近十年来我国“村改居”社区研究述评

2016-12-30张子昂

当代经济 2016年15期

关键词：居民原则社区

张子昂

（华中师范大学一附中，湖北武汉 430016）

近十年来我国“村改居”社区研究述评

张子昂

（华中师范大学一附中，湖北武汉 430016）

近年来，随着“村改居”社区建设在全国各地的推进，“村改居”社区成为我国学术界的研究热点，并取得了丰硕的成果。我国学界对“村改居”社区研究的焦点问题主要包括“村改居”社区的特点、“村改居”社区的建设原则、现状与问题、影响因素和提高建设质量的思路等。对这些焦点问题的梳理和归纳，有助于我们透视已有研究的一些不足。

“村改居”社区；建设特点；现状；问题；述评

所谓“村改居”社区是指“将原来的农村居民委员会撤销，改为城市居民委员会，用城市的管理模式去去治理被城镇化的原农村社区”。“村改居”社区是“村改居”政策推进的直接产物，其根源在于农村的城镇化政策导向。近年来随着“村改居”政策在我国城乡领域的大力推行，“村改居”社区成为我国学术界研究的热点之一。从已有的研究成果看，目前学术界对于“村改居”社区的研究主要集中在“村改居”社区的特点，“村改居”社区的建设原则，“村改居”社区的现状与问题，影响“村改居”社区建设的因素和提高“村改居”社区建设质量的思路等几个方面。

一、“村改居”社区的特点

“村改居”社区是一种转变的产物，这种转变主要是将“原先处在城市的边缘、现在已经纳入城市管理范围的村民委员会，以及县（市）机关所在地、乡镇所在地的村民委员会改成居民委员会。”这种转变所需的条件决定了转变产物—“村改居”社区所具有的一系列特点。

1、社区管理的复杂性

“村改居”社区管理的复杂性主要体现在社区人员构成和经济环境两个方面。在社区人员构成方面，“村改居”社区呈现出“居住人口密度高，异质性强、流动性大”的特点，这主要是因为“村改居社区多数处在城乡结合部，除了原来的居民，还会大量涌入外来打工者”。黄立敏、刘文罗和万雪芬的研究成果都表明“村改居”社区在社区人员构成方面较为复杂，“户籍人口与外来流动人口严重倒挂”，“本地人一方面享受着‘食利’好处，另一方面又不得不忍受着因外地人多而造成的居住环境的恶化，而外地人在很多方面又与当地人格格不入，因此冲突就难以避免”，这些“都对依然依靠传统村民自治模式的‘村改居’自治带来挑战，自治的复杂程度明显增强。”经济环境的复杂性主要体现在城乡两种经济形态的冲突，一方面“村改居”社区的经济构成还带有浓厚的农村色彩，有些“村改居”社区的集体经济还没有或者难以完成改制，另一方面“村改居”社区作为城市社区，必须面对城市的市场经济模式。

2、社区管理的过渡性

“村改居”社区本身就是一个居于农村社区和城市社区之间的过渡性现象，梁慧和王琳认为这种过渡性主要体现在社区管理的主体、体制和人员三个方面。“村改居”社区的管理主体主要是“村改居”社区委员会，这个委员会是从村委会转变为城市委员会的，这种主体的转变很可能导致“村改居”委员会不能适应城市社区管理，从而出现管理主体和社区居民观念的相对滞后。“村改居”社区的管理体制的过渡性主要表现为“村改居”社区沿用农村委员会的管理方式进行管理，从而呈现出明显的村民自治特性。“村改居”社区管理人员的过渡性主要体现为“社区职能的行政化”，即“村改居”社区委员会主要由“原村委会的班子简单组合而成，社区管理人员绝大部分是由原村委会的干部担任。”

3、集体经济和房屋租赁相对发达

黄立敏、刘文罗和万雪芬的研究表明，“村改居”社区集体经济相对发达，同时“村改居”社区在进行改制过程中，由征地得到的高额补偿金使得“村改居”社区经济实力较为雄厚，“每年收入完全可以满足社区正常运行的开支和社区干部的工资开支，经济上基本独立，一般不需要财政拨款来维持。”操世元和王永胜的研究表明，由于“村改居”社区外来人口较多，导致在很多“村改居”社区房屋租赁成为居民最稳定的收入。

4、公共服务产品供应不足

学者高灵芝和胡旭昌基于对济南市“村改居”社区的调查认为，目前由于“村改居”社区未被纳入城市建设和管理体系中，“村改居”社区仍然扮演着农村委员会的角色，即“承担着社区公共事务的治理和公共支出重任，而不是像城市社区社会事务由社区居民委员会管理，公共支出由政府承担。”丁煌和黄立敏在此基础上认为，在公共产品的外部性和不可分离性的条件下，“村改居”社区“不仅要承担其‘村籍’人口的公共产品，而且要承担大量外来人口的公共产品。”这就导致社区公共产品产生供应不足问题。在公共服务产品供应不足之外，操世元和王永胜还讨论了“村改居”社区公共产品供给的独特方式，这种独特方式的独特之处在于将农村社区公共产品的供给方式和城市社区公共产品的供给方式融于“村改居”社区公共产品供给方式中，从而这种供给方式具有了农村和城市的两种特质。

5、城乡结合部的社区地理特征

“村改居”社区一般集中在城市和乡村的中间地带，即城乡结合部。还有一种情况是农村在城市中，即城中村。按照董雪艳等学者的观点，“村改居”政策的适用范围是：“凡纳入城镇规划区内的村，城镇居民户籍人口占本村总人口的1/2以上，且人均耕地面积地域所辖区人均水平的1/3，以及2/3以上的村民不从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源的。”这种“村改居”的政策范围在某种意义上要求符合条件的村庄必须是靠近城镇的。从政策目的看，“村改居”政策推行的目的之一是推动城市化发展，这种城市化发展需要“将以往城市周边和城市新区包围的农用土地征用，并将村民成建制地改为城市居民”。从“村改居”的范围和“村改居”政策本身的目的都可以看出，“村改居”社区的地域特征主要是城乡结合部，同时伴有城中村的情况。

除却以上“村改居”社区的五大特点外，王碧江和苏保忠等学者还将“村改居”社区居委会与农村居民委员会和城市居民委员会进行了比较研究，认为“村改居”社区居委会在建构理念、居民的依赖程度、选举方式、职责范围、经费来源、经济环境和工作重心与村委会和城市社区居委会均存在差异。

二、“村改居”社区的建设原则

“村改居”社区是一个新事物，推行“村改居”社区建设必须坚持一定的原则。学界对“村改居”社区建设的原则进行了较为充分的讨论，其中具有代表性的是吴子明、周靖、董雪艳和王春生等学者。

吴子明和周靖针对“村改居”社区建设过程中村民向居民转变的问题，认为应该确定四条原则：一是历史原则；历史原则要求研究者在认识村民向居民转变问题时，必须从历史的角度进行考察，即这种转变是在一定的历史背景下发生的。二是有利于经济和社会发展的原则；这是衡量“村改居”社区建设是否成功的重要指标。三是兼顾街道、物业和居民三者之间的利益原则；这个原则要求在“村改居社区建设过程中，必须根据具体政策确定以上三方的责权，合理协调三方利益。四是与现代社区治理制度接触原则；这一原则要求现有的“村改居”社区必须积极地向现代社区治理过渡，做到真正的责权明晰、科学治理。

董雪艳等认为在“村改居”社区建设中同样应该坚持四条原则：一是管辖范围不变原则，即“村改居”社区与原有的农村社区的管辖范围一致。二是集体资产权属关系不变原则，“居民”仍具有集体资产的所有权。三是“村改居”社区可以享受原村委会享受的有关优惠政策原则。四是“村改居”社区的“居民”享有与原城市居民同等的福利待遇。

王春生基于对珠江三角洲地区“村改居”社区建设的考察，认为“村改居”社区建设应该坚持十个原则：一是以人为本原则，二是规划先行原则，三是实事求是、稳步推行原则，四是切实维护原村民利益原则，五是居民自治原则，六是特色突出、百花齐放原则，七是稳定社区原则，八是制度规范原则，九是坚持城市化、城镇化并举的原则，重点发展小城镇，十是充分挖掘村庄优良资源，聚积村庄与城镇、城市双方优势原则。

三、“村改居”社区建设的现状和问题

“村改居”社区建设的现状和存在的问题是学姐关注“村改居”社区的核心问题，关注的内容主要体现在以下七个方面。①

1、社区管理职能定位模糊

“村改居”社区相对于原有的农村社区意味着工作重心的变化，这种变化主要是从以往强调行政管理和发展集体经济到强调社区服务。换言之，这是居委会职能的转换问题。因此，在推进“村改居”社区建设的过程中，社区管理职能必须明确定位，否则社区公共服务将出现真空现象。学者们普遍认为，目前大部分“村改居”社区居委会未实现由行政职能向服务职能的转换，无法按照社区的要求对社区进行有效管理，也不能对社区居民提供丰富的公共服务。许多“村改居”社区仍然按照原村委会模式进行管理，只是牌子从“村委会”换成了“居委会”，社区管理运行体制和组织架构没有完成相应的转换，导致“村改居”社区管理职能定位比较模糊。

2、社区管理经费来源模糊

梁慧和王琳认为，目前“村改居”社区管理经费来源模糊。一方面原有的村集体经济管理权在“村改居”过程中回到了居民委员会的手中，造成“村改居”居委会和居办集体企业政企不分的局面。另一方面虽然《居委会组织法》第17条规定居民委员会的工作经费由不设市、市辖区的人民政府或上级人民政府拨付，但在实际工作中，很多上级政府并没有将“村改居”社区居委会列入政府财政支出，这就导致“村改居”社区容易重新走上以往的由村委会进行财政支出的旧路。

3、社区管理人员素质较低

社区管理人员素质较低，主要体现在两个方面，一方面，由于“村改居”社区在转换过程中，很多原村委会的管理人员未经过专业的社区管理培训而进入“村改居”社区中，这一部分管理人员学历普遍不高，在工作方法和管理理念等方面都较为陈旧，导致很多“村改居”社区管理水平较差，另一方面社区管理行政化的存在也造成大量优秀管理者流失。

4、社区党建问题突出

对“村改居”社区党建问题进行探讨的学者主要是刘文罗和王吉旭。刘文罗基于对济南市的调查，认为在“村改居”后社区党建工作面临的主要问题有工作重心的偏差化，服务服务对象和管理对象的复杂化，干部队伍素质偏低，党组织的自身建设和管理力度滞后等。王吉旭认为目前在“村改居”社区发展党员的工作中存在的主要问题有新党员的素质较低，党员发展工作不平衡，执行程序的形式化和监督管理的表面化。

5、居民社区认同薄弱

学者们对“村改居”社区居民的基本判断是“小农观念浓厚”。这种“小农观念浓厚”主要体现在居民对土地的依赖性很强，受传统生活习俗影响较深等方面。“小农观念浓厚”的结果是居民对“村改居”社区的认同感和归属感薄弱，继而导致居民对社区事务参与的冷漠。

6、社区集体经济问题突出

社区集体经济主要是针对“村改居”过程中集体经济较为发达的社区而言的。目前学者们对“村改居”社区的集体经济问题进行了大量讨论。高灵芝和胡旭昌认为“村改居”社区集体资产的问题主要存在集体资产所有权虚置、新老居民“居民待遇”不同、收益分配制度不合理和土地资源逐渐枯竭等四个方面的问题。杜国明通过对广东省的调查，认为“村改居”后农村集体经济主要面临的问题有：自费改革导致农村集体经济组织负担重，借“村改居”之名将集体土地转为国有土地，农村集体资产大量流失，农村集体经济组织法律缺位导致经营困境，农村集体经济组织的治理结构、运行机制与现代企业制度相距甚远。郑风田和赵淑芳认为在“村改居”过程中集体资产的处置存在问题，主要包括改制透明度不够，清产核资的过程不规范和法人治理结构不健全等。

7、“村改居”居民就业难

“村改居”居民普遍存在就业难的问题。吴绍琪和薛育余的研究表明，“村改居”后的居民大部分没有稳定的收入来源，这种就业难的原因主要在于大部分居民除了农业技术，没有其他谋生的专门技术。宋希顺和黄金洪认为“村改居”社区居民就业难主要有三点原因：一是居民的文化素质不高；二是“村改居”居民因为有居民身份，企业更愿意招收农民工；三是由于政策缺失，这部分居民无法继续享受原政府通过购买公益性岗位和对企业招用本市农村劳动力给予部分社会保险补贴的鼓励性就业政策，也无法拥有和城市下岗职工同等的再就业待遇。

四、影响“村改居”社区建设的因素

学者们主要从体制、物质条件、居民自身条件和社会资本等方面来分析“村改居”社区建设的影响因素。罗艺认为政府主导的社区建设模式阻碍了社区的正常发展。这种阻碍主要体现在四个方面：一是政府主导下的社区建设忽视了城市化的内在规律，难以体现社区需求的多样性和差异性；二是政府过度控制资源难以实现国家与社会之间资源的互补，制约了社区自身的发展；三是社区组织关系不顺畅，降低了居民对社区组织的信任以及参与社区活动的兴起；四是社区居委会等自治组织存在被虚化的趋势，社区自治存在必要的组织保障。

徐睿则从现有体制和物质条件出发，分析了现有的权力体制和物质条件导致“村改居”社区组织体系无法实现权力的分立和博弈。吴绍琪和薛育余主要从居民自身的因素来分析，他们认为由于居民自身的因素，导致这一群体在“村改居”后不能很快适应城镇生活，从而在一定程度上增加了社区管理的难度。黄立敏主要运用了社会资本理论，分析了“村改居”社区中社会资本的具体形态是如何影响“村改居”社区建设的。这种以社会资本理论为基础的分析框架为我们认识和理解“村改居”社区提供了一种新的视角，也更为清晰地描述了“村改居”社区的内部联系。

五、提高“村改居”社区建设质量的思路

针对目前“村改居”社区建设的现状和存在的问题，学者们提出了许多提高“村改居”社区建设质量的设想。操世元和王永胜将“村改居”社区建设的方向进行了三分法的分析，认为“村改居”社区近期建设的目标是“实现‘村改居’的对接平顺”，中期建设目标是“落实‘村改居’社区的自治与选举权，理顺政府指导和社区自治的关系，理顺依法办事和社区居民的自治关系”，远期建设目标是“完善‘村改居’社区的服务功能，实现‘村改居’社区全面融入城市一体。

操世元和王永胜对“村改居”社区建设的阶段进行了较为清晰的划分，而更多的学者对“村改居”社区建设则提出了较为具体的建议。徐睿认为应当从合作社建设、拓展社区经费筹措渠道、加强居民和群团组织的参与和明确社区管理职责五个方面加强“村改居”组织体系，尤其是“村改居”权力的制约建设。黄立敏则从社会资本理论出发，认为应该发挥现有“村改居”社区的社会资本，同时辅之以制度建设和群团组织建设，提高“村改居”社区建设的质量。吴绍琪和薛育余认为提高城郊“村改居”社区建设质量的措施主要应该从社区公民文化功德素质教育、社区职业技能培训、社区管理机制和社区法制建设等着手。

与其他学者不同，吴晓燕主要从文化建设的视角出发，认为提高“村改居”社区建设质量的途径是建立“以社区文化建设为载体的新市民教育机制”。“新市民教育机制”的内容主要包括“职业技能教育、创业教育、法制教育、氛围教育、文明行为和习惯教育、德育教育和群众教育”等方面。

注释

①有关“村改居”社区的公共服务不足和社区行政化管理两个方面的问题，已经在“村改居”社区的特点部分进行了论述，这里不再专门进行讨论。

［1］［4］［8］［9］［13］［25］［27］［28］［34］梁慧，王琳.“村改居”社区居委会管理中的问题及对策分析［J］.理论月刊，2008年第11期，第171-173页.

［2］蓝常高.“村改居”和增进城市特质［J］.社会科学家，2006年第3期，第135-140页.

［3］［15］［18］［44］操世元，王永胜.“村改居”社区：特点、问题与建设方向［J］.西华师范大学学报，（哲学社会科学版），2010年第3期，第28-34页.

［5］［10］［12］［43］［46］黄立敏.社会资本视阈下的“村改居”社区治理—以深圳市宝安区为例［J］.江西社会科学，2009年第9期，第215-219页.

［6］［14］［31］刘文罗.村改居后社区党建工作面临的主要问题与对策［J］.中共济南市委党校学报，2009年第1期，第122-124页.

［7］［11］万雪芬.“村改居”社区转型期自治模式探微［J］.中共杭州市委党校学报，2007年第2期，第28-31页.

［16］高灵芝，胡旭昌.城市边缘地带“村改居”后的“村民自治”研究—基于济南市的调查［J］.重庆社会科学》，2005年第9期，第108-112页.

［17］丁煌，黄立敏.从社会资本看“村改居”社区治理［J］.特区实践与理论，2010年第3期，第36-39页.

［19］［23］董雪艳，刘甜，陈红.“村改居”进程中的问题及措施探析［J］.新疆农垦经济，2006年第6期，第9-12页.