财政存量资金分布、原因及盘活路径

课题组

(中国人民银行广州分行，广东 510120)

财政存量资金分布、原因及盘活路径

课题组

(中国人民银行广州分行，广东 510120)

由于财税体制、预算管理及政府管理等多方面原因，我国形成了大量长期沉淀的财政存量资金。2013年，国务院提出“要盘活财政存量资金”，但至2015年底盘活工作成效仍有限。从深入分析情况来看，盘活措施不完善、部分手段出现偏离、现有措施未执行到位及存量资金统计管理不足是当前我国财政存量资金盘活难的主要原因。建议进一步完善盘活措施，纠正偏离的盘活手段、强化现有措施执行力并建立完备的存量资金统计体系。

财政存量资金 盘活 财政效率 预算管理

为提升财政资金使用效益，2013年7月3日，李克强总理在国务院常务会议中明确指出“要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节”。此后，国务院、财政部就相关工作先后进行多次部署及安排。至2015年底，我国盘活财政存量资金工作开展已超两年，当下有必要对我国盘活工作的基本情况及存在问题进行总结及研究，为下一步完善盘活政策、提升资金成效提供政策参考。

一、财政存量资金的概念、分布及产生原因

(一)基本概念与分布情况

财政存量资金，是指预算年度结束后留存累积的财政资金。从资金性质看，财政存量资金主要包括四类：一是预算结转类资金，指当年支出预算已执行但未完成，或因故未执行，需在以后年度按原用途继续使用的财政资金①结转资金包括一般公共预算结转、政府性基金结转、转移支付结转及部门结转资金；结余资金包括一般公共预算、转移支付结余资金及部门结余资金。；二是预算净结余资金，指完成年度支出预算后的净结余资金和项目终结后的净结余资金；三是计提基金类资金，包括计提的预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金等；四是滞留在国库以外的非税资金及其他财政资金。

从财政存量资金的存放形态看，主要有三种：一是存放于国库，主要是预算结转类资金、预算净结余资金和计提基金类资金；二是存放于财政专户，主要是未缴入国库的非税资金和其他财政资金；三是存放在政府组成部门(以下简称“部门”)及预算单位①目前我国绝大多数地方都已开展国库单一账户制度改革，国库资金通过国库单一账户体系直接拨付到收款人或用款单位。但受某些因素影响，仍有一些地方未实施此项改革或改革不够彻底，造成拨付资金沉淀在预算单位账户上。，主要是部门和项目预算净结余或结转类资金。(见表1)。

表1 财政存量资金性质及主要存放情况

从财政存量资金的规模来看，至2015年底，国库库存余额②国库库存来源于中国人民银行公布的《货币当局资产负债表》，下同。2.72万亿元，财政专户及过渡户中存量资金估测为1.35万亿元③《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》，审计署对18个省本级财政收支审计发现，18个省本级设立的财政专户多达478个，存款余额相当于其国库库款的44%。按照这一比例测算，财政专户的存量资金高达1.35万亿元。，加上为数众多的预算单位存量资金，财政存量资金规模预计超4.07万亿元。

(二)产生原因

1.预算结转类资金

预算结转类资金最主要的特征是与项目挂钩，是预算年度结束后项目未完成或未执行造成的资金闲置，包括一般性结转、政府性基金结转、转移支付结转及部门结转资金。据对个别省市的调查，预算结转类资金是财政存量资金最主要的组成部分。结转类资金的产生原因繁多复杂，涉及财税体制、预算管理及政府管理多个方面。

在财税体制方面，我国财政分权体制下，地方大量事权履行需借助上级转移支付支持，但由于转移支付制度不完善，客观上造成转移支付资金在基层大量结转。一方面，教育等转移支付从中央到区县需经历逐层下达，分配层级多、链条长，导致资金时效性差，结转规模大，如审计署公布，2013年公共财政专项转移支付预算中，有4950.46亿元未按要求于指定日期前下达。另一方面，转移支付资金用途与基层支出需求易脱节，部分转移支付资金须由本级政府及基层财政提供配套资金，在基层财力匮乏情况下，资金整体难以拨付，形成结转。

在预算管理方面，一是项目预算管理不够严谨。财政部门对项目预算的申报并未要求按年度编制预算，项目预算多为一次性申报多年预算，与资金实际使用计划不匹配，项目进度低于资金拨付进度情况屡见不鲜，未用资金年年结转。二是教育、医疗卫生等重点支出采取与GDP或财政收支增幅挂钩的预算安排方式，在五级政府框架下层层达标，实际执行中易造成预算执行困难，导致资金大量结转。如某省“地方教育附加安排的支出”2014年末结转额是当年支出的30倍。三是预算执行缓慢情况时有发生。专项资金拨付后需由地方制定相应的预算安排或由部门进行“二次分配”，但由于地方及部门预算安排出台时间较迟，影响资金的及时使用。四是预算绩效管理落实不到位。财政部门曾对下级财政、部门及预算单位采取预算执行进度考核，以期减少多报预算及一次性申报多年预算等问题，提高资金使用率，但实际中财政部门甚少严格执行进度考核，下级财政、部门及预算单位是否存在滥用资金也均靠审计部门审查确定。

在政府管理方面，一是政府重大政策事项与预算安排衔接不足。各级政府在推进重大政策时，常要求财政安排预留资金予以配合，但由于部分政策事项未按期进行或发生变动，造成财政预留资金形成跨年结转。如某省实施提高津补贴方案，分级实施中，各级财政预留的经费需待具体政策出台后方可支付，致该资金跨年结转。二是《预算法》中规定财政部门不得超范围采取权责发生制核算，但部分地方财政在实际中擅自扩大权责发生制的核算范围，将年度没有支出的预算资金虚列，在资金实际支出之前形成结转闲置。三是部分具有预算资金“二次分配权”的部门出于自身利益，大规模代编预算，造成预算编制与执行脱节。

2.预算净结余资金

净结余资金的产生更多是与预算管理实施有关。一是预算编制科学性不足。二是预算编制流程不合理。三是预算编制精细化不足，目前预算多数编至“类、款”层次，难以细化，预算审批对预算合理性难以衡量把控。四是预算可预见性不足及对财政、执收单位的考核机制造成财政资金常年超收。财政部门在预算编制中对收入形势缺乏准确的预判，而现行对财政及执收单位考核往往采用预算完成度考核，为保证完成任务，财政部门倾向保守编制收入预算，造成财政收入常年超收形成结余。2010年-2013年，全国公共预算收入分别完成预算的112.4%、115.8%、103.2%、102.0%。

3.计提类预算周转金、预算稳定调节基金及偿债准备金

预算稳定调节基金是指中央财政通过超收安排，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口，或视预算平衡情况，在安排年初预算时调入并安排使用的专项资金。预算稳定调节基金设立本意为“以丰补歉，以盈填亏”，但在我国各级政府预算连年超收情况下，预算稳定调节基金却成为超收存量资金的蓄水池。如某省级财政预算稳定调节基金占其2014年底存量资金的13.5%。

预算周转金是财政部门为调剂预算年度内季节性收支差额，保证及时用款而设置的周转基金，金额按《预算法》规定为支出预算的4%。由于预算周转金专作执行年度预算周转之用，不得用于财政支出，预算收支规模的不断增长就造成计提的预算周转金不断增加，客观上成为存量资金一部分。

偿债准备金是各级政府为及时偿还到期债务，按当年到期政府债务的一定比例在预算中安排的专项资金，以减少还债扣款对地方预算正常运行的冲击。2015年前，我国地方政府债务未纳入整体的预算框架，到期债务本息难以确定，偿债准备金主要从行政事业性收费及土地出让净收益中按一定比例提取，若偿债时不需动用，则成为沉淀的存量资金。

4.滞留财政专户中的非税收入及其他资金

尽管财政数次对违规设立的财政专户进行清理，但在实际中各地财政专户数量依然庞大。各级政府和财政部门依托大量的财政专户及收入过渡户，一方面截留非税收入等应缴入国库收入作为调节年度财政收入的手段，另一方面通过虚假列支，仓促使用“其他支出”、“暂付款”等科目将大量资金转入财政专户在脱离国库、人大的监督下使用。如，2014年某市公共预算收入超收4.52亿元，其中2.85亿元在当年底以“暂借款”、“暂付款”、“预拨经费”等用途，通过“其他支出”科目列支。游离国库外的大量财政专户资金未纳入预算统筹使用，形成规模庞大的存量资金。

综上所述、财政体制、预算管理及政府管理中的诸多问题导致了财政存量资金的不断累积(见图1)。

二、我国盘活财政存量资金的现状

(一)盘活财政存量资金的主要措施

2014年-2015年，国务院就盘活财政存量资金先后4次发文，其中2014年底下发的《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发〔2014〕年70号)列示10条盘活举措。财政部也密集出台相关文件，从盘活措施、组织实施及绩效考核等多方面推进全国盘活工作(见表2)。

上述文件对盘活财政存量资金从结余结转资金、转移支付等多个方面进行了规范。总体来看，盘活存量资金措施可以归为如下四类。

1.清理各类结转结余资金。对于结转两年以上的一般公共预算、转移性支付及部门的结转结余资金，收回本级财政或上级财政统筹使用，未满两年的加快使用；对于结转的政府性基金①这里的一般公共预算及政府性基金不含上级转移支付结转资金。原则上继续专款专用，但结转资金规模较大②结转资金超过该项目资金当年收入的30%的调入一般公共预算统筹使用。

2.加强预算周转金、预算稳定调节基金和偿债准备金管理。各级政府要严格控制预算周转金额度，不得超过预算法实施条例规定比例。合理控制预算稳定调节基金规模，预算稳定调节基金编制年度预算调入后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额的5%。2015年起各级政府不得新设偿债准备金，对已设立的偿债准备金应纳入预算管理并优先偿还到期政府存量债务。

图1 各类财政存量资金产生原因

3.严格财政专户及收入缴库管理。专户方面，各地一律不得新设专项支出财政专户，除规定保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消；严禁违规将财政资金从国库转入财政专户或支付到预算单位实有资金银行账户。非税收入缴库方面，取消收入过渡性账户，确保非税收入及时足额上缴财政。全面清理财政借垫款并加强财政对外借款管理。

4.加强预算执行的时效性及均衡性，完善预算管理。各级财政应及时批复预算。在预算编制上，部门预算编制细化到具体单位及项目，转移支付细分到具体地区和项目，2015年起实行中期财政规划管理，提高预算的可预见性及可执行性，对目标明确的项目，各部门必须编制三年滚动预算；根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。

(二)财政存量资金的盘活情况

在上述盘活举措下，我国财政存量资金盘活工作取得一定进展。财政支出方面，2015年，全国财政支出17.5万亿元，同比增长13.2%①2015年财政支出增速为剔除基金专列后可比口径下增速。，提高4.7个百分点，高于财政收入增速4.8个百分点，支出力度有所增强；2014年、2015年1-10月财政支出占全年支出的74.9%、76.3%，高于2009年-2013年前10月财政支出占全年支出71.6%的平均比重，支出均衡性有所提升。2015年财政部公布从结余结转及调入一般公共预算的资金达8236.07亿元。

但无论是何种性质的财政存量资金，最终都将存放于国库、财政专户、部门及预算单位，因此反映财政存量资金盘活与否最直观的指标即是国库库存、财政专户余额、部门及预算单位余额的变动情况。若从上述指标看，财政存量资金仍处高位，盘活整体效果并不理想。

国库库存方面，2013年、2014年、2015年三年的国库库存分别为2.86万亿元、3.13万亿元、2.72万亿元，存量资金并未化解。分地区看，16个省市库存余额较2013年底有所下降，但20个省市库存余额较2013年底有所上升。

财政专户方面，受财政专户种类、数量繁多、资金透明度较低、涉及银行机构面广等因素影响，目前未有公布财政专户资金准确情况。但审计署2015 年6月份的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，18个省本级财政专户存量资金至2015年2月底有2145.69亿元，其中600多亿元结存超过2年。

三、财政存量资金盘活难的原因分析

(一)盘活措施仍不完善

财政存量资金的产生涉及财税体制、预算管理及政府管理多个方面，当前的盘活措施并未覆盖存量资金产生的全部原因。

1.在财税体制方面。一是专项收入专款专用问题未完全解决。盘活措施要求将政府性基金超额结存部分转入一般公共预算统筹使用，但一般公共预算中专项收入仍需专款专用。财政部《关于完善政府预算体系有关问题的通知》将地方教育附加等11项基金项目收支从2015年起转列一般公共预算后，支出仍主要用于或专项用于安排相关支出。据审计署公布，截至2015年7月底，江苏、江西、河南、广东、广西、贵州6省尚有160亿元2014年以前的车辆购置税补助公路、水路建设项目资金尚未安排使用。二是违规开设的财政专户资金仍可并入其他财政专户。由于盘活措施中规定撤销的财政专户资金除了缴入国库外还可并入其他财政专户，造成地方在盘活中仅减少专户数量，专户资金仍大量滞留国库之外，难以纳入预算统筹安排。据国库调查，某市按照盘活相关规定减少财政专户数量后，在财政部审核并报国务院批准予以保留的专户下违规开设财政专户子账户，如在价格调节基金专户下开设基础设施建设专户。三是转移支付涉及的上下级政府之间财权、事权间的匹配问题尚未彻底解决。目前国务院、财政部针对中央转移支付制度及专项转移支付出台了相关意见及绩效目标管理办法，减少了基层在项目的上的配套资金，并增加一般转移支付比例。但基层依靠转移支付维持地方事务、基层财政资金实际需求与中央批准拨付资金之间的信息不对称、转移支付所经历的层层拨付都没有根本性的改变。在拨付链条长，资金需求与资金安排难以匹配情况下，转移支付存量资金产生很难避免。

2.预算编制方面。盘活措施要求提升预算的科学化和精细化程度，提高预算编制合理性及可预见性，但并未明确改进预算编制的具体途径，预算编制由各个政府行政部门主导、经由政府内部程序封闭循环并选择的方式没有转变。在缺乏明确指引下，基层财政在实际预算编制中难以做出实质性改进。对于盘活措施中提到的中期规划，在年度预算编制水平较低的情况下基层财政更认为无从下手。此外，预算管理中并未完全摒弃“收入完成”、“预算执行进度”等考核方式，下级财政及部门利用存量资金调节收支的动机并未消除。

3.政府管理方面。盘活措施中未对政府重大政策事项出台时与财政预算衔接问题进行专项规范，财政预留资金形成存量问题尚未解决。

(二)部分措施出现偏离

1.地方财政部门将国库现金管理存放商业银行定期存款视为“盘活”手段，热衷通过现金管理降低国库库存现金，而非注入经济实体。在国际上，国库现金管理操作对象主要是政府在一个预算年度中收入支出时间错配而合理持有的财政资金，是在预算完善情况下年度内临时性持有资金；而我国《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》也强调要“提高国库资金收支运行效率，开展国库现金管理”。但在实践中，财政部门却将国库现金管理作为盘活预算年度结束后形成大规模存量资金的主要手段，将存量资金由国库移至商业银行即视为盘活，违背了盘活工作“稳增长、调结构、惠民生”的初衷。

2.部分清理回收的结转结余资金因未及时安排预算或专款专用性质再次沉淀。如2015年底某省调查的两个区县2015年分别有2446万元、1321.3万元回收资金因当年未有预算安排尚未拨出；2015 年2月底某市收回财政存量资金46.62亿元，其中继续按原定用途使用的达41.22亿元，占比88.4%。

3.中央及省级财政通过向下转移支付降低本级存量资金，但大量存量资金在省以下地区不断积聚。在盘活存量压力下，中央及省级财政大幅增加一般性及专项转移支付力度，将存量资金用活用好的压力直接转移基层。2015年，全国省以下国库库存占全国国库库存的由2013年末的48.7%上升至52.0%，显示大量存量资金积压基层。

(三)部分措施未执行到位

1.盘活措施要求提升预算支出的均衡性，但年末突击拨款情况仍然严重。2015年12月末，全国国库库存余额2.72万亿元，环比减少1.22万亿元，相当于三成的11月库存余额。据国库调查，某市12月市本级支出中占全年支出的23.5%，其中划往财政专户资金5.24亿元，占当月支出比重42.8%。大量预算资金因年终决算因素从国库集中划出、在账面上完成预算执行后，滞留财政专户，造成边盘活、边沉淀。

2.部分部门机构在盘活中瞒报存量资金结转年度，超期存量资金未全额收回。根据《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，对于结转两年以上的一般公共预算、转移性支付及部门的结转结余资金，收回本级财政或上级财政统筹使用，未满两年的加快使用。一些部门为避免自有结转资金被收回统筹，瞒报存量资金结转年份，缩小2012年及以前年度的结转资金规模。审计署公布，2015年财政部开展中央部门存量资金收回工作中，农业部、环境保护部将部分2012年及以前年度结转资金填报为2013年度结转资金，导致财政部少收回上述单位财政存量资金8687.81万元。

(四)盘活存量资金统计管理不足

评判盘活方向是否正确，措施是否得力最终要看盘活成效，但财政部门对盘活资金统计存在缺失，至今无法清晰反映盘活成效，造成盘活存量资金管理困难。

1.盘活仅从存量资金性质角度统计，不从存放地点数据统计，造成各方对盘活效果认定不一。无论是何种性质的存量资金，其盘活的实质效果都应在国库、专户或预算单位资金余额变动中直观反映。但目前各地财政部门盘活财政存量资金报告中仅从结转结余资金、预算稳定调节金等资金性质统计盘活情况，并未公布国库、财政专户及预算单位资金余额变动情况，特别是对规模庞大的财政专户资金，至今无法摸清底数，造成财政与其他部委及社会公众不能形成对盘活成效的一致判断。

2.财政内部上下级统计数据不相一致。财政部公布的截至2015年11月底全国回收存量资金3658亿元，调整用于保民生、补短板、增后劲，但仅山东省公布2015年1-10月回收盘活存量资金2023亿元，浙江省公布2015年回收盘活存量资金超1000亿元，数据逻辑关系难以成立。

3.盘活缺乏跟踪统计，往年存量与新增存量不加区分。财政部门将统筹的存量资金纳入一般公共预算计划后，往年形成的存量资金与年度新增存量资金使用情况并不区分，支出科目中也无反应，难以跟踪统计盘活资金使用情况，清晰列示，对盘活绩效监督无法实施。

四、政策建议

(一)进一步完善现有盘活措施

一是预算编制要充分预计经济形势及政策需求，提升预算编制可预见性；优化预算编制流程，加强事前论证和调研，防止不具备实施条件的项目安排大量财政资金；细化预算编制管理，精细各项预算开支，把预算控制在合理范围之内；提供具有可操作性的预算编制、管理流程，指导基层预算管理向科学化、精细化方向转变。二是彻底清理整顿财政专户，不得通过分账户形式变相增设专户，形成财政存量资金蓄水池；完善国库单一账户制度, 将所有政府收支纳入国库单一账户。三是改进专项收入纳入一般公共预算管理统筹使用机制，提高资金统筹使用效率。四是规范政府重大政策出台时与财政预算的衔接管理，减少资金沉淀环节。五是从财权与事权相匹配的角度不断探索改革我国各级转移支付制度。

(二)纠正盘活措施偏离情况，避免资金“盘而不活”

一是明确国库现金管理的宗旨是调剂国库库存短期盈余波动，不应将其作为盘活财政存量资金主要措施。二是加快清理回收结转结余资金预算安排及使用，明确“盘活”是以财政资金实际使用为标准。三是根据地方政府预算执行进度与实际资金需求，发挥各级政府在盘活工作中的作用，合理规划中央和省级转移支付资金安排与拨付，避免盘活工作中出现“一拨了之”。

(三)强化现有盘活措施执行力

一是切实加强对现有盘活财政存量措施的执行。目前的盘活措施在财税体制、预算管理等方面均提出了针对性的改进要求，各级政府应切实落实既有的盘活措施。二是加强对盘活存量资金情况的审查审计。各级人大、审计部门要加强对盘活财政存量资金相关政策实施效果的审查力度，杜绝各种违规逃避盘活情况，推进盘活工作顺利开展。

(四)建立完备的存量资金管理统计体系

一是全面摸清财政资金“底数”，重点统计财政专户资金数量，掌握完整的财政资金情况。二是全面摸清财政存量资金“底数”，从存量资金性质、存放地点、级次、项目、形成时间等方面建立存量资金管理立体统计指标，综合清晰反映存量资金的结构、分布、形成原因。三是建立存量资金跟踪统计，清晰跟踪反映盘活资金使用情况。四是规范盘活存量资金数据公开，要求各级财政按月或按季将盘活存量资金数据向同级人大、审计及国库公开并逐级上报，形成良好的监督体制。

〔1〕戴颖.从经理国库的角度,浅析央行国库如何做好盘活财政存量资金工作.新经济，2016.6.

〔2〕王璐.盘活财政存量资金现状及问题分析.时代经贸，2016.7.

〔3〕盘活财政存量资金切实提高资金使用效益.中国财政，2015.5.

〔4〕胡明东，章萍，王浩，郭传辉.关于激活财政存量资金若干问题的探讨——基于人民银行国库视角.地方财政研究，2014.2.

〔5〕国务院.关于深化预算管理制度改革的决定.中国工会财会，2014-12-03.

【责任编辑 孟宪民】

F812.4

A

1672-9544（2016）12-0044-07

2016-08-11

课题组组长：刘晓嵘，广州分行科长，硕士，研究方向为财政政策与宏观经济；课题组成员：肖月华，江门市中心支行副科长，研究方向为财政政策与宏观经济；周幼平，清远市中心支行,硕士，研究方向为财政政策与宏观经济；赵哲，江门市中心支行，硕士，研究方向为财政政策与宏观经济。