辽宁省县区级食品安全规制困境及对策

徐 飞，张文挺，田 田

（沈阳理工大学 经济管理学院，辽宁 沈阳 110159）

辽宁省县区级食品安全规制困境及对策

徐 飞，张文挺，田 田

（沈阳理工大学 经济管理学院，辽宁 沈阳 110159）

基于食品安全规制体制改革，对辽宁省县区级食品安全规制机构整合存在的问题、规制过程中的困境进行分析，提出所存在的问题，给出相应的解决对策。认为应适度调整辽宁省县区级食品安全执法队伍的年龄结构并加强培训，提高检验检测能力，细化执法工作。

食品安全；规制；县区级；检验检测能力；机构整合

一、食品安全规制机构改革进展情况

为解决我国食品安全多头监管、分段监管的现状，国家于2013年大部制改革中组建正部级直属机构——食品药品监督管理总局，整合原质监局生产环节、工商局流通环节、食药局（卫生部下属副部级国家局）餐饮环节的监管职能，并加挂食安办牌子。

各省级政府深入贯彻中央文件精神，将工商、质监系统由原来的省以下垂直管理体制改为属地管理，并在2013年年底前将各市工商局、质监局划归各地级市政府，各县区局划归县区政府。管理体制调整后，随即启动职能划转工作，由各省市级政府率先启动，将工商、质监、食品相关处室（科室）、卫生局下属食安办职能及人员划入食药局。各市工作于2014年上半年均大致进展到位。由此中央、省、市三级食药监管体制基本形成。

县区层面，辽宁省政府于2014年上旬出台了关于县区级食药监管部门进一步整合的方案，要求县区级工商局、质监局、食药局整合为市场监督管理局，加挂食安办牌子，要求于4月底前完成。因受到进一步消化管理体制调整障碍及一系列其他工作影响，实际推进过程较为缓慢。但最终于2014年底前基本完成了机构组建，三定方案下发，正式宣告辽宁省食品监管体制改革顺利完成。

二、辽宁省县区级机构整合过程中所存在的问题

在辽宁省各级食品安全规制机构改革中，县区级机构改革力度最大。辽宁省在充分吸收深圳、西安等地市场监管机构整合经验的基础上，成立了县区级的食品安全市场监督管理局（个别省份单独成立了政府直属的食药局、个别省份成立了市场监督管理局下属食药分局）。但在实际运行过程中，由于时间紧、任务重，不少县区改革工作存在滞后的情况。比如，部分县区在2014年底仅仅完成单位挂牌和下发三定方案等工作；有的县区由副县长兼任市场监管局局长，原三局局长任副局长；有的县区虽然任命了领导，但三局依然分散办公、独立作业，这些问题直到2015年下半年才基本得以解决。但就抚顺清原局来讲，截至2014年底，就已经完成了机关及事业单位三定方案下发、领导任命等工作，并组建了20个内设科室，实现了科室间人员较大幅度流动，保障了2015年监管工作的顺利开展，这在兄弟县区中属于改革步伐较快的。

三、辽宁省县区级食品安全规制的困境

1、监管人员结构不合理

就县区级整合现状来看，各县区局监管人员数量约在80-130之间，其中原质监局人员占10%左右，食药局人员占10%左右，其余均为原工商局人员。而原质监局、食药局中具备食品监管工作经验的人员数量只有其总数一半，因此为数不多的生产环节食品安全监管（质监）、餐饮环节食品安全监管（食药）工作人员基本担任县区级机关对应科室职务。而街道、乡镇市场监管管理分局基本由原工商分局（所）翻牌成立，其工作人员对生产环节、餐饮环节专业知识极度缺乏，在监管和执法过程中往往力不从心。更有甚者，部分县区原不存在质监局、药监局等部门、辖区业务由市局直接管理，本次改革中直接由原工商局翻牌成立市场监督管理局，其工作人员面对陌生业务可谓一筹莫展。

同时，在我国逐步进入老龄化的大背景下，基层政府老龄化问题尤为凸显。特别是目前公务员逢进必考的体制，使得近十年来进入基层政府的年轻公务员数量占整体比例较低。以XX局为例，45周岁以下公务员占比不到两成，35周岁以下仅接近一成。监管队伍中60后占绝大多数比例，这部分人员年龄较大，知识结构相对老化，对计算机、信息系统、新修法条等掌握程度较低，学历和专业化程度不高，缺乏年轻的食品、生物、化学等方面的专业人才。

2、检验能力低下

（1）检验机构不完善。辽宁省县区级食品检验机构大多是差额拨款的事业单位或自收自支事业单位，在实际开展工作中往往带有创收的工作性质，因此其检验结果的独立性和公正性就难以保证。从现实情况来看，由于很多县区经济发展水平不高，特别是民企数量较少，导致县区级检验机构业务量无法保证，从而形成资金缺乏、设备陈旧、人员老化的恶性循环。据了解，大多县级检验机构都存在检验水平低、人员严重老化、业务量小的问题，个别严重的还存在检验资质到期后达不到新资质验收标准、拖欠职工工资等情况。

（2）快速检验能力缺乏。执法人员检查手段较为单一，在检查过程中因缺乏常用快速检验设备往往只能眼看手摸，对于一些肉眼无法识别的食品加工原料、辅料只能带回本级检验机构或者上级部门所属检验机构进行检验，实际操作费时费力，缺乏普遍适用性。

3、执法工作面临问题复杂多样

（1）监管对象多且复杂。县区级市场监督管理局整合原三局全部职能，食品安全虽是重要领域，但却不是唯一领域，其他诸如药品安全、特种设备安全、化妆品、医疗器械、商标广告、企业登记等等领域也需要大量人力物力。在食品安全领域又分为生产单位（酒厂、面包厂等）、流通经营单位（商城、小卖部等）、餐饮服务单位（饭店、食堂等）及小作坊（蛋糕店、烤鸭店等现做现卖单位），监管对象往往数以千计。因此无论从县区局全局、街道乡镇分局还是食品监管科室来看都存在着工作量较大的问题，即使能掌握监管对象底数，也难以时刻洞察违法行为。特别是小作坊方面，其业主文化水平普遍较低，法律意识较为淡薄，经营形式上存在散乱差、流动性强的特点，是监管的难点。

（2）上级部门不统一。县区级市场监督管理局的上级业务主管部门为市级工商、质监、食药三局，市级三主管部门之间互不隶属。在布置业务工作，组织开展培训或者考核时各行一套，使得下级疲于应对。食品监管工作方面，虽然市级层面已经统一划归市食药局，县区局也存在相应科室，但在街道、乡镇分局层面因人员数量问题往往需要一人身兼数职，比如某执法人员既要负责食品安全、又涉及特种设备安全和药品安全，可能在同一时期要接受食药局的培训任务、质监局的检查任务，工商局的考核任务等。上级主管部门不统一使得县区级食品安全监管存在困境。

四、辽宁省县区级食品安全规制的对策

针对县区级食品安全规制困境，笔者认为应采取以下对策。

1、调整队伍结构

调整食品安全规制机构人员结构，并加大在职培训力度。针对机构改革过程中县区级食品安全规制人员结构调整过程中所存在的具备食品监管工作经验人员数量少的问题，通过调整人员岗位的方式困难重重，最有效的方式就是加大在职培训力度，重视对全体监测员工的食品安全监测技能教育。可以采取现场培训、网络培训、经验讲堂等相结合的方式。现场培训不仅可以请食品安全方面相关专家进行培训，同时也可以充分利用好县区局内有经验的工作人员进行讲解。而网络培训则需要省市级食药监机构定期进行。同时，为避免网络培训虚设，可采用培训之后进行考试的形式来巩固和强化对网络培训知识的理解。建立经验讲堂，将体验式学习与市场抽检相结合，定期邀请食品安全专家或者有经验的老员工带领经验较少的员工现场检测并传授经验，鼓励检测员工在日常抽检工作中总结提出新式检测方法，建立有效合理的激励机制，以此提高检测人员对食品安全关注程度和工作积极性。

同时，吸纳年轻力量加入到食品安全规制队伍中来，设计对外具有竞争性的机制，吸引和留住具有专业知识的食品、生物、化学方面的优秀人才。在编制允许的情况下，积极录用公务员和事业编，充实监管队伍和检验队伍，打造专业化队伍。

2、提高检验能力

加大财政投入，完善检验设备，为执法人员配备常用的快速检验设备。坚持食品安全监测设备定期更新，根据国家规定的指标严格核定。加强信息化建设，开发电子档案数据库，做到辖区监管对象及时更新，联网管理，信息共享。

3、细化执法工作

首先，培养执法人员主人翁意识。“民以食为天”，食品安全是关系到日常生活至关重要的问题，在对执法人员进行检测技能培训时还要加大力度对其主人翁意识进行培训，培养执法人员主动意识。与此同时完善评估机制，可以通过增加奖金或者晋升来验证评估的效果，防止规制俘获的出现。

其次，将监管对象具体化。对生产单位（酒厂、面包厂等）、流通经营单位（商城、小卖部等）、餐饮服务单位（饭店、食堂等）及小作坊（蛋糕店、烤鸭店等现做现卖单位）加强普法宣传。积极开展各类监管对象培训工作，提高安全主体责任人主观意识。还要拓宽群众投诉举报渠道（特别是网络举报和新媒体举报），提高案源发掘能力。

最后，根据县区级食品安全规制机构设置的现实情况，建立与县区级机构所完全对应的省市级机构的做法有些不切实际，那么，积极开展省市级的监督抽检，特别是市级以上抽检就非常重要。通过自上而下的监管与推动，督促县区级食品安全规制部门的工作。

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［3］龚强，雷丽衡，袁燕.政策性负担、规制俘获与食品安全［J］.经济研究，2015（08）：4-15.

［4］李中东，张在升.食品安全规制效果及其影响因素分析［J］.中国农村经济，2015（06）：74-84.

（责任编辑：李 健）

1.2015年度辽宁省教育厅人文社会科学一般研究项目：辽宁省食品安全规制绩效与路径研究——基于多中心治理理论，项目编号：W2015331。

2.2014年度辽宁省社会科学规划基金项目：辽宁省食品安全规制现状及对策研究，项目编号：L14BJY034。