西方发达国家环境政策的经验及其启示

叶大凤，唐娅玲

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

西方发达国家环境政策的经验及其启示

叶大凤，唐娅玲

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

从政策过程来考察，美国、日本和欧盟等国家和地区的环境政策值得借鉴，如环境政策制定立法效力强、主体多元和实施细则具体可行，环境政策执行权力配置合理、职责明确、方式多样和约束机制健全，环境政策评估法制保障、对象明确和信息机制完善，环境政策监控信息透明、注重利益相关方参与和完善考核机制。借鉴西方发达国家环境政策经验，通过健全相关法规体系、提升实施效力、完善评估制度、加强社会监督机制来改善我国环境政策。

国外环境政策；经验；启示

与美国、日本和欧盟等国家相比，我国环境问题十分严峻，环境政策体系不够健全，环境治理措施有待改善，环境政策研究较为薄弱。纵观现有研究成果，大多从环境政策制定、执行、评估和监控等一到两个方面进行研究，将整体性与系统性作为分析视角从政策生命周期的整个过程进行国外环境政策研究还比较少见。而政策生命周期的各个阶段是相互联系和影响的，因此有必要从政策生命周期的主要阶段包括政策制定、执行、评估和监控等方面进行综合研究和系统分析。本文旨在结合政策生命周期过程理论分析美国、日本和欧盟的环境政策，从中总结相关经验，为我国环境政策提出改进措施。

一、西方发达国家环境政策的经验

环境政策是旨在实现环境保护及改善、防止生态破坏及减少环境污染，由公共组织决策和执行的包括规则、计划、措施、行动和其他对策在内的统称。[1]纵观国外环境政策发展过程中，美国、日本和欧盟在环境治理方面成效显著、经验丰富、渠道多样，同时美日欧环境政策的理论研究和相关实践也较为成熟。

（一）在环境政策制定方面

1.制定主体多元，注重公众建议

美国环境政策制定主体除国会、法院、联邦政府和州政府之外，还包括非公组织、非政府组织等。如国会立法、法院裁决、联邦政府自身及其与非公组织共同制订环境政策、地方自主制订环境政策等。[2]此外，公众广泛参与政策制定过程，有助于构建系统的环境政策法规体系。欧盟在1973年至2002年期间颁布了六个《欧盟环境行动规划》，2012年颁布《第七个环境行动规划草案》。[3]欧盟的环境政策相关主体之间分工明确、互相制约，在环境政策制定方面注重公众参与和监督，重视利益相关者参与环境政策制定。

2.环境政策效力强，立法层面高

日本和欧盟出台了许多环保法律，以法律效力保障环境政策的实施。日本环境政策主要有《环境基本法》，自然环境法，污染法，国际环境条约配套法，费用负担和救济相关法，行政立法及地方自治团体条例。[4]日本因环保法律体系健全稳固，成为了环保领域的模范国家。欧盟也较为重视环境立法，例如以欧盟法令来明确海洋战略框架指令的法律地位。

3.内容具体可行、操作性强，地方有自主制定权

美国在不违背联邦环境法的前提下，地方政府可针对当地具体环境问题制定环境政策法规，使政策执行更具针对性和可行性。欧盟注重环境指标体系完善和易量化。[5]日本的环境管理制度包括环评制度，防公害计划、协议及管理员制度，损害赔偿和纠纷处理制度，其环境政策制度具体可行、实效明显。[6]日本制定了全国性限制标准后，为适应区域的状况，地方公共团体在不违背国家法令规定前提下，可自主制定条例和限制标准。[7]

4.环境政策制定较为系统性和配套性

1973年至今欧盟共制定了七个《欧盟环境行动规划》，其环境政策具有一定的连续性，根据环境情况变化不断修改完善环境政策，与时俱进。日本环境政策体系包括宏观层面的环境基本法、污染法等，中观层面的地方自治团体条例，微观层面的环境管理制度，可见其环境政策体系较为健全且配套性较强。

（二）在环境政策执行方面

1.政策执行主体的职责权限明确

美国采取联邦政府、区域环境管理办公室以及州政府三层管理方式，三个层级之间权责分明、协调运作。联邦政府出台环境政策、规章和制度，州政府贯彻落实具体政策。欧盟环境政策采用多元化实施机制，包括决策机构、法院、各成员国、地方政府和公众，各主体发挥作用，具有完整的体系性。[8]蔡守秋就欧盟的环境政策制定和执行进行了分析。欧盟环境政策的正式提案由委员会提出，欧洲议会在决定提案之前提供咨询意见，理事会则作为起决定作用的决策实体，欧盟公民有权参与环境政策的制定。欧盟环境政策是先由理事会通过有关法律后，再由委员会正式公布与执行。[9]为开展综合性环保工作，在2001年1月6日日本设立了“环境省”。此外，环境领域的科研机构、派出行政机构等为日本环保事业建言献策，起到一定的辅助作用，提升了环境政策实效。

2.政策执行手段灵活多样

欧盟采用灵活多样的实施手段保障环境政策的有效执行，如征税和签订环境协议等市场手段，财政手段，建立环境政策和执法网络、环境民事责任制度、将刑法引入环境保护等其他促进环境政策实施的手段。为保障环境政策实施效果，日本使用经济、科技、直接限制、教育及协议等多种实施手段多管齐下，互为补充。[10]在环境政策实施方面，日本注重环境保护与经济发展之间的统筹协调，鼓励环保技术的研究与开发，采用多种手段相结合的方式进行政策实施。

3.政策执行的监督约束机制健全

由于政策实施环境的多变性和复杂性，为确保环境政策执行实效，需要对环境政策执行过程进行监控，尽量减少执行误差。在欧盟环境政策实施中，欧盟委员会职责之一在于监督环境政策是否得到正确落实。当某成员国不执行或不当执行环境政策时，委员会可以向法院起诉该成员国，从而约束成员国的行为，以保障政策的正确落实。

（三）在环境政策评估方面

1.以相关法规政策作为制度依据

美国的环境政策评估经验较为丰富，既具有法律上的宏观评估依据，又有具体领域的评估法规。在法律规定方面，《清洁空气法案修正案》、《饮用水安全法案修正案》中明确定期评估、专人负责、信息公开和公众参与等内容。美国《国家环境政策法》中要求对具有重要环境质量影响的联邦活动包括项目、规划和政策的提案需要提供环境影响报告，另外《国家环境政策法条例》明确了环境影响评价程序。[11-13]美国环境政策评估法规明确了定期评估、专人负责、公众参与以及信息公开，有助于建设系统健全的环境政策评估机制。日本的环境政策评估法案则依托于公共政策评估法案，且制定《环境政策评估基本计划》作为评估工作开展的指导纲领。

2.评估主体多元且对象明确

美国和欧盟一方面发展完善官方评估，另一方面大力培育非官方评估机构，政府部门、环境机构、地方政府、企业及环境咨询公司多方广泛参与环境政策评估。美国以年经济影响一亿美元以上的环境政策为评估对象，进行多元化标准和成本效益分析法。[14]日本在1997年制订了《环境影响评价法》，将评价对象事业增至13种，并要求对象事业者必须要事先调查和预测可能造成环境影响的项目，并综合评估环境影响。同时采用社会评价机制以收集公众建议，增强了民众和环境厅官员的发言权，从而防患于未然完成环境保护工作。[15]日本环境省按领域将环境政策评估对象划分为相对独立的领域，并细化为具体内容，形成评估对象体系。欧盟重视评估主体多元化、官方与非官方机构协作，政府部门、环境机构、地方政府、企业以及咨询公司等多方参与环境政策评估。[16]

3.评估信息收集机制逐步发展完善

欧盟的评估信息收集机制较为成熟，信息资源获取较为便捷。其成员国的定期向委员会汇报相关环境信息；此外，环境署负责汇总各成员国的环境状况信息，以便向委员会和其他成员国提供环境状况信息。为了更好地进行信息收集和分析，建设了欧洲环境信息与观察网络、欧洲研究中心等机构。

4.评估体制机制健全

日本建立了环境政策社会评价机制，广泛听取了民众意见，构建了较为完善的环境政策评估体系，通过内部自评估机制与周期性评估方式，不断完善环境政策，发挥应有的效用。日本环境省出台《政策评估法案》后，制定了《环境省政策评价基本计划》，形成了“过程标准化”、“结果实用化”和“对象体系化”的环境政策评估体系，而内部自评估机制与周期性评估模式为发展和完善日本环境政策建立了制度保障。[17]

（四）在环境政策监控方面

1.环境信息公开制度健全

2.注重多方主体参与

欧盟针对制定第七个环境行动计划，向各成员国政府、非政府组织、企业、公众就相关环境问题征询建议。多方主体参与政策制定本身就是对着政策的一种监督，这有利于完善政策内容，增加公众对政策的接受程度，从而调动公众监督环境政策的积极性和主动性。

3.环境考核机制健全

政府应依据明晰和操作性强的考核评估标准对环境政策的各个过程和阶段进行监督。例如欧盟为环境政策的监控制定了具体详细的统一标准和指标，并建立了评分制度，依据各成员国的实践表现给予评分。

二、西方发达国家环境政策的启示

（一）完善环境政策法规体系

1.健全环境政策法规体系

我国现行环境法律制度体系还不够健全，不少环境法律制度存在其规定不够合理、缺乏配套法规、可操作性差和实施效果差等问题。法律制度健全程度直接影响着政策体系的完善程度及可操作性，应加强环境立法、执法，从法律层面推进环境整治。制定环境保护的法律法规时，要保证其系统性，完善相关配套制度，还应当加强可操作性，尽可能地量化判断标准和指标，推进环境法律法规的有效实施。同时，建立健全生态补偿、生态安全风险评价和环境公益诉讼等环境法律制度，并发展完善现有的法律制度，明确实施细则和主体职责义务。

在高职院校的教育教学过程中，注重对青年教师实践能力的培育，不仅有利于促进教师理论与实践的融会贯通，也有利于实现高职院校培育会计专业人才摇篮的根本作用。尤其是会计专业与其他专业不同，对会计专业青年教师的实践能力更是提出了较高的要求。笔者以会计专业青年教师为研究对象，对会计专业青年教师的实践教学能力加以剖析，提出培育会计专业青年教师实践能力的探索路径，以供参考。

2.鼓励地方因地制宜制定环境政策

我国各地环境形势和问题复杂多样，应鼓励地方政府因地制宜制定和出台具体可行的环境法规。中央政府应赋予地方政府一定的环境治理自主权，允许其在上行法律规定的职权范围，发挥地方自主性，切实处理好环境问题。

3.政策制定主体多元化发展，鼓励公众参与

环境政策制定主体除政府部门外，还应重视征集高校、公益组织、环保专家和社会公众的建议。为鼓励公众参与环保政策制定，政府可建立建言献策奖励制度，激发公众积极性和主动性。环境政策的制定主体多元化发展，提升了其科学性、合理性及民主性。

（二）加强环境政策执行实效

1.合理配置执行机构权力

环保局受上级组织或其他组织的影响无法做出独立决定时有发生，由于与相关部门和地方政府配合不足，降低了政策效力。我国应赋予环境政策执行机构一定的法律权威，使其能统筹协调环境事务，加强相关部门和地方政府的切实配合。

2.明确执行主体的职责权限

环境保护部门和其他相关执行部门的权责不明，彼此争权推责。我国政府相关部门在环境政策执行方面的职责权限应以通过法律法规得以规范化，形成职责明确、分工合理、配合默契的环境政策执行机构。

3.采用多样化的执行手段

我国环境政策执行手段较为单一，技术、经济手段应用较少，难以起到市场竞争、科技研发和群众监督的作用。我国应根据环境政策执行的具体条件，采用行政、法律、技术、经济和教育等执行手段相结合的方式，充分发挥市场激励、技术研发的作用。

4.完善环境政策执行监督约束机制

环境政策实施过程中易出现象征执行、附加执行、残缺执行、替代执行以及照搬执行等偏差，因而为切实发挥政策实效，应健全环境政策执行的监督约束机制，加强对行为主体的制度约束。

（三）健全环境政策评估体系

1.完善环境政策评估法律法规

我国的环境政策评估体系仍缺乏完善的法律体系作为支持，这使得相关规范化、标准化工作依据不足、根基不牢，随意性较大。我国应制定环境政策评估有关法律政策，为其提供实施依据和法制保障。

2.推进评估主体多元化，官方与非官方机构互补

在环境政策评估方面，我国起步较晚，理论研究和实践都还不成熟，官方评估机构的能力不足、专业程度不高，非官方评估机构则因资源获取有限，其评估结果难以在实际中应用。我国应建立健全环境政策评估体系，逐步实现评估机构多元化，促进官方与非官方评估机构协作互补。此外，将评估对象清晰化、明确化、体系化，内容清单详实化，依据环境政策领域、环境政策属性及影响时期等多方维度将环境政策评估的对象体系化。

3.形成完善的评估信息收集机制

环境政策评估信息是评估工作开展的前提条件，为确保评估工作顺利进行，应及时提供环境政策执行前、中、后等各个阶段完整准确的信息。此外，成熟的环境政策评估数据收集机制有助于实现政策评估准确化的目标，因而在实际中要注重评估信息收集配套机构和设施的建设，提升信息收集的速度、广度和真实度。

（四）健全环境政策监督机制

1.健全环境信息公开制度

我国现行环境政策信息公开制度不完善，一定程度上使得公众难以参与到环境政策过程中，使得公众的环境知情权、监督权和参与权缺乏保障。通过在实施环境保护政策和项目之前举行听证会，向利益相关者和公众征询意见。此外，加大政府环境信息透明度和公开性，保障公众的知情权，把环境质量状况、环境污染程度及处理措施等方面的信息准确及时公开。

2.加强公众参与和社会监督

环境政策监督机制不健全和社会公众参与不足，环境政策执行过程缺乏监督而易偏离政策目标，使得环境政策难以发挥实效。环境政策与公众日常生活息息相关，应通过大力宣传和激励制度鼓励公众主动监督环境政策实施过程和其他各个阶段。

3.建立健全环境考核机制

就我国而言，各地区经济发展水平不同，面临的环境问题复杂多样，应根据当地具体情况拟定相应的环境考评标准，配套奖惩制度，带动各地区的环保机构和相关部门，在自我约束和互相监督的作用下，在考核中及时发现环境政策实施过程中的存在的问题，并加以解决，确保环境政策贯彻落实。

总之，美国、日本和欧盟等西方发达国家在环境政策制定、执行和评估等阶段的一些先进的做法值得我国借鉴，美国和日本的环境政策评估体系较为完善、欧盟在环境政策制定过程中强调公众参与、日本赋予地方公共团体自主权以治理地方环境问题等做法，对我国来说具有重要的启示作用。为了促进可持续发展、塑造良好的生活环境，我国应针对环境政策体系不健全、环境政策执行不合理、环境政策评估对象不明确和环境政策社会监督不足等问题，从环境政策过程入手，健全我国环境政策制度体系、提升其执行实效、完善其评估体系以及监督机制，以达到环境政策目标，为我国环境治理与改善提供政策支持与制度保障。

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Experience and Enlightenment of Environmental Policy in Western Developed Countries

YE Dafeng, TANG Yaling

(College of Public Administration, Guangxi University, Nanning 530004, Guangxi, China)

From the policy process, some experience and practice about environmental policies of some countries and regions deserve reference, like the United States, Japan and the European Union. In the aspects of environmental policy formulation, their environmental policies have strong legislation, multivariate framers and speci fi c and feasible implementation rules. In the aspects of environmental policy implementation, their environmental policies have rational allocation of power, clear responsibility, diverse ways and robust constraint mechanism. In the aspects of environmental policy evaluation, their environmental policies have law guarantee, clear object and perfect information mechanism. In the aspects of environmental policy monitoring, their environmental policies emphasize on information transparency,stakeholder participation and perfect evaluation mechanism. Our country should begin from the environmental policy formulation, implementation, evaluation and monitoring to improve our environmental policy by developing relevant laws and regulations system, promoting implementation effect, perfecting evaluation system, and strengthening the construction of social supervision mechanism to enhance the scientific nature, rationality and effectiveness of the environmental policy.

foreign environmental policy; experience; enlightenment

F205

A

1673-9272(2017)06-0014-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.06.003 http: //qks.csuft.edu.cn

2017-07-08

国家社会科学基金课题“农村环境治理中政府与公众互嵌式参与机制研究”（17BZZ066）。

叶大凤，教授；E-mail：ydf1993@163.com。

叶大凤，唐娅玲.西方发达国家环境政策的经验及其启示[J].中南林业科技大学学报(社会科学版), 2017, 11(6): 14-17, 38.

[本文编校：罗 列]