构的卫生规划、用地及主体性质、诊疗科目设置、人员配备以及资本进入等准入设置问题，政府在进行推进社会办中医政策研究中应重视此类准入设置问题。

社会办中医； 准入设置； 问题分析

社会资本举办中医医疗机构(简称社会办中医)在经历了多年复杂的变化历程之后，在当代市场经济与现代医学共同发展和竞争的社会背景下，社会办中医虽然取得了较大的发展，但还存在许多困难、疑惑和问题。本研究通过对推进社会办中医政策研究课题调研经验进行总结，归纳出了社会办中医的准入问题，并对这些准入问题进行分析，从而更深入透彻地掌握阻碍社会办中医健康发展的因素。

1 社会办中医准入设置问题分析

1.1 受限于区域卫生规划，社会办中医机构准入困难

1.1.1 区域规划和选址的不合理限制 目前，社会资本举办医疗机构存在着布局与医疗卫生市场准入机制格局不相协调、缺乏公平合理的医疗卫生市场竞争投资环境的问题[1]。以广州市为例，广州市越秀区和天河区属于旧城区且为经济中心区，该区卫生主管部门已明确表示医疗机构数量已饱和，无增加的计划，因此，以区域规划指标作为标准的主管部门就会拒绝新增社会办中医的申请。

1.1.2 同类医疗机构之间的距离规定界定不清 《医疗机构设置条例》中有“新增医疗机构与同类别医疗机构之间直线距离不少于500米”的规定而使得许多新增社会办中医机构准入困难。事实上，“同类别医疗机构”的规定界定不清，究竟“同类别”是指中医或西医类别，还是指医院、门诊部、诊所、坐堂医药店，含糊不清。

此外，由于营利性医疗机构用地性质规定模糊，导致中医馆、坐堂医、诊所的用地性质不清，享受不了地价优惠，例如，将社会办中医的用地硬性规定为商铺或办公用地，既不利于城乡或社区发展中医服务，也增加了办医成本。

1.2 房屋及土地使用问题

1.2.1 房屋产权及使用证明不适应城乡结合区域的实际情况 城乡结合区域的不少门诊部、诊所的选址，房屋用地为小产权房，无法提供房产证明。医疗机构设置条例中要求，申办者需提交用房产权证明作为医疗机构申请设置必备材料之一，但在许多城乡结合部、城中村许多房屋为小产权房，无法提供房产证。例如，广东省深圳市龙岗区坂田华为基地片区，属于深圳市关外典型的城乡结合部，居住着大量的外来务工人员，但当地却缺乏足够的医疗服务机构。虽然2015年深圳市经济特区医疗条例中提出，只要能提供房产证或合法房屋使用证明即可，但区一级卫计委认为合法房屋使用证明无从界定，因此仍要求提供房产证。

1.2.2 土地扶持政策落实困难 新医改以来，在土地使用方面，各省市政策明确了非营利性医疗机构用地方式，通过无偿划拨或协议出让以取得土地使用权[2]。然而，在目前土地资源紧张的情况下，民营中医院想通过这种形式以较低价格获取土地使用权越来越难，而通过“招、拍、挂”形式获取土地使用权的价格越来越高，远远超出一般举办民营中医院投资者的能力，社会办中医院用地难问题日益突出。例如，开办于广州市越秀区五羊邨的愈生中医医院，属于非营利性医疗机构，以租赁形式签约10年租赁期，市、区一级卫计委未能提供任何实质性的优惠措施，完全依靠中医院承担房屋及土地租赁使用费用。又如，东莞市南城区宏元堂中医院，属于营利性民办中医医疗机构，中医院的经营场所也是通过租赁方式以高额的租金长期租用，中医院要承担沉重的房屋租金成本和面临巨大的生产经营压力。这些中医医疗机构经营者表示，目前政府在民营医院发展规划上的前瞻性不高，所批建设用地的面积普遍较小，仅够几年或十几年的发展需求，导致民营医院发展面临发展空间不足、扩建审批、再次发展空间不足、再次扩建审批的恶性循环，不利于民营医院的长期持续发展。

1.3 对社会办中医基层机构诊疗科目设置的规定不切实际

《医疗机构管理条例》中明确规定，中医门诊部必须设置至少3个二级科目，且未申请设置的科目不能开展与其相对应的诊疗活动。例如，申请设置了妇科、儿科、内科这3个科目，而未申请设置针灸、推拿、理疗等诊疗科目，则不能够开展对应的诊疗活动。与此种情况有很大区别的是综合医院若要设置中医类别的科室，只需设置一级科目中医即可。然而，执业中医师在中医门诊部执业时必须选择其中一个二级科目进行注册，并只能进行该科目的诊疗活动。对于规模较小、医师较少的社会办中医医疗机构而言，受限于二级科目的设置，每个二级科目都必须至少有一名执业中医师注册于此，并且需要有相对应的该科室诊疗区域，这无形中增加了社会办中医医疗机构的医师人力资源成本和房屋用地成本。基层中医医疗机构实际从事的是全科性质的医疗工作，机械地套用中医院设置二级专科的做法要求中医诊所和中医门诊只能实施单一的中医药治疗技术是不合理的。作为全科中医医师来说，在社会办中医医疗机构中不得不被迫设置二级科目，这很大程度地限制了中医师的执业范围，同时也限制了中医医疗机构的执业范围，不利于社会办中医医疗机构的健康发展和壮大。

1.4 申请人主体性质与卫生技术人员配备要求不利于中医发展1.4.1 中医医疗机构申请人主体性质的设定过于机械 按照《医疗机构管理条例》规定，中医院及中医门诊部、中医坐堂医诊所与中医馆的申办，申请人主体性质都要求为法人，且要求主要负责人为注册执业医师，因此限制了其他非法人社会资本的进入；中医诊所要求申请人主体性质为个人，并且是执业医师，这样的规定则又限制了法人对诊所的投入，因为只有允许法人作为诊所举办者，才可以实现中医馆中医诊所连锁的目的。如果申请人既可以是具有执业中医师资格的自然人，也可以是法人，将更有利于社会资本进入中医服务业。

1.4.2 卫生技术人员配备要求不切合传统中医服务模式 按照《医疗机构管理条例》规定，中医门诊部要求配备相应的检验和放射等技术人员，中医馆和中医坐堂医诊所要求每个中医临床科室至少注册1名第1执业地点为该诊所的执业中医师，至少配备2名护理人员和1名中药士，此规定不仅不符合传统中医望闻问切、辨证施治的服务模式，也增加了社会办中医的人力资本，不利于执业中医师临床实际处置能力和对中药识别及使用能力的全面发展。例如，广东省东莞市南城区和乐中医馆以纯中医药诊疗经营，中医馆经营场所位于南城区元美路某商业大厦10楼，面积约为500平方米，经营模式类似于港式中医馆，按照医疗机构条例设置标准，医馆必须配备3名护士，但实际上，由于医馆为传统中医模式经营，既无打针也无抽血，基本上没有临床护理工作，而此硬性设置不仅使得护士未能发挥应有的专长，也增加了中医馆的经济负担。

1.5 有关中医诊所连锁店申请的卫生法规不完善

中医诊所作为社会办中医医疗机构的主要形式，相比于中医院和中医门诊部，中医诊所的连锁形式更符合市场化发展的需求，但在实际办理中医诊所连锁的审理过程中，中医馆及中医坐堂医诊所遇到连锁名称设置问题的困阻，中医诊所(二级科目)遇到因申请主体非法人性质而无法办理连锁的问题，这些问题阻碍了社会办中医医疗机构的品牌拓展，不利于中医服务业的健康发展。目前我国尚未有针对社会办中医医疗机构连锁以及兼并设置的具体准则和实行办法，导致在审批受理过程中，卫生行政部门以及社会办中医医疗机构无明确的参照依据。按照深圳市中医药条例，中医内科诊所等中医二级科目诊所类别的申办人主体性质规定为个人[3]，所以其机构名称必须是个人名字，而不能用公司法人名义来申请，这意味着中医内科诊所等中医二级科目诊所无法实现连锁。例如，创办于2005年的和顺堂是中国迄今规模最大的连锁国医药馆企业，其下设中医医疗机构有中医馆、中医坐堂医诊所和中医内科诊所，但和顺堂中医馆和中医坐堂医诊所都以法人名义注册实行了连锁，而和顺堂旗下的中医内科诊所却只能以医师个人的名字来命名，这反而造成了管理上的混乱局面。

1.6 社会资本准入问题

1.6.1 所有权归属不清晰及投资融资受限 按照《医疗机构管理条例》规定，投资方不具有对该非营利性医疗机构的财产权和支配权，盈余资产不能用于该医疗机构成员的分配；执业终止时，投资方亦不具有剩余资产的财产权和支配权，必须继续用于公益事业。事实上，非营利性医疗机构最核心的本质规定是：分配约束机制，即只能将盈利用于改善医疗条件或扩大服务规模，而不是用于员工分配。民营资本举办非营利性医疗机构既有促进社会公益的愿望，也有着实现自身利益的需求[4]。非营利医疗机构决不是不盈利，也不是没有财产所有权和支配权，对非营利医疗机构性质和概念理解的误解导致制定政策的偏差。

非营利性民办医疗机构投资者不拥有该医疗机构资产所有权和支配权的规定，致使医疗行业资产权属变得不清，难以引进和吸引新的社会资本进入。此外，目前对民办非营利性医疗机构的医疗卫生设施是否属于社会公益设施并无明确说明，致使其财产不得用于抵押，因此非营利性医疗机构融资渠道受到限制[5]。

1.6.2 优质资本界定标准与鼓励措施不清 国家鼓励对出资举办非营利性医疗机构的非公经济主体的上下游产业链项目优先按相关产业政策给予扶持[6]，即鼓励优质资本优先举办非营利性民营医疗机构。但优质资本的含义究竟是指资本的数额，还是投资方向，或是资本的来源和背景，目前莫衷一是。此外，国家缺乏对优质资本投资民营中医院的具体引导性和鼓励性措施，地方政府应对优质资本投资建设民营医院予以哪些扶持性、优惠性措施支持作出明确的规定，并适当对中医类医疗机构给予更多的政策性倾斜。

1.6.3 外资投资额度设置欠合理 规定中外合资合作医疗机构投资总额不得低于2 000万元人民币，港澳资本投资举办合资合作医疗机构投资总额不得低于1 000万元人民币[7]，这些关于最低投资额的规定远远超出了小型门诊和诊所开办所需的资金，不利于国外社会资本进入医疗服务市场。

2 建议及对策

要促进社会资本办中医，必须具体解决目前社会办中医中所遇到的一些瓶颈性政策问题，勇于改革在准入方面不合理的限制，如区域卫生规划、土地性质以及产权归属等问题，都是推进社会办中医发展过程中迫切需要解决的。所幸的是，2015年5月国务院办公厅发布了《中医药健康服务发展规划2015—2020年》，文件其中一条明确指出，对于社会资本举办仅提供传统中医药服务的传统中医诊所、门诊部，医疗机构设置规划、区域卫生发展规划不作布局限制[8]。这一文件的出台，有望推动社会办中医准入问题的解决。在鼓励和支持社会资本办医，放宽社会办医的准入条件的同时，还必须加强对社会办中医的常态监督和社会评价工作，才能让社会办中医医疗机构能够健康长远的发展。

社会资本举办中医医疗机构的准入类问题，比较集中在区域卫生规划及选址、房屋及土地使用、基层中医医疗机构诊疗科目设置、申请人主体性质与卫生技术人员配备要求不切实际、中医诊所连锁困难以及资本准入等问题上，此外，尽管政府明确号召要鼓励和引导社会资本优先举办非营利性医疗机构，但目前的实际情况是营利性医疗机构数量远多于非营利性医疗机构，这一方面说明想逐利的人远多于想做公益的人，另一方面也证明了举办非营利性医疗机构的许多规定不利于调动社会资本的积极性。而目前，其中的不少问题已经引起主管部门的关注，并出台或正在制定这些问题的相应解决政策，相信中医药事业定会迎来新一轮的蓬勃发展。

[1] 刘灿.社会资本举办医疗机构准入制度的法律问题研究[D].北京：中国社会科学院研究生院，2012.

[2] 高炯，兰烯，李林.新医改以来社会资本办医政策综述[J].中国医院，2014，18(3)：69-71.

[3] 深圳市人大常委会.深圳经济特区中医药条例[Z].深圳：第四届人大常委会第三十六次会议，2010.

[4] 李大壮，魏东海，丁伯风，等.民营资本举办非营利性医院动因与政府激励性政策实施[J].中国医院，2015，19(3)：21-23.

[5] 王秀峰.社会办医政策体系主要问题及完善建议[J].中国卫生政策研究，2015，8(5)：62-66.

[6] 国务院.关于促进健康服务业发展的若干意见[R].北京：国务院，2013.

[7] 卫生部、外经贸部.中外合资、合作医疗机构管理暂行办法[Z].北京：卫生部、外经贸部，2000.

[8] 国务院办公厅.中医药健康服务发展规划(2015-2020年)[R].北京：国务院，2015.

Problems of Industry Access in the Development of Private Traditional Chinese Medical Institution

PANG Zhenmiao，QIU Hongzhong，XU Qingfeng，et al.

Economics and Management School of Guangzhou University of Chinese Medicine，Guangzhou，510006，China

Field investigation was conducted among private Traditional Chinese Medical(TCM)institution at basic level to analyze and explore the difficulties in industry access in the development of private TCM institution for the purpose of encouraging more private capitals to build TCM institutions.By combing current policies in industry access of medical institution，this paper summed up problems encountered by these institution in the aspect of health planning，land use，host property，practice items，human resources and entry of capitals，and so on.It also suggested that the government should pay more attention to the above-mentioned problems in carrying out researches of policies for private TCM institution.

Private chinese medical institutions； Access； Problem analysis

广东省中医药局重点课题项目“推进社会办中医的政策研究”(20154005)

1广州中医药大学经济与管理学院，广东广州，5100062广东省中医药局，广东广州，510060

徐庆锋

R197.4

A

10.3969/j.issn.1673-5625.2017.01.004

2016-02-23)(本文编辑 王芳)