横向预算权力配置与政府治理能力：一个预算交易费用的视角

2017-01-12李淑芳张启春

地方财政研究 2016年12期

关键词：财政部门不确定性参与者

李淑芳张启春

(1.湖北省行政学院，武汉 430022；2.华中师范大学，武汉 430070)

横向预算权力配置与政府治理能力：一个预算交易费用的视角

李淑芳1张启春2

(1.湖北省行政学院，武汉 430022；2.华中师范大学，武汉 430070)

以预算交易费用理论为横向预算权力配置改革搭建理论框架具有重要理论意义。从预算交易费用的视角来看，横向预算权力配置过程中存在预算效率损失，预算交易特征和预算参与者特征都会影响预算交易费用。虽然预算参与者特征很难改变，但改变预算交易特征可以影响主要预算参与者行为，减少机会主义行为，降低预算交易成本，提高预算效率，进而提高政府治理能力。具体改革路径可以从横向预算权力配置的三个主要参与方展开：一是改革人民代表大会预算审议制度，二是硬化支出部门预算约束，三是实现财政部门预算编制、执行与监督分离。

横向预算权力政府治理能力交易费用不确定性预算管理

一、引言

2014年6月30日，中央深改组和中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，重点推进预算管理制度、税收制度及中央和地方政府间财政关系三方面的改革。《方案》明确提出要“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”，并给出了改革时间表，力争“2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度”。2014年8月31日，《中华人民共和国预算法》修改方案经人大常委会表决通过，并于2015年1 月1日起实施。历经20年首次修订的《中华人民共和国预算法》(以下简称新《预算法》)将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”写进了总则，为现代预算管理制度奠定了法律基础。预算民主、预算绩效、预算公开、预算监督、预算权力配置等诸多问题成为目前中国建立现代财政制度，走向预算国家亟需解决的重要问题。从中国目前预算权力配置情况来看，预算权力碎片化、非正式预算制度大行其道等问题比较突出，这与“规范”、“公开”、“透明”等预算原则大相径庭。如何有效地解决我国预算权力配置中存在的问题，将成为现代财政制度建立过程中的突出议题。

从目前我国研究预算权力配置的文献来看，多数研究集中在纵向预算权力，即中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间的预算管理体制等方面，而对于横向预算权力配置的研究则相对较少。在较少的研究横向预算权力配置的文献中，最初的研究视角主要在预算权力配置与预算监督方面，认为良好的预算权力配置有助于实现更有效的预算监督。也有部分学者将预算权力配置置于更加重要的地位，以马骏、刘美丽为代表的一批学者认为，预算权力结构是中国预算改革的关键，理顺党委、政府和人大间的预算关系，重构财政部门和其他准预算机构之间的关系、理顺财政部门与各个支出部门之间的关系是重构中国公共预算体制的关键[1]。郭剑鸣也认为建立预算国家权力结构是通往预算国家之路的一条必然选择[2]。

从已有文献可以发现，我国学术界关于预算改革政策的研究颇丰，但研究横向预算权力配置的文献并不丰富；在较少的研究横向预算权力配置的文献中，研究政策建议的较多，而对横向预算权力配置改革的理论研究仍然较为缺乏。因而，以预算交易费用理论为横向预算权力配置改革搭建理论框架具有重要理论意义。本文以横向预算权力配置为切入点，运用预算交易费用理论，深入剖析我国现行预算制度中由预算交易特征及预算参与者特征所导致的预算交易费用，尝试通过改变预算交易特征，减少预算过程中的不确定性，影响预算参与者行为，进而减少预算过程中的交易费用，建立现代预算制度，加速我国向预算国家转型，提升我国政府治理能力。

二、横向预算权力配置与政府治理能力

(一)现代国家与政府治理能力

现代国家建设的一个目标是建立一个有能力、对人民负责的政府。为实现这一目标，需要完善和重构包括财政制度在内的各种国家制度[3]。因此，提升政府治理能力是现代国家的题中应有之意。目前学术界并没有一个广泛认可的政府治理能力的定义。但是，部分研究治理理论的学者认为“治理”是指社会管理的主体未必是政府，政府管理行为必须符合法制、民主、责任、效率、有限、合作、协调等治理理念[4]。可以认为，政府治理能力就是政府管理行为与这些治理理念的契合程度。二者契合程度越高，政府治理能力越强。

从国家治理能力的角度来看，财政汲取能力和财政资源配置能力是国家治理能力的重要体现。因此，本文将从交易费用的视角考察我国预算管理中的横向预算权力配置中存在的交易费用和效率损失，进而对政府治理能力的影响，并提供改善横向预算权力配置的路径，以期达到提升政府预算管理效率，进而提升政府治理能力的目的。

(二)横向预算权力配置过程中的预算效率损失

预算权全称为预算管理职权，指通过财政预算权限划分，界定收支范围和明确管理权责，合理配置相关主体的控制权和监督权，协调预算相关者之间的利益和权责关系，从而形成相互制衡关系的预算管理体制[5]。笔者认为，界定收支范围需要在中央政府和地方政府以及地方政府之间的事权及支出责任明晰的前提下，界定国家财力在各级政府之间的分享方式，这种权力为纵向预算权力。明确管理权责是指预算过程中的编制、审批、执行、调整等预算权力在各预算参与者之间的分配，这种权力主要体现在横向预算权力方面。

横向预算权力涉及的参与方包括各级人民代表大会、各级预算支出部门、各级政府财政部门等。在横向预算权力配置过程中，各预算参与方为实现自身利益最大化，往往产生寻租和腐败行为，导致政府治理效率低下。

1.与人民代表大会有关的预算效率损失：“被代表”与监督无力

首先，公众“被代表”现象造成了预算效率的损失。我国各级人民代表大会虽然是由公众选举产生，但是公众并不能完全获得人民代表大会的详细信息，这使得人民代表大会与利益集团的机会主义行为增加，人大很容易被利益集团俘获，从而产生公众“被代表”的现象。例如，目前人大对预算编制的提前介入可以帮助其理解更多支出部门的预算需求，对于财政部门和预算支出部门而言，人大的提前介入都能得到认可[6]。然而，根据公共选择理论，提前介入有可能产生一定的寻租空间，造成人大被预算支出部门俘获。研究也表明，这种在体制内寻找人大作为预算支出部门“代言人”的做法并不罕见[7]。

其次，人民代表大会监管能力和权力的限制也会造成预算效率损失。一方面，由于人大代表无法完全掌握预算支出部门的信息，其监管能力必然受到限制。另一方面，即使人民代表大会具有完全信息，不合理的监管体制也使得其监管能力受到限制。一是制度限制使得人大缺乏预算审议的动力。我国预算草案需要首先经过党委常委会审定，才会送达人大的财政经济委员会进行初审，在我国行政主导下的政治格局下，行政部门和党委对预算的影响相对更强，因此，财经委对党委常委会审定过的预算草案一般不会提出质疑。在人代会期间，人大代表虽然具有提案权、投票权、质询权、议案权等，但是其提案需要有一定的代表数目，且满足代表数量要求的提案还需要经过人大主席团审查，通过审查的议案才能交付人大会讨论表决。二是人大缺少预算修正权利。从人大的预算权力角度来说，无论是《宪法》还是《预算法》，都没有明确规定人大有修正预算的权利。人大仅有对预算的完全否决权和接受权，没有修正权利。这说明，人民代表大会对预算只能全盘肯定或者否定，但是出于对预算全盘否定所带来的严重后果的担心，预算往往很少被否决。

2.与预算支出部门有关的预算效率损失：“讨价还价”、虚增开支与突击花钱

与预算支出部门有关的预算效率损失主要体现在三个方面。一是支出限额导致的财政部门和预算支出部门之间的“讨价还价”行为。我国“两上两下”的预算体制使得预算过程的编制看似一个自下而上的过程，但是由于“二上”时支出部门必须按照财政部门确定的“一下”控制数来编报预算，因此，实际上，中国预算过程是从“一下”过程才真正开始的[7]。正是由于财政部门几乎完全控制了预算资金的分配权，为获得一定的预算权力，各支出部门往往选择采取谎报支出等机会主义行为，这导致财政部门在“一下”过程中不得不“砍预算”，而各预算支出单位为保持自身业务的经费，在“一上”过程中又会进一步夸大预算支出需求，二者在“讨价还价”的博弈中寻求平衡。

二是虚增开支现象。随着预算外资金全部纳入预算内，预算支出部门私设小金库的情况有所缓解。但是，由于预算支出部门对本部门的信息掌握最为全面，假报项目和虚列支出等都能为其增加预算支出提供手段，其也能有充分理由说明预算支出的必要性和预算规模的合理性[5]，因而其虚增开支的现象仍然十分普遍。

三是突击花钱现象。由于我国目前预算编制过程与实际预算执行过程存在时间上的错位，在预算支出部门开始执行预算之时，人大对预算的审批工作还没有完成。虽然原则上本年的基本支出结转资金可用于下一年的增人增编等基本支出，本年的项目支出结转资金则按照原用途使用。但在信息不对称的情况下，各支出部门面临着未来政策的不确定性，往往会选择将当年的预算资金全部用完。这导致各预算支出部门的资金安排出现了时间上的不平衡，预算支出部门有约20%的资金都是在12月份突击花完[8]。突击花钱现象往往导致资金使用效率低下和预算资金的浪费。

3.与财政部门有关的预算效率损失：“私人关系”与非正式预算制度

各预算支出部门为获得更多的预算资金，都试图和财政部门保持良好的“私人关系”，由此产生了一系列的非正式制度带来的预算权力和寻租行为。以市级政府为例，分管某一领域的副市长没有获得与分管领域相匹配的支出决策权，虽然财政部门会为这些副市长提供一定的市长预备金，但通常这些预备金数额较小，并不能对分管领域争取更多的资金。因此，对于预算支出部门而言，财政部门成为其发展“私人关系”的重点对象[7]。实际上，当正式制度中的权力结构尚不完善时，非正式制度将从各方面渗透到正式制度中，中国的政治过程中因此而存在较多的非正式制度。马骏等在研究中国省级预算的决策过程时，发现非正式制度对预算过程影响不容忽视。正式的预算制度中，省委书记、省长、常务副省长等之外的领导人并未被赋予任何预算权力，然而“批条子”等非正式制度的存在使得他们可以影响预算资金的分配[9]。改革开放以后，由党委高度集权的政策制定体制被“零碎化的威权体制”所替代。在政府内部及省级高层领导中，也出现了权力结构的零碎化。同时，由于中国正式制度对预算行为的约束力较差，而财政部门的“核心预算机构”地位被发改、商务、科技等部门侵蚀，正式制度也表现出零碎化特征。最后，正式预算制度的落后也使得中国非正式预算制度以各种形式出现。

三、横向预算权力配置改革理论框架

(一)预算的本质：公民与立法机构、行政部门及财政部门间的多重契约关系

从交易费用视角理解预算行为的研究可以追溯到20世纪60年代的契约理论。威尔达夫斯基认为，从某种角度来说，预算可以被视为一种合同。议会和总统承诺在特定情况下提供资金，各机构则同意以达成共识的方式使用资金 (当一个机构将资金分配给其下属机构时，可以认为这是一种内部合同)。合同是否可执行或者各预算参与者是否在合同意图规定的方面达成了协议则是值得探究的地方。然而，至于合同执行的程度，则有赖于对合同缔结各方的相互责任的认定及约束[10]。持有这种观点的还有威廉姆森，他也认为任何的经济或其他关系，都可以被描述为合同问题，可以用交易费用经济学中的相关概念解释[11]。派特歇克(Patashnik，1996)则首次以交易费用政治模型解释了政府预算。他认为政府预算就是一份交易合同，政治产权的不确定性增加了政府预算交易合同的交易费用，订立和执行预算合同所产生的交易费用会改变预算程序，从而影响预算结构。

综上可知，预算的建立可以理解为公民为减少交易费用，而与政府签订的契约。这一契约主要是由公民提供资金，委托政府提供公共服务。在签订这一契约时，首先由公民将所有的预算资金处置权和部分监督权委托给立法机构。立法机构在签订这一契约后，与行政部门再次达成契约，但其并没有将所有的预算资金处置权和监督权全部委托给财政部门，而是保留了部分的预算审批权和预算监督权。立法机构将资金提供给政府，由政府提供预算契约中约定的服务。因此，预算交易可以视为一个公民与立法机构、行政部门及财政部门间的多重契约关系。

(二)影响预算交易费用的因素：预算交易特征与预算参与者特征

在缔结预算契约的过程中，会产生各种交易费用。预算交易特征和预算参与者特征都能对预算交易费用产生重大影响。

1.预算交易特征：不确定性、信息不对称与资产专用性

派特歇克、巴特尔等人将预算交易的三个基本特征归纳为不确定性、信息不对称与资产专用性。不确定性是预算交易最重要的特征之一。凯顿(1981)将预算过程中的不确定性分由创新、年度预算、预测、集权和官僚控制、政府规模和复杂性及信任缺失六类因素导致[12]。在公共预算研究领域，不确定性会导致预算过程背离经典预算原则而出现各种问题，机会主义将会盛行，预算交易费用将攀升。减少不确定性将会在一定程度上克服机会主义行为。在预算契约缔结过程中，存在大量的信息不对称现象，信息不对称又会加剧预算过程中的不确定性。在预算过程中，信息分布应该是一个变量而不是常数。信息成本是影响预算合同制定和执行成本的一个重要方面，预算参与者之间的信息不对称情况会影响这些成本，而这些成本反过来又影响着预算参与者的行为策略。信息不对称会增加一部分预算参与者的信息成本，使得他们对其他预算参与者机会主义行为的分辨能力相当脆弱。信息不对称与预算松弛和不确定性都呈现正相关关系，信息不对称现象越严重，预算松弛行为也更加严重；不确定性越大，信息不对称现象也越严重[13]。资产专用性同样会带来不确定性的增加，从而增加预算交易费用。

2.预算参与者特征：有限理性、机会主义与风险偏好

学者们将预算参与者的特征总结为有限理性、机会主义与风险偏好。机会主义行为是预算参与者的核心特征。预算过程中的信息不对称会诱发预算参与者的机会主义行为，提升预算交易费用。

预算参与者的有限理性相对完全理性会因为预算信息的缺失而导致不确定性。在预算交易费用视角下的有限理性运用的信息较为广泛，交易参与者利用尽可能多的信息减少不确定性和增加交易机会。但在预算实践中，由于预算参与者的有限理性，通常他们无法利用所有信息建立最大化社会福利的预算机制，包括预算权力配置规则等，从而使得预算过程相对理想的完全信息世界具有更大的不确定性及更高的交易费用。

预算参与者的风险偏好程度也会对预算交易特征产生重大影响。预算交易费用理论改变了传统交易费用经济学中风险中性的假设，将风险偏好作为变量植入到威廉姆森的模型中，风险偏好将会影响到参与者的合同和制度选择。如果大多数参与者都是风险规避型的，则较低水平的资产专用性，不确定性和信息不对称是可以接受的。然而，若大多数的预算参与者都是风险追求型的，则较高的资产专用性、不确定性和信息不对称是更加受欢迎的，进而导致较高的预算交易费用。

总之，预算交易特征及预算参与者特征的相互作用决定了预算过程中的交易费用。信息不对称程度越高、不确定性越大、资产专用性程度越高，则交易费用越高；预算参与者越不理性，越有机会主义倾向和高风险偏好，则交易费用也越高。二者之间的相互作用见图1。

(三)横向预算权力配置中交易费用的根源：不确定性与信息不对称

公众“被代表”和人大监管无力是与人民代表大会有关的预算效率损失。从根源来看，公众“被代表”现象是由预算交易过程中存在的信息不对称造成的；人大监管无力一方面是由于信息不对称，还有部分是因为人大代表的有限理性及预算制度的不确定性。

“讨价还价”、虚增开支与突击花钱是与预算支出部门有关的预算效率损失。其中，“讨价还价”及虚增开支是由于信息不对称带来的预算支出部门的机会主义行为，而突击花钱则是预算支出部门对政策不确定性的正常回应。

“私人关系”与非正式预算制度是与财政部门有关的预算效率损失。财政部门发展“私人关系”是预算支出部门面对信息不对称时产生的机会主义行为，而非正式预算制度的存在则说明中国预算环境存在较大的不确定性。

图1 预算交易特征与预算参与者特征的相互作用

图2 横向预算权力配置中交易费用的根源

四、横向预算权力配置改革路径

根据前文分析，预算交易特征及预算参与者特征的相互作用决定了预算过程中的交易费用。由于预算参与者特征难以改变，但其受预算交易特征的影响。因此，减少横向预算权力配置中的预算交易费用，可以从改变预算交易特征着手。具体来看，减少横向预算权力配置中的交易费用，提高预算效率，进而提高政府治理能力，主要可以从改变影响横向预算权力配置中交易费用的根源——不确定性及信息不对称着手。

(一)改革人民代表大会预算审议制度

1.改革预算选举制度，杜绝“被代表”现象

针对由于信息不对称所导致的公众“被代表”现象，我国应该改革目前的选举制度，通过人大代表和选民的充分沟通，提高信息透明度，实现选民意志。纵观世界各国政党政治选举，各候选人通过提名之后，都会通过演讲、辩论、接见选民等各种方式做出自己的竞选承诺、表达自身的政治主张，从而获得选民支持。选民在充分了解候选人的情况下做出自己的选择。虽然我国不存在多党执政的政治格局，因而也不存在政党竞选，但是选民在不了解候选人的情况下做出投票选举的过程显然会导致最终选举产生的候选人不了解、也不能代表选举人意志的情况。政治权力的产生、运作和效果，必须由人民参与、监督、控制和评估[14]。因此，在竞选过程中，可以借鉴世界先进政党政治选举过程中的竞选过程，通过减少信息不对称，使得人大代表真正能够“代表人民”。

2.改革预算审议制度，强化人大预算审议权力

针对由于预算制度的不确定性导致的人大预算监管无力问题，我国应该改革预算审议制度，通过立法强化人大预算审议权力和赋予人大对预算草案的分项审议权，减少制度不确定性。在预算审议方面，应该从观念和法律两个层次强化人大预算审议权力，消除人大审议预算的制度限制。在人大预算审议过程中，建议人大财经委在党委常委会预算审议之前先进行初审，审议意见提出后再提交党委常委会审议，以防止人大财经委预算审议的“走过场”及党和政府“说了算”的行为。在预算审议权力方面，应该赋予人大对预算草案的分项审议权和预算修正权。在部门地方人大预算审批过程中，人大已经被赋予了一定的预算修正权，如温岭参与式预算改革赋予了人大代表削减、否决、增加预算的权力[15]。分项审议权不仅能够减少人大代表对于预算整体否决所带来的严重后果的担忧，又能使得人大代表能够表达自己的意图，因此能够促进人大代表执行预算审议权。且分项预算可以将人大代表的审议权分解到项目和预算支出单位，从而使得预算审议过程更加专业化，提升预算审议效率。

3.加强预算审议专业队伍建设，加强人大预算审议能力

针对由于信息不对称导致的人大预算监管无力问题，我国应该从提高人大代表能力着手，减少预算过程中的信息不对称。目前人大的监督能力虽然有所提升，但是相较发达国家而言，我国人民代表大会的监督能力仍然较弱。由于我国人大代表都是兼职的，而非专职从事人大监督工作，因此，由于受自身工作的限制，往往缺乏行使人大代表权力的动力，也缺乏预算监督的能力。调研显示，人大代表中从未行使过质疑权的比重约为83.1%[16]。笔者认为，实现人大代表的常任制将有利于减少预算过程中的信息不对称，提高人大代表的理性程度，及其预算审议能力。

(二)硬化支出部门预算约束

1.探索公式化支出标准，减少“讨价还价”行为

针对预算支出单位夸大预算资金需求的行为，可以探索公式化的支出标准，从预算编制开始就对预算支出单位起到约束作用，减少在“两上两下”预算过程中财政部门与预算支出部门间的“讨价还价”博弈。通过为预算支出部门制定公式化支出标准，预算支出部门及财政部门更容易通过标准实现对某项支出的共识，从而减少信息不对称导致的效率损失。

2.加强项目审查与外部审计，杜绝虚增开支现象

针对预算支出单位虚增项目支出的行为，可以考虑在预算执行过程中采取严格的项目审查和外部审计。为限制预算支出部门根据自身信息优势虚增项目支出的机会主义行为，可以考虑建立完整的项目考核指标体系，对项目进行事前、事中、事后的项目审查评估，对于检验不合格的项目，对其要限期整改，整改期满未能达到要求的，采取严格的惩罚措施。通过审计可以减少横向预算权力配置中的信息不对称，从而提高预算效率。

3.稳定政策，减少突击花钱现象

减少横向预算权力配置中支出部门的机会主义行为，还需要通过稳定的政策，减少预算支出部门的突击花钱等机会主义行为。原《预算法》中关于结余资金相关规定过于模糊，而新《预算法》中提出“各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理”，也使得结余资金的政策缺乏稳定性。因此，进一步稳定预算结余资金政策，减少制度不确定性，将是减少突击花钱现象的必由之路。

(三)实现财政部门预算编制、执行与监督分离

改革财政部门预算结构，使得预算编制、执行及监督分离将在一定程度上解决预算支出部门与财政部门之间“私人关系”的发展，遏制非正式预算制度发展，减少预算过程中的交易费用。我国财政部内部的预算任务可以大致划分为预算编制职责、预算执行职责和预算监督职责。其中，预算编制责任主要由预算司负责，国库司主要负责预算执行，监督监察局主要负责预算的监管，教科文司等归口管理业务机构也负责对分管部门的预算执行情况进行监督，并对项目资金使用进行效益考核。不同层级的财政部门内部结构大致相同。

而从其他各国实践来看，预算编制、预算执行和预算监督相互独立已经成为发达国家预算的显著特点。预算编制和预算执行有两种独立形式，一种是预算编制与预算执行都隶属于财政部门，但在财政部门内部相互独立，预算编制由预算司负责，预算执行由国库司负责。英国、芬兰、日本等国的预算结构属于这种模式。另一种独立方式是预算编制和预算执行分别由财政部门及与财政部门并行的其他部门独立负责，在这种预算管理模式下，预算编制和预算执行的独立性更强[5]。因此，为使得预算编制更合理，预算执行更有效率，预算监督更可信有力，减少因预算过程中的信息不对称和不确定性及由此带来的预算参与者的机会主义行为，有必要在我国财政部门内部实现预算编制、执行和监督的分离。笔者认为，对财政部门的权力配置改革要从加强财政部门内部控制着手，实现各级财政部门预算编制、执行与监督的分离，并实现预算三大职能在各级政府间的信息互通，形成中央-省-市/县三级财政纵横向权力相互独立，信息相互流通的组织方式。

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