农业供给侧结构性改革中地方财政支出效益分析——以大连市为研究对象

崔丹

(大连职业技术学院,辽宁 116035)

农业供给侧结构性改革中地方财政支出效益分析
——以大连市为研究对象

崔丹

(大连职业技术学院,辽宁 116035)

近年来，农产品的供给数量直线飙升，但是质量不达标、供给结构偏离市场需求的现象较为突出，这严重地遏制了农村经济发展，为此，中央提出“农业供给侧结构性改革”的一号文件。在农业供给侧结构性改革进程中，地方政府发挥着至关重要的宏观调控作用和财力扶持作用。本文引用索洛经济增长模型研究地方财政支出效益，研究结果表明农业经济产出与地方政府支出的投资额成正比，但是投资结构是制约经济产出增长率的关键因素，由于资本的边际产出增长率呈递减态势，所以，随着时间的推移，要逐步地增加知识技术推广投资的份额，技术进步才是经济增长的真正源泉。

农业供给侧 结构性改革 地方财政 支出效益

长期以来，我国农村处于市场信息的封闭与半封闭状态，农业生产者盲目地追求产量而忽略了供给质量、供给结构，高产的农产品没有市场需求，农民增收得不到保障，这严重地遏制了农村经济发展。2016年我国中央一号文件明确提出，要在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念下，着力加强农业供给侧结构性改革，农产品供给数量、种类、品质符合消费者的需求偏好，从而形成结构合理的农产品有效供给。2016年3月29日，大连市召开农村工作暨扶贫开发会议，提出全面深化农村改革，加快推进农业供给侧改革，大力发展现代农业。在市场失灵的状况下，地方政府要正确地引导并统一规划农业生产结构，根据本地区农业资源的比较优势，增加绿色、有机安全农产品的供给，减少一般农产品的供应，加快农业生产结构调整。在农业供给侧结构性改革进程中，地方政府发挥着主导作用，这必然涉及到地方财政支出问题，笔者结合大连市地方财政的实际情况，客观地分析预算资金的可能来源及财政支出的效益。

一、地方政府在农业供给侧结构性改革中的作用

地方政府在农业供给侧结构性改革中的作用主要表现为两方面，一方面是地方政府对农业供给结构的宏观调控作用，另一方面是地方政府对农业供给侧结构性改革的财力扶持作用。

(一)地方政府对农业供给结构的宏观调控作用

市场失灵的主要原因是垄断、公共物品、外部性和信息不完全或不对称的存在，导致市场难以解决资源配置的效率问题，即仅仅依靠价格机制无法实现资源配置的帕累托最优状态。我国于1980年实行家庭联产承包责任制，并于1982年1月1日出台了历史上第一个关于农村工作的一号文件，明确指出包产到户、包干到户，这意味着我国的农业生产几乎不存在垄断的因素，那么制约农村市场发展的主要障碍是农村基础设施落后、生产的外部性和信息不完全或不对称的存在。

第一是地方政府改善农村基础设计条件。农田水利建设、农产品流通重点设施建设、商品粮棉生产基地、防护林建设、农业技术推广等农业基础设施建设是推动农村经济发展、促进农业和农村现代化的重中之重。

第二是地方政府协调农业生产中的负外部性问题。农业生产普遍地存在负外部性问题，政府可以通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产出，规定污染排放量、水土流失量、农作物破坏量标准，对于超标准的农业生产者给予行政罚款，然后，再用取得的罚款来补贴受害的农业生产者。

第三是地方政府搭建农业市场的信息平台。目前，我国普遍地出现了粮食等农作物产量、库存量和进口量均创历史新高的怪现象，通过推进农业供给侧结构性改革来解决国内库存和市场出清问题，政府应宣传市场信息、搭建信息平台，敦促农民将产量过高、质量低的非优势农业生产品调减下来，结合本地区资源禀赋条件，来引导农产品生产的转型升级。

(二)地方政府对农业供给侧结构性改革的财力扶持作用

资金匮乏却是制约农业供给侧结构性改革的瓶颈问题，家庭联产承包责任制下的农业生产是小规模的、分散化的投入产出，小规模的、分散化的农业生产抵御风险能力极弱，因此，农业生产者难以获取商业银行的信贷支持。2016年中央一号文件指出：“优先保障财政对农业、农村的投入，继续执行农产品目标价格政策，并发挥财政资金的杠杆作用，鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业农村”。

第一是地方政府出资建立新型农村合作生产组织。为了实现农业生产的集中规模化经营，在依法、自愿、有偿的原则下，采取地方政府、社会法人、自然人共同出资，土地承包经营权入股、土地托管、土地转包、土地出租等方式建立新型农村合作生产组织，实行独立核算、自负盈亏，其收益分配采取按劳分配与按资分配相结合的方式。

第二是地方政府对农业生产的补贴政策。农业供给侧结构性改革必然会涉及到众多农业生产者放弃传统经济作物，农业生产转型需要投入资金，没有资金作为支撑，农业供给侧结构性改革也将难以落到实处。农业补贴是政府对农业生产进行的一种专项补助，当前的农业补贴主要有粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等。

第三是农产品最低收购价向目标价格改革。产品最低收购价在一定程度上扭曲了市场价格的形成机制，没有充分考虑到农产品的品质差异，难以实现鼓励优种、淘汰劣种的结构调整。政府不干预市场价格形成，生产者按市场价格出售，当市场价格低于目标价格时，根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴，目标价格在春耕之前公布，以引导农民合理安排农业生产。

二、农业供给侧结构性改革的地方预算资金来源

众所周知，地方本级财政历年都要承担基础设施建设、公共教育、公共卫生医疗、社会保障、行政管理等庞大的经费开支，可以说很难从一般预算结余和专项预算结余中拿出资金来贴补农业供给侧结构性改革。近三年以来，大连市财政的公共预算收入、公共预算支出情况(如1所示)，如果不考虑政府间转移支付、地方债务资金及平衡预算的调入资金，大连市地方财政预算情况是入不敷出 (如图2所示)，所以，农业供给侧结构性改革不能不考虑地方财政的现实状况①数据来源于辽宁省统计年鉴。。为了支撑农业供给侧结构性改革，地方财政预算资金的来源有两个，其一是中央财政的专项转移支付，其二是本级财政取得的债务资金。

图1 2013年-2015年大连市公共预算收支（单位：万元）

图2 2013年-2015年大连市预算收支差额（单位：万元）

(一)中央财政的专项转移支付

农业供给侧结构性改革需要中央财政建立专项资金体系，并有序地向地方基层财政做出专项支付，上级财政拨付本行政区域和本级财政安排的指定用途资金，要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。为了平衡不同区域间的地方财政失衡，在专项资金的基础上还要设立转移支付，专项转移支付是指上级财政为实现特定政策目标而支付给下级财政的专项补助，下级财政应当按照规定用途使用资金。按照政府间支出责任划分，农业供给侧结构性改革的一般预算专项拨款属于鼓励或扶持性拨款，宏观领域的财政转移支付属于收入的再分配层面，所以，它应遵循“公平优先、兼顾效率”的原则。农业转产前后的产值增加值不宜作为补助考核标准，这是因为产值增加值的计算容易出现偏差，不同等级的土地、自然气候及人为因素都会影响单位产量的估算。一般来说，种植业、林业按照占地面积来补助，畜牧业、渔业按照养殖面积来补助，副业不列入补助的范围之内，耕地面积与养殖面积属于客观的补助考核标准，农业生产者很难虚报数据、伪造证明资料来骗取财政补助拨款。

(二)本级财政取得的债务资金

我国人大常委会于2014年8月31日审议通过了《预算法》修改草案，允许地方政府适度举债，为了防范和化解地方政府债务风险，将地方政府债务分类纳入预算管理，建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。为了鼓励农村地区的供给侧结构性调整，本级财政可以向上一级财政申请周转金贷款，也可以通过地方政府融资平台取得商业银行的担保贷款。财政周转金是财政部门分配财政资金的一种辅助形式，需要按期偿付本金和利息，设置财政周转金的目的是为了调动用款单位的积极性，促使用款单位合理、节约使用资金，提高资金使用效益。按照地方财政周转金管理暂行办法，支持农业开发和农村经济发展属于财政周转金的使用范围，资金的管理要坚持“统一政策，分级管理”的原则。地方财政周转金的规模要从严控制，一般而言，财政周转金本金总额(含周转金占用费及存款利息转入部分)不得超过本级当年预算内可用财力的15%，如果超过15%的比例，地方财政原则上不得再新增周转金贷款。

三、地方财政支出效益的模型估算与分析

(一)变量选取与模型的设计

农业供给侧结构性改革的载体是新农村合作生产组织，地方政府通过中央财政的专项转移支付和本级财政取得的债务资金来投资于新农村合作生产组织，专项转移支付是一次性的限额无偿投资，本级财政取得的债务资金投资是有偿投资，这是因为债务资金也是有偿取得的资金使用权。地方财政对农业供给侧结构性改革的支出可以看作是投资性支出，这种政府性投资行为包括农业生产的资本投资和知识技术推广投资，为了研究支出的效益，本文引用索洛经济增长模型，参见(1)式，其中Y (t)为某一时点的经济产出，K(t)为投入的资本，A(t)L(t)为运用知识进行的有效劳动，为了便于分析再将其指数化，即柯布道格拉斯经济增长函数，参见(2)式。

对(2)式的两边分别取自然对数得(3)式，再对(3)式中的资本性支出K、知识技术推广投资AL，分别求一阶偏导数得出(4)式与(5)式，当一阶偏导数同时为零时，原函数农业产出取得最大值，也即K→∞，AL→∞。

(二)农业经济产出的平衡增长路径分析

为了研究地方财政投资性支出对农业经济产出的影响，本文引用索洛经济增长模型中的资本投资K动态模型，参见(6)式，它表明单位有效劳动的资本存量的变化率，其中第一项sf(k)为每单位有效劳动的实际投资，第二项(n＋g＋δ)k为持平投资，持平投资是指为保持资本投资的现有水平而必须增加的投资量，n＋g为有效劳动的增长速度，折旧δk的存在将导致现有资本发生贬值。每单位有效劳动的实际投资sf(k)大于持平投资(n＋g＋δ)k时，k处于上升阶段，反之，每单位有效劳动的实际投资sf(k)小于持平投资(n＋g＋δ)k时，k处于下降阶段，当二者相等时，k处于平衡状态(如图3所示)。这意味着无论经济的初始状态如何，经济增长最终将趋于平衡增长路径，即人均产出增长率仅仅由技术进步率来决定。根据均衡国民收入的形成原理——投资等于储蓄，地方政府的税收T为公共储蓄，公共储蓄T增加将导致实际投资曲线sf(k)向上移动，公共税收增长率的提高改变了经济的平衡增长路径，也改变了任何时点上的人均产出水平，但是这并不影响平衡增长路径上的人均产出增长率，技术进步是经济增长率得以提高的唯一源泉。

(三)地方财政支出的效益分析

根据前述(2)式的柯布道格拉斯经济增长函数，农业经济产出与地方政府支出的投资额成正比，但是投资结构是制约经济产出增长率的关键因素，即资本性支出K与知识技术推广投资AL之间的投资比重。由于资本的边际产出增长率呈递减态势，所以，最初的投资结构应是资本性投资占60%，知识技术推广投资占40%，但是，随着时间的推移，要增加知识技术推广投资的份额，因为技术进步是维持经济增长提高的真正源泉。为了确保农业供给侧结构性改革的地方财政债务资金获得及时偿还，要及时调整资本性支出K与知识技术推广投资AL之间的投资比重，并对专项投资资金的使用情况进行监督，力争按时回收投资本金和利息。按照我国现行的《增值税暂行条例》及其实施细则规定，农业生产者销售自产的初级农产品免征增值税，但是，企业收购农业生产者的初级农产品却可以按照10%的税率抵扣增值税的进项税，也就是说农业供给侧结构性改革并不会带来地方财政的税收增加。但是，根据前述的平衡增长路径上的人均农业产出增长率研究，公共税收增长率的提高并不会影响平衡增长路径上的人均产出增长率。

图3 平衡增长路径上的产出与投资

四、结论

在农业供给侧结构性改革进程中，地方政府发挥着至关重要的作用，一方面是地方政府对农业供给结构的宏观调控作用，另一方面是地方政府对农业供给侧结构性改革的财力扶持作用。当前，农村基础设施落后、生产的外部性和信息不完全或不对称的存在是制约农村市场发展的主要矛盾，地方政府可以通过宏观调控有效地解决问题。资金匮乏却是制约农业供给侧结构性改革的瓶颈问题，地方政府可以通过出资组建新农村合作生产组织，来发挥财政资金的杠杆作用，鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业农村。结合大连市地方财政预算的实际情况，支撑农业供给侧结构性改革的预算资金来源有两个，其一是中央财政的专项转移支付，其二是本级财政取得的债务资金。

地方财政对农业供给侧结构性改革的支出可以看作是投资性支出，这种政府性投资行为包括农业生产的资本投资和知识技术推广投资，农业经济产出与地方政府支出的投资额成正比，但是投资结构是制约经济产出增长率的关键因素。由于资本的边际产出增长率呈递减态势，所以，最初的投资结构应是资本性投资占60%，知识技术推广投资占40%，但是，随着时间的推移，要增加知识技术推广投资的份额，因为技术进步是维持经济增长提高的真正源泉。地方政府的税收T为公共储蓄，公共储蓄T增加将导致实际投资曲线sf(k)向上移动，公共税收增长率的提高改变了经济的平衡增长路径，也改变了任何时点上的人均产出水平，但是这并不影

响平衡增长路径上的人均产出增长率，技术进步是经济增长率得以提高的唯一源泉。

〔1〕(美)戴维·罗默著,王根蓓译.高级宏观经济学第二版[M].上海财经大学出版社,2010.

〔2〕(美)曼昆著,梁小民，梁砾译.微观经济学分册第6版[M].北京大学出版社,2012.

〔3〕孙开.地方财政学[M].经济科学出版社,2008.

〔4〕王桂胜，马寿海.福利经济学[M].中国劳动社会保障出版社,2007.

〔5〕姜维国.我国农业供给侧结构性改革研究[J].现代经济探讨,2016.4.

〔6〕刘奇.农业供给侧结构性改革需要关注的几个问题[J].中国发展观察,2016.9.

〔7〕沈贵仁.关于推进江苏农业供给侧结构性改革的若干问题[J].江苏农业科学,2016.8.

〔8〕张文汇.金融助力农业供给侧改革[J].中国金融,2016.8.

【责任编辑 王东伟】

F812.5

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1672-9544（2016）12-0063-05

2016-10-17

崔丹，博士研究生，讲师，研究方向为公共预算管理。