地方政府社会管理创新及启示——基于“中国地方政府创新奖”优胜奖案例的分析

李盛梅

（西南科技大学马克思主义学院，四川绵阳621000）

地方政府社会管理创新及启示
——基于“中国地方政府创新奖”优胜奖案例的分析

李盛梅

（西南科技大学马克思主义学院，四川绵阳621000）

文章选取中国地方政府创新奖中的8个优胜奖进行分析比较，总结出地方政府创新得以成功的关键因素，从中得出对当前实现社会治理现代化的启示在于：一是坚持共产党的领导；二是力求政治体制改革和经济体制改革的一致性；三是厘清政府职责，实现“政社互动”；四是注重对典型案例的分析和推广。

“中国地方政府创新奖”；行政体制改革；社会治理；现代化

目前“中国地方政府创新奖”第八届评选大赛正在火热进行中，根据“中国地方政府创新奖”获奖项目的内容，我国学者何增科认为可以将其分成四大类，即政治改革类、行政改革类、公共服务类与社会管理类，每一个大类又分为7个子类；并且对2000年至2010年，共五届“中国地方政府创新奖”进行了归纳分析，包括获奖项目的大类分布比例、创新实施机构的类别比例、行政区划层级分布比例、区域分布比例、反映的创新活跃省份分布、城乡分布比例以及每个子类分布比例等内容。[1]调查显示，在获得“中国地方政府创新奖”优胜奖的项目来源中，排在第一位的是政府部门，其次是党委和群团组织。[2]为了便于分析比较各种典型的创新案例，本文的素材皆以政府部门为主体或者主导推进，即研究各地方政府的社会管理创新“模式”。

一、地方政府社会管理创新的典型案例分析

（一）浙江省慈溪市委市政府：基层组织和社会组织协同治理模式

2006年4月20日，五塘新村在民政部门登记备案，率先成立了由当地人和外地人共同参与的基层民间组织，即“和谐促进会”，它是中国第一个由当地村民和外来暂住人口联合组成的促进会，主要由村干部、村民代表、优秀外来务工人员、出租私房房东及社区保安等组成，其前身可以追溯到2005年庵东宏举村成立的平安协会。经过一段时间的考察研究，“和谐促进会”被确定为可推广的模式，同年10月在全市推广。之后，在深化发展和谐促进会的基础上，2008年慈溪市形成了以党委领导为核心，村（居）民委员会为主体，集体经济合作社为支撑，和谐促进会为依托，企事业单位和社会各界群众广泛参与，基层组织和社会组织协同治理的基层社会管理新机制。截至2011年，慈溪市345个村（社区）已全部组建和谐促进会，共有会员单位3026家，会员2.8万人（其中暂住人口1.3万人），理事5287人（其中暂住人口1310人），还有1000多名优秀暂住人员担任了片组长。[3]

“和谐促进会”坚持以人为本的发展原则，通过居民的交流沟通、互帮互助、合作参与，解决了大家在生活居住、劳动就业和社会保障等关系民生的突出问题，维护了慈溪的稳定发展，对构建社会主义和谐社会具有积极的借鉴作用。

（二）深圳市南山区委区人大政府：和谐社区建设“双向互动”制度创新

南山区的“双向互动”主要是指党、政府与社会的良性互动与有效衔接的过程，一是在社区内实现党对社会领导方式的创新。包括实行党员属地化管理；党员和公职人员挂点社区；社区党建“三个全覆盖”（社区党组织、社区党员管理和服务、党员作用和发挥）；构建党员“四个负责”机制（党员负责家庭、党小组长负责楼栋、党支部书记负责小区、党委书记负责社区的党员）[4]以及实行携手共建和谐社区“十百千万行动”等活动，其主旨是加强党员、公职人员和社区居民的联系，为居民服务提供更好的平台。二是在社区内实现人大代表履职机制的创新。即人大代表联络工作站，包括创建了招商街道人大代表工作室和南山街道月亮湾片区人大代表工作站，其核心是在居民跟人大代表之间建立畅通的交流渠道，比如，将人大代表或者公职人员安排进入业主委员会成员或者楼栋长等。除此之外，南山和谐社区在建设的过程中还建立了“和谐企业工作室”“爱心驿站”“老年协会”等社区公益组织，将政府社会管理与电子信息化相结合，创建了“一社一策”“一社一亮点”等具有鲜明特色的社区活动，形成了以基层社区党组织为核心，多方共同参与的社区治理模式，孕育出“党政主导、多元共治、全民参与、携手共赢”的和谐社区建设“南山模式”。

（三）广东省机构编制委员会办公室：大部门体制改革

大部制改革的实施开始于佛山市顺德区，按照省委、省政府、省编办的要求，2009年9月14日，省编办正式批复了《佛山市顺德区党政机构改革方案》，之后，该区召开了党政联席会议，正式启动顺德区大部制改革。改革的核心主要围绕优化组织结构、转变政府职能、创新行政运行的体制机制、创新服务型政府的方式方法等，其中，创造性的建立了“四位一体”的区联席会议（党、政、人大、政协），实现了部门“同类项合并”，推行“一站式”服务。2010年11月，省委、省政府出台了《关于推广顺德区经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见》，在全省25个县“复制”大部制改革，并且取得了良好的效果。大部制改革推动了当地经济的发展，提高了行政服务效率，缩小了行政成本，符合建设高效率的服务型政府建设的要求。

（四）海南省人民政府政务服务中心：行政审批“三集中”

海南省人民政府政务服务中心于2008年7月1日成立，并积极推进行政审批的改革，全面实行行政审批“三集中”，实现了84%的办件在该中心大厅内可以直接办结。[5]所谓“三集中”是指，各部门内部许可审批事项向许可审批处室集中，许可审批权力向首席代表相对集中，许可审批处室和首席代表向政务服务中心集中。[6]它是在“两集中”（审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心集中）基础上的进一步发展；也可以说它是人员、项目和权力的集中，其核心强调审批权的集中。该改革主要从三个阶段推进，即落实、完善和创新，成功创建了对外“四个一”(一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费)和对内“五到位”(授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位)的行政审批办理模式。[7]同时形成了“三位一体”的运行模式（各审批办专业化审批、监察部门派驻机构专业化监督、政务中心专业化管理），健全了政务服务平台，完善了政府服务体系，实现了审批权的科学运行和配置。

（五）重庆市政府：创建法治政府四项制度

2004年，重庆市在全国首次推出“创建法治政府系统工程”，并于7月1日开始实施“4+1”制度，即《重庆市行政决策听证暂行办法》《重庆市政务信息公开暂行办法》《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等四件政府规章以及市纪委、市监察局制定的《关于行政审批中违纪违规行为责任追究的暂行规定》的一项保障措施。[8]《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，被称为我国第一部对行政领导问责的地方政府规章，规定了18种问责情形和7种追究责任方式，问责对象包括各部门的正副职领导、派出机构和直属机构的“一把手”。“政务信息公开”则规定，除了涉及个人隐私、国家机密、商业秘密外的一切信息应对外公开。“行政决策听证”就农村土地征用的补偿和安置问题，对其在听证程序上的做了相关规定，主要表现在听证时间的确定、材料的报送等问题上。最后，“规范性文件审查登记”，则是指政府各部门的规范性文件涉及行政许可、收费、行政处罚、行政强制等事项的，必须送市政府法制机构进行合法性审查，并由政府办公厅统一登记编号。“4+1”制度的实施有利于政府机构合理行政，保证了行政权力的规范化运行。

（六）四川省成都市人民政府：深化行政审批制度改革

成都市的行政审批制度改革开始于2007年，并于7月份尝试推行“一窗式”行政审批模式，该模式按照“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”[9]的改革方针，以市场准入审批作为改革突破口，以“有无法定因果关系”为标准来确定横向或者纵向的审批关系。2008年，在全国率先实行行政审批“两集中、两到位”，实现了“一个窗口受理、一个处室审核、一个领导审批、一个公章办结”，成功打造15分钟便民服务圈。

在深入推进行政审批制度改革，加快规范化、服务型政府建设进程中，成都市政府利用高科技的网络信息化平台，减少行政审批的过程，将原本需要多次提交的材料只需提交一次，由行政服务中心的窗口统一接收，之后再实现文件的核实、保管、扫描以及传送等工作，妥善解决了有关审批部门均须审核申请材料原件的长期疑难问题，收到了事半功倍的成效。“一窗式”的行政审批改革使企业、民众、社会团体等获益匪浅，提高了民众的办事效率，符合建设服务型政府的要求。

（七）湖北省咸宁市咸安区委：乡镇行政管理体制改革

2003年，咸安区试点乡镇管理体制改革，它是1991年区直部门和事业单位改革的延伸，其内容主要包括了精简合并机构和提供公共服务。首先，在精简合并机构方面，颁布了《咸安区乡镇办管理体制改革实施方案》《咸安区农村税费改革试点工作实施方案》等文件，实行党政领导交叉任职，一般干部实行竞争上岗的聘任制，乡镇领导实行“公推直选”，在政府内部建立“三办一办所”机构（党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和财政所）；同时，为“下岗”人员寻找出路，包括建立“五保合一”（养老、医疗、工伤、失业、生育）的新型保险制度等。其次，在公共服务方面，实行“以钱养老”的管理制度，建立了“政府承担，市场运作；以钱养事，购买服务；公开招标，合同管理；群众认可，考核兑现”[10]的农村公益性服务新机制；实施了《关于进一步加强农村公益性服务工作的意见》《咸安区农村公益性服务实施办法》《咸安区农村公益性服务资金预算和管理办法》等政策，进一步提高了财政经费的利用率和公共服务的供给率。

（八）河南省焦作市财政局：“四权分离”的财政管理新机制

“四权分离”的改革开始于2007年，所谓“四权分离”是指预算编制、执行、监督、评价相互制衡、反馈的管理机制。作为一种公共财政的改革，该市成立了财政预算编制局、财政预算执行局，与原有的财税监督局和绩效评价中心衔接。为了保证该机制的运行，2008年财政局制定了《“大办制”职能整合方案》，该方案明确：成立财政预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价等10个委员会，焦作市政府借助了中央“大部制”改革的经验，建立了“大办制”的工作机制，实行“扁平化办公”模式，在各委员会下成立综合办公室。实现了行政办公的方便快捷，也保证了财政权力的规范化运行。

二、基层政府社会管理创新的比较分析

（一）从产生背景上进行比较

通过对以上典型创新案例的比较分析，我们发现，社会管理创新的对象如果是社区或者社会组织，则创新的原动力大体上是由于经济的发展，导致各类社会问题出现、矛盾增加，比如“慈溪”模式和“南山”模式；而如果创新的对象是政府组织，则原动力基本上来自于政府自身在行政权力运行过程中出现的问题，包括广东、海南、重庆、成都、咸安区等多地行政体制的改革，其具体背景见表1：

（二）从承担任务上进行比较

在九种模式中，“慈溪”模式和“南山”模式作为典型的社会自治模式，在处理社会问题，缓解社会矛盾的过程中皆有一个共通点，即建立一个或多个矛盾双方相互联系的机构，以此来平衡二者的利益关系；而其余几种案例，则更加接近于从政府流程再造的体制机制中寻求解决问题的办法。

（三）从结构体制上进行比较

从性质上看，除了“慈溪”模式和“南山”模式属于自治组织的管理模式外，其余案例几乎可以归纳进政府流程再造中。不同的是，有的属于单个部门的改革，比如海南政务服务中心、成都市：深化行政审批制度以及焦作市“四权分离”的财政管理机制等，而有的则属于整个政府部门的革命，比如广东机构编制委员会办公室、咸安区的乡镇行政管理体制改革、重庆市的创建法治政府四项制度等。就其特征来说，多数案例属于政府的自我革命，主要包括转变政府职能和行政体制的改革，其中也有涉及公共服务体制改革的部门，还有部分案例属于政府主导下与自治组织的合作共治。正如学者DELEON L所指出的，中国地方政府创新奖将“政府”理解为广义的公共权力部门，而非狭义的行政权力机关，组织者将申报者定义为“地方党政机关或其他合法的群众组织、社会团体”。这样，中国的政府创新就成为比全球“公共管理革命”或“政府再造”运动[11]范围更大的政治体制改革。

表1 典型创新“模式”比较-产生时期

（四）从结果上进行比较

总体上看，这些典型案例都取得了积极的效果，作为“中国地方政府创新奖”优胜奖的得主，定然有它们的独特之处和实效性。按照马克思主义的观点，人是社会发展的决定因素。就成功的原因来看，也许存在部分差异，但是仍然可见许多共同点，比如领导重视，政策保障，合理的平台等都发挥了积极的作用（见表2）。可以说，这些创新案例符合当时人民群众的需要、符合历史的发展，是历史的选择，也是人民的选择。

（五）对以上案例的评价进行分析

通过从表3中所提出的创新及不足两个方面对几种案例进行评价，不难发现，政府改革创新的核心在于转变政府职能，打破传统的政治体制，而合作治理的核心则更多地强调了“合作”一词。当然，任何改革都有其优点，也有其不足，改革不是一成不变的，是一个渐近的，不断完善的过程。因而在未来社会管理创新的过程中，应该全面地、正确地看待其优缺点。

表2 典型创新“模式”比较—结果分析

三、政府社会管理创新对实现治理现代化的启示

（一）社会管理创新得以成功的关键要素

“中国地方政府创新奖”的举行，给政府社会管理工作积累了大量的经验，通过对以上几个经典案例的分析比较，我们发现社会管理创新的成功虽有一些不同，但也有许多的共通点。

表3 典型创新“模式”比较—评价

首先，领导重视是创新“模式”得以推进的前提。当然，我们这里所说的不止是政府部门的领导，也包括村干部或者社区干部，其中慈溪的“和谐促进会”表现最为明显，正因为有了村干部在解决纠纷中的探索发现，然后有了村干部与政府领导的沟通、协调、考察、调研等，最后才使“和谐促进会”得以成功推进。历史的经验表明，任何一项改革的实施都会有积极地的倡导者。其次，多方参与是创新模式得以推进的基础。按照马克思主义的观点，人是社会发展的决定因素，而社会管理的实质就是调节人与人之间的社会关系，所以社会管理创新必然离不开人的积极参与。再次，积极的政策是创新“模式”得以发展的法律保障。众所周知，按照我国的政治制度，村民委员会和居民委员会是基层群众自治组织，实行自我管理、自我监督，但诞生于传统政治体制下的自治组织对政府存在很大程度的依赖，完全自治尚且还有很大难度。因而自治组织在社会治理创新的过程中必然也需要政府的积极指导，包括合法性支持。对于政府的“自我革命”来说，由于我国特殊的政治体制，仍然需要有合法的政策指导。最后，合理的制度体系是创新“模式”得以发展的平台。无论是诸如南山区“和谐社区建设”类的自治组织的社会创新，还是诸如成都市行政审批制度改革类的政府部门的“自我革命”，都需要一个适合其发展的平台，或者说有一个创造性的体制机制。总之可以说，任何改革的成功都是天时、地利、人和的结果。

（二）实现社会治理现代化的启示

1.坚持中国共产党的领导是一切改革的基础

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义事业能够取得成功的根本保证。无论是社会管理体制的改革，还是政治体制、经济体制的改革，中国共产党都是其坚强的领导核心。中国共产党代表最广大人民的根本利益，地方政府社会管理创新的成功，党政领导的重视是前提，人民群众的支持是根本。只有坚持中国共产党的领导，社会主义事业才有坚强的后盾。

2.协调政治体制改革与经济体制改革的一致性

我国政府在社会主义建设的过程中，坚持以马克思列宁主义为指导，秉着经济基础决定上层建筑的原则，首先对社会主义市场经济体制进行了改革，我国经济社会发展突飞猛进，但随之而来的社会问题增多，社会矛盾也更加复杂，政治体制改革刻不容缓。根据调查显示：东部地区的地方政府获得创新美誉的比例多于西部地区，其次是中部地区。[12]通过对“中国地方政府创新奖”的分析，我们发现经济条件较好的地区或者社会矛盾越复杂的地区对创新社会治理的要求越迫切，可以说是社会需求推动了新模式的产生。同时，研究也发现我国政治体制的改革始终慢于经济体制的改革，往往是出现问题以后再试图去解决问题，结果出现恶性循环，这就提醒我们在实现社会治理现代化的过程中，应该从更长远、更全面的角度实施改革，尽量保持政治、经济、文化、社会和生态等的一致性。

3.进一步厘清政府职责，实现“政社互动”

所谓“政社互动”是指政府与社会组织的有效衔接和良性互动。无论是政府政治体制的改革，还是政府与社会组织的协同治理，政府的职责仍然比较模糊，这不仅是对于社会组织而言，政府部门之间也同样如此。在这一点上，可以借助太仓市的“两项清单”，即《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》，该清单划清了“行政权力”和“自治权力”之间的界限，进一步明确政府与社会组织之间的职责。同理，“清单”也可以厘清政府部门与部门之间的职责，既能防止相互扯皮、推诿，又能提高办事效率。只有真正做到转变职能，厘清职责，才能更好地使政府与社会组织协同互动，实现社会治理现代化。

4.重视对典型案例的分析和推广

对社会管理的创新，着眼于解决当前的社会问题，但长久目标却是实现社会治理现代化，也就是说一项成功的改革只有进一步得到推广才能实现其最大的意义。而对“中国地方政府奖”的研究发现，多数的创新没有发挥其全部的意义，甚至有的创新模式被证明是不合理的，比如遂宁市“公推直选”党和政府主要领导人的创新，则违背了我国政治体制中选举政府领导人的原则。可见，有些创新模式是不合理的，也算不上是成功的。当前，学术界对典型创新模式的研究较多，但多数是对其个案进行分析，包括产生的背景、特征、具体做法以及成功的原因等，少有学者对其可推广性做了调查，而这与社会管理创新的目的相去甚远，因而在未来的研究中，更应该重视对典型案例的分析和推广。

[1]何增科.中国政府创新的趋势分析—基于五届“中国地方政府创新奖”获奖项目的量化研究[J].北京行政学院学报，2011(01).

[2]杨雪冬.过去10年的中国地方政府改革—基于中国地方政府创新奖的评价[J].公共管理学报，2011,08(01).

[3]漂行.慈溪和谐促进会：新老居民何以成一家[J].宁波通讯，2011，20(31).

[4]陈家喜，黄卫平.探索社区和谐的治理之道—南山模式的创新与启示[J].当代中国政治研究报告（第7辑），2007(12).

[5]中国陵川.海南省人民政府政务服务中心：行政审批“三集中”解析[EB/OL].http://www.lczf.cn/DocHtm l/1/2012/5/25/ 6452481923370.html.政府信息中心，2012-05-25.

[6]慈溪廉政网.海南省行政审批“三集中”经验探析[EB/OL].http://jiwei.cixi.gov.cn/art/2012/3/12/art_10592_889287. htm l.他山之石，2012-03-12.

[7]海南省《关于34个单位776项行政许可和行政审批事项集中在省人民政府政务服务中心办理的决定》(琼府〔2007〕69号)

[8]李殿勋.创建重庆市“五型政府”全面推进依法行政［J］．重庆行政，2004(05).

[9]从“一站式”到“一窗式”的成都并联审批［J］．领导决策信息，2007(29).

[10]刘小平.“咸安政改”的逻辑与后果［D］．华中师范大学，2009(05).

[11]DELEON L，DENHARDT R．The Political Theory of Reinvention［J］．Public Administration Review，2000，60(02)：89-97．

[12]吴建南，马亮等.政府创新的类型与特征—基于“中国地方政府创新奖”获奖项目的多案例研究[J].公共管理学报，2011,08(01).

Innovation of Social Management of Local Government and its Inspiration——an Analysis based on Winning Cases of Chinese Local Governance Innovations Awards

Li Shengmei
(Southwest University of Science and Technology School of Marxism,Mianyang Sichuan,621000)

8 sessions of Chinese Local Governance Innovations Awards have been held since 2000 and 70 winning prizes have been awarded to participators.Based on an analysis and comparison on the 8 wining cases selected,the key elements of the success in local government innovation are summarized,from which some inspirations to achieve the modernization of social management are drawn.The inspirations include the leading of the CPC,coherence of structural reform in political and economic areas,interaction of government and the society and emphasis on the analysis and promotion of typical cases.

Chinese Local Governance Innovations Awards;administrative reform;social management;modernization

D63-3

A

1008-780X（2016）03-0024-06

2016-05-23

李盛梅（1991-），女，四川宜宾人，西南科技大学马克思主义学院马克思主义理论专业研究生。研究方向：马克思主义中国化研究。