跨年度预算平衡机制顶层技术设计——业务流程、经济波动和产业发展调节

张明

(西南财经大学，成都 610074)

跨年度预算平衡机制顶层技术设计
——业务流程、经济波动和产业发展调节

张明

(西南财经大学，成都 610074)

跨年度预算平衡机制建设问题，是我国未来一个时期财政管理及改革的实践作业问题。党的十八届三中全会《决定》、修订后的《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》等相关内容，已明确给出我国跨年度预算平衡机制建设顶层设计。在国情基础上，按顶层设计框架及内容构建我国跨年度预算平衡机制工作规范和业务流程，根据我国经济发展波动特征及根源，明确跨年度预算平衡机制调节的根本目标和对象，从收支业务上构建跨年度预算平衡机制的调节方式、调节内容、调节重点，收获相应调节效果，是目前跨年度预算平衡机制建设亟待解决的基本问题。

跨年度预算平衡机制 期间性政府收支 工作规范 业务流程

跨年度预算平衡机制建设，就是建立跨年度的预算收支管理工作规范和业务流程。目前，我国跨年度预算平衡机制建设需要解决的基本业务问题，一是根据现有顶层改革设计，建立具体操作实施的跨年度预算平衡工作规范和业务流程；二是深入分析、认识并把握我国经济发展周期，创建符合中国实际和解决中国经济发展波动的跨年度预算平衡机制；三是根据现行财政收支类别及特征，实行预算收支分类年度平衡与跨年度平衡业务处理。

一、建立跨年度预算平衡机制顶层设计的工作规范和业务流程

我国现有跨年度预算平衡机制的顶层设计，主要由党的十八届三中全会《决定》、修订后的《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》给出[1](见表1)。

我国现有跨年度预算平衡机制顶层设计框架结构及内容如下：

1.党的十八届三中全会《决定》设计的跨年度预算平衡机制，以权责制政府综合财务报告制度和规范合理的政府债务管理及风险预警机制为内容，重点突出政府收支运作的资产、负债及风险控制等期间性收支的跨年度管理。具体采用权责制政府综合财务报告和政府债务风险管理及预警业务，强化政府收支运作的资产与负债、流量与存量、收付制与权责制等财务活动及内容的管理，处理跨年度期间性政府预算收支及相应的资产、负债的风险控制及其年度和年际平衡的持续性管理，对财政可持续性和政府资信营运及评价等持续营运、长远发展等问题，具有总体概括、专业度高的管控业务措施。但应当看到的是，政府收支活动的公益性、无形性和长期性，运用权责制政府综合财务报告业务，在核算、反映、监督政府资产、负债及风险控制等跨年度期间性收支方面，目前世界各国都还缺乏相应的理论支撑和比较成熟统一的业务方式。党中央的跨年度预算平衡机制建设构想，主要是为具体业务制度提供总体技术框架和结构设计，指明了我国跨年度预算平衡机制建设的长远目标。

表1 我国跨年度预算平衡机制顶层设计框架

2.修订后《预算法》将跨年度预算平衡作为一级政府预算编制依据之一，目的是改变原来只注重预算收支年度平衡，造成预算顺周期调节的问题。使各级政府预算编制依据全面综合、更有调节深度和广度，有效建立我国财政政策及宏观调控的常态弹性调节机制。但应当看到，在现行政府预算基本支出无特殊情况基本固定条件下，实际上《预算法》界定的预算编制跨年度平衡机制，基本被限定于项目支出。也就是说，《预算法》界定的预算编制跨年度平衡机制，并非一级预算整体的跨年度收支平衡，而是部分收支的跨年度预算平衡。

3.《预算法实施条例 (修订草案征求意见稿)》从具体账务处理上，设计“中央地方预算权责发生制特定事项”业务，处理年际间一些特殊收支的跨年度衔接协调平衡，也是跨年度预算平衡机制之一。从具体规定讲，中央预算权责发生制特定事项由财政部报国务院批准，是一项具体操作未限定的规定。地方预算权责发生制特定事项，则明确限定“是预算年终已根据预算批准用款计划，但尚未实际支付并报本级政府批准的国库集中支付结余事项”。因此，跨年度预算平衡机制中，中央预算权责发生制特定事项的作用较宽泛、力度较大，而地方预算权责发生制特定事项的作用及力度则是严格受限的。

4.国务院设计的跨年度预算平衡机制，主要是中期财政规划管理和公共预算超收短收调节。中期财政规划管理采用三年期逐年滚动预算编制，实现三年期内预算收支跨年度协调平衡。对此，业界认为如果考虑上年决算和当年预算执行，加上编制未来三年支出规划，已是连续五年度支出综合考量，各级政府及部门完全可参照本地区、本部门国民经济和社会发展五年规划，结合财政支出政策和本地区、本部门发展规划及职责，编制本部门三年滚动收支计划。[2]实际上，现行周期预算实行的三年是上年决算、本年执行和下年预算，下年预算实行三年期逐年滚动编制，恰好实现周期预算与中期财政规划有机衔接，可有效实现国务院要求“跨年度预算平衡机制根据经济形势和财政政策逆周期调节需要建立”的目标。

中央公共预算超收短收调节，主要是超收用于冲减赤字和补充预算稳定调节基金，短收则调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字，并经全国人大或常委会批准的国债余额限额内发债平衡。地方公共预算超收用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金，短收则调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡，如上述措施后仍不平衡，省级政府报本级人大或常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算予以弥补；市县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算归还。政府性基金预算和国有资本经营预算超收，结转下年安排；短收则削减支出实现平衡。

公共预算超短收调节可理解为对2006年起实施的预算稳定调节基金的补充完善，即各级政府公共预算超收用于冲减赤字和补充预算稳定调节基金，短收则调入稳定调节基金、削减支出或增列赤字在经全国人大或常委会批准的国债余(限)额内举债平衡。通过公共预算“以丰补歉”的储备调节和举债积极平衡，强化相关专项转移支付及结转、结余和债务等跨年度期间支出管理，形成经济周期峰谷的财政余缺调剂，实现经济周期资金量的“削峰填谷”，建立反周期财政政策调节机制。同时也应看到，公共预算超短收主要限于税收，“计划治税”下计划与客观实际的差异，会产生人为制约超收短收执行数，使之低于经济高涨期实际数，从而降低、减弱公共预算超短收调节作用，这就是我国财政预算超短收调节在历次经济波动中几乎未显作用的原因。但在政府性基金预算和国资经营预算都向公共预算调入资金条件下，公共预算超短收调节就突破税收范围，覆盖了政府性基金预算和国资经营预算的跨年度期间性收支，实际地成为一级政府预算体系的总体跨年度期间性收支平衡调节。

表2 不同发展模式的经济周期

二、我国经济波动与跨年度预算平衡机制的调节

(一)经济波动基本原理

一般讲，经济波动主要是经济总量波动，即萨缪尔森和诺德豪斯(1998)合著的《经济学》给出的界定：经济周期是以大多数经济部门的收缩或者扩张为标志，持续两年至一年的国民总产出、总收入和总就业量的波动。也就是说，经济周期规模上是经济总量周期波动，结构上是产业(经济部门)周期波动。经济周期是一个国家或地区在发展中，因某些或某个产业的高涨或衰退而产生的经济总量波动。一定意义上，经济周期既是一个国家或地区发展的经济总量周期，也是一个国家或地区经济社会发展的产业结构递进周期，甚至可能是一个国家或地区发展的产品结构递进周期。因为，产业周期的根源是产品周期，产品周期是由产品研发、成长、成熟和衰退构成的循环周期，在此基础上产生相应的产业初创、成长、成熟和衰退的产业循环周期，继而引发相应的经济波动周期。

研究认为，经济周期与经济增长和发展模式密切相关，具体与主导产业周期总体相一致，并认为人类发展经历了不同发展阶段的不同发展模式 (参见表2)。[3]

(二)我国的经济波动

建国后，我国经济发展波动，总体上随着经济发展、产业结构升级和体制转变而变化。研究认为，我国1953年-2007年经济周期波动与三次产业结构变动是紧密相关的。改革开放之前，我国经济发展“大起大落”波动，主要由第一、二产业结构剧烈变动引起。改革开放后，原第一、二产业变动产生的波动，逐渐演变为以第二产业主导下的第二、三产业变动共同决定的周期波动。因而，我国周期波动稳定性得到不断提高。[4]

但实际上已有的世界相关国家和我国的经济波动，并不只是这种客观的产业递进引发的周期波动，其中还夹杂着决策层比较复杂的人为因素影响，否则难以解释1998年亚洲金融风波和2008年国际金融风波等后工业时代的经济波动。而我国1950年代第一、二产业结构调整高涨，1980年代改革初期的高涨，1990年代首次房地产业主导的高涨，2003年后第二次房地产业、汽车业主导的高涨，以及2008年应对国际金融风波投资刺激主导的高涨等波动，都无一例外的既有相关产业递进发展的客观原因，也有忽视经济发展规律过度人为的主观原因，事实上人为原因在其中的作用及影响更大。

其实，根本上讲所有经济活动和现象都是人的行为结果，尽管这些活动和现象都有自身内在的产业递进逻辑与发展规律，但终究是人引起的。因此，经济发展波动也就是人们在发展进程中受相关政策诱导驱动而产生的阶段性偏好及选择冲动的聚合结果，这就是相关产业递进、产业发展和经济高涨的根源。纵观我国历次经济波动，不难发现几乎都是产业政策、地方政府主导、银行贷款刺激、政府投融资等政策性诱导驱动作用下，人们的偏好冲动及选择所形成的产业递进与经济高涨。

(三)我国跨年度预算平衡机制的波动调节原理

跨年度预算平衡机制，根本上是确立熨平经济波动的反周期调节机制。因而把握经济波动周期与波动特征，是建设跨年度预算平衡机制的根本和关键。我国经济发展的客观实际及其波动特征表明，建立我国跨年度预算平衡机制的根本，就是运用设计的跨年度预算平衡机制业务制度，解决我国经济发展中相关决策层的冲动和短视问题，就是实施跨年度预算平衡机制设计的具体业务方式，避免引发产业和经济波动的人为决策。

具体就是运用权责发生制政府综合财务报告、规范合理的政府债务管理及风险预警、预算跨年度平衡编制、权责发生制特定事项、中期财政规划、公共预算超短收调节等业务方式，促使相关决策者通过政府的资产、负债、预算跨年度平衡、权责发生制事项、中期财政规划、公共预算超短收调节等跨年度期间性收支业务内容，认识把握我国经济及产业发展的趋势与不确定性(风险)，并通过政府的资产、负债、预算跨年度平衡、预算权责发生制事项、中期财政规划、公共预算超短收调节等跨年度期间性收支业务的统筹协调处理，保障并提高政府运作管理的资信水平及财政持续性运作管理能力，同时熨平可能出现的经济和产业发展波动，建立我国的跨年度预算平衡和反周期政策调节机制。可见，现行跨年度预算平衡机制建设的顶层设计，理论上讲对解决我国经济发展中相关决策层的冲动和短视，是有相当制度作用和业务效果的。

三、我国跨年度预算平衡机制的收支类别与业务考量

(一)跨年度预算平衡机制业务形式

跨年度预算平衡机制形式上是通过政府的资产、负债、预算跨年度平衡、权责发生制事项、中期财政规划、公共预算超短收调节等跨年度期间性收支业务实施的，根本上是相关财政收支的跨年度调剂安排。具体业务上讲，这些财政收支通常是建设性和发展性项目收支，具有跨年度期间性特征。如权责制政府综合财务报告业务包含的政府资产、负债、资源等持续性运作及政府资信评价等，全部都限定在建设性、发展性和专项性财政收支范围。规范合理的政府债务管理及风险预警，更是直接的政府债务收支跨年度期间营运的风险管理。预算跨年度平衡编制虽然是一级政府预算编制的全面综合、深入具体的跨年度平衡整体考虑，而实际能纳入跨年度预算平衡编制操作的也只有用于建设发展的期间性项目收支。权责发生制特定事项业务则只针对项目收支的跨年度衔接协调处理。中期财政规划与预算跨年度平衡编制相同，虽是一级政府预算的三年度全面综合具体考虑，但能实施跨年度平衡业务的财政收支，仍然主要是用于建设发展的跨年度期间性项目收支。公共预算超短收调节主要是通过政府性基金预算和国资经营预算的调入资金，实现政府相关期间性收支的跨年度平衡调节。

因此，现有顶层设计结构和业务内容框架下，我国跨年度预算平衡机制建设，具体实施基本可以归结为权责发生制政府综合财务报告、规范合理的政府债务管理及风险预警、预算跨年度平衡编制、权责发生制特定事项、中期财政规划、公共预算超短收调节等业务制度管控下的，用于经济建设发展的期间性项目收支的跨年度考量处理。这种考量处理根本上是通过经济建设发展的跨年度期间性项目收支调剂，熨平经济波动，促进并实现经济平稳发展，并非简单的预算收支跨年度平衡。

(二)跨年度预算平衡机制的收支内容

现行政府收支分类科目中相应的跨年度期间性项目收支，是跨年度预算平衡机制建设的基本业务内容。目前，我国政府收支运作通过政府收支分类科目具体计列，采用一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算分类管理。其中用于建设发展的跨年度期间性收支，通常分列并相互调剂于四类预算中，具体构成及内容如下示：

表3 预算科目中的跨年度期间性支出

以上表列收入及相应支出、调入资金及其收支，基本上就是我国现行政府收支分类科目和预算体系下，用于经济建设和社会发展的跨年度期间性政府收支。建立这些跨年度期间性政府收支业务与经济发展趋势的资金关联逻辑和产业递进逻辑，制约人为的政策冲动与刺激，就是我国跨年度预算平衡机制建设的基本业务内容。

(三)跨年度预算平衡机制收支的产业发展调节

跨年度预算平衡机制具体业务上主要是通过参与建设发展的跨年度期间性政府收支，调节促进经济发展中的产业递进和产业带动平稳运行，避免冲动、刺激和高涨。因此，建立以我国经济发展的产业递进和产业带动平稳运行为基础的，政府建设发展的跨年度期间性收支调节，是跨年度预算平衡机制建设的关键和核心。目前，我国经济及产业发展和政府职能现状表明，我国产业发展已从传统产业递进带动转变为新兴产业如新材料、清洁能源、信息产业和现代基础设施网络等带动。政府调节范围也从原有的宽范围参与建设发展，明确转变并固定为基础建设和社会公共服务，具体如现代基础设施网络、民生保障(含农业及基础)、生态环境保护等。在上述条件下，政府跨年度期间性收支与递进带动产业的关联与调节内容如下：

1.资源开发利用方面，通过“国有资源(资产)有偿使用收入”、政府性基金预算相关收入和国有资本经营预算相关收入等，在产业链中的地位作用及其与相关产业的联系，判断相关产业发展的年际趋势，及时调节相关产业发展的冲动与高涨。如“国有资源(资产)有偿使用收入”下的“场地和矿区使用费收入”等；政府性基金预算的“新增建设用地土地有偿使用费收入”、“国有土地使用权出让金收入”、“国有土地收益基金收入”等；国有资本经营预算的相关产业国企的利润收入，如新材料、清洁能源、信息产业和现代基础设施网络等。采用跨年度预算平衡、中期财政规划和公共预算超短收调节对此类收入的编制安排，促进并实现相关产业平稳发展。

2.政府跨年度期间支出及相关债务安排，主要用于带动新兴产业的现代基础设施网络、民生和生态文明等建设发展，具体如交通运输、能源输送、信息通讯、教育、卫生、生态环境保护等。这些支出通常是项目或专项支出，在只能持续两年使用条件下，通过权责制政府综合财务报告、政府债务风险管理及预警、跨年度政府预算平衡编制、预算权责发生制特定事项、中期财政规划、公共预算超短收调节等跨年度业务反复过滤、处理，能有效实现一级政府预算体系的年际衔接协调性和跨年度平衡稳定性。

3.在缓解、平稳经济波动条件下，通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算向社会保险基金预算调入资金，实现发展与民生的跨年度协调平衡，为缓解、平稳经济波动对社会保障的影响再加一道保险措施。

〔1〕张明.我国跨年度预算平衡机制的理论与实践分析[J].财政监督,2015(5).

〔2〕浙江省财政厅总预算局课题组.创新财政中期规划编制完善跨炸度预算平衡机制[J].预算管理与会计,2016(9).

〔3〕李新.产业发展、经济周期与股市兴衰[J].财贸经济,2007(8).

〔4〕宁晓青，陈柏福.中国经济周期波动与产业结构变动关系的实证分析[J].中央则经大学学报,2008(11).

〔5〕马蔡琛.大国财政视野中的跨年度预算平衡机制[J].地方财政研究,2016(1).

〔6〕马蔡琛.跨年度预算平衡机制视野下的财政监督制度优化[J].财政监督,2014(12).

〔7〕白景明,石英华.依法加快建立跨年度预算平衡机制[J].中国财政,2015(1).

〔8〕李燕.实施跨年度预算平衡机制的思考 [J].中国财政, 2015(1).

【责任编辑 陆成林】

F812.3

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1672-9544（2016）12-0027-05

2016-07-03

张明，财税学院教授，研究方向为财政、税收、预算技术与控制、国家监督与财政监督。