“十三五”时期扶贫开发工作重大问题研究

聂振邦　元利兴　詹　琳



·本 刊 专 论·

“十三五”时期扶贫开发工作重大问题研究

聂振邦元利兴詹琳

摘要：当前，我国扶贫开发工作已取得巨大成效，但是我国扶贫对象规模依然庞大、扶贫减贫难度加大、扶贫不精准等问题比较突出。“十三五”时期，我国扶贫开发工作面临战略新转变、贫困新特点、扶贫工作新要求、需要新机制、具备新手段等新的形势和特点。为此，“十三五”时期应加快推进集中连片特困地区扶贫攻坚工程、区域性扶贫开发、精准扶贫、产业扶贫、重大基础设施工程建设、社会公共事业等重点工作，进一步创新完善扶贫开发管理及绩效考核、精准扶贫、社会扶贫、投融资等方面的体制机制，并配套制定相关政策支持，加快推进扶贫开发工作，确保到2020年实现全面建成小康社会总目标。

关键词：扶贫开发新形势新思路新机制

元利兴，中国国际经济交流中心副研究员、博士；

詹琳，中国国际经济交流中心助理研究员、博士。

在党中央、国务院的坚强领导和社会各界的大力支持下，经过广大贫困地区干部群众20 多年的艰苦奋斗，在扶贫标准不断提高的基础上，解决了两亿多贫困人口的温饱，很多贫困人口过上了幸福的小康生活，我国扶贫事业成就受到国际社会的瞩目，为推动全球减贫事业发展做出了重大贡献。“十三五”时期是我国扶贫攻坚的关键时期，2020 年是全面建成小康社会的收官之年，胜利完成扶贫攻坚任务事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。当前，我国扶贫开发工作任务依然繁重，贫困人口规模仍然庞大，扶贫脱贫难度越来越大，我国扶贫工作也出现一些新转变、新特点和新要求，同时面临新挑战。因此，“十三五”时期扶贫工作要按照全面建成小康社会新的目标要求，实现我国现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，要适应新形势、采取新思路、运用新机制、激发新动力，完成扶贫攻坚重大任务，促进实现全面建成小康社会的总目标。

一、“十三五”时期扶贫开发的基础和新形势

(一)当前扶贫开发的进展情况

1.扶贫开发工作成效巨大。2011 年我国开始实施新的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》，到2014 年底，按照人均纯收入2300 元/年的新扶贫标准的减贫总量达到9550 万人，贫困发生率从17.2%下降到7.2%，重点贫困县农民人均年纯收入从3985 元提高到6610 元，增速超过全国水平。根据2013 年世界银行的报告统计，1980 年到2008年，中国减少每人每天1.25 美元以下的贫困人口达6.62 亿，扶贫减贫成效非常显著。

2.扶贫开发投入逐年加大。2014 年我国专项扶贫预算433亿元，2015 年467 亿元，加上定点扶贫资金300 亿元，财政直接投入达700 多亿元。据2015 年财政部预算，地方(省市县三级)的扶贫投入总计1000 亿元。国家惠农政策总量达到每年1.2 万亿元以上，年增量在1000 亿元以上。

3.精准扶贫重点工程进展顺利。当前，精准扶贫基本实现干部驻村帮扶全覆盖，持续开展“雨露计划”等教育扶贫工程，创新小额信贷模式，推进电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫，探索整村推进、土地整治、股份合作等新模式；“建档立卡”工作取得重大进展；金融服务、社会扶贫、精准扶贫等机制得到创新和完善。

4.片区扶贫工作取得较大进展。自2011 年开始片区扶贫规划以来，预计“十二五”期末，交通、水利、能源等跨县重大扶贫项目开工率可达80%，完工率可达40%。2011年—2013 年，片区减贫幅度由此前慢于全国3.1 个百分点，提高到比全国平均水平快1.6 个百分点；片区农民人均纯收入年均增长16.3%，高于全国平均水平近三个百分点；消费支出年均增幅13.5%，高于全平均水平两个百分点。

5.解决绝对贫困向缓解相对贫困过渡。除城乡之间收入差距加大，农村内部收入差距也在扩大。据统计，2002 年以来，我国城乡收入比一直处于3： 1 以上，2014 年首次下降到2.92： 1，但是绝对差距从2001 年4494 元上升到18952元，城乡收入差距依然处于较高水平。从农村内部看，2000年农村内部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的6.5倍，2014 年扩大到8.65 倍，这种趋势还在进一步扩大。另外，2014 年我国基尼系数为0.469，但在边疆贫困地区基尼系数较高，2014 年西藏农村达到0.65，基尼系数的提高将使得贫困发生率上升。可见，目前我国已进入从解决绝对贫困向缓解相对贫困过渡的阶段。

(二)当前扶贫开发存在的主要问题

1.扶贫对象规模依然庞大，扶贫减贫难度加大。一方面，按照2300 元年收入2010 年不变价的国家扶贫标准，到2014年底，我国依然有7017 万人低于此项标准，贫困发生率为7.2%，扶贫对象的规模庞大，扶贫工作依然艰巨。另一方面，随着时间的推移，减贫幅度出现明显下降，2010年—2014年减贫幅度从26.1%下降到14.9%，减少了11.2%，减贫幅度下降得非常明显，按照目前趋势未来有可能进一步下降，减贫步伐将会减缓。

2.扶贫不精准问题比较突出。一是贫困人口识别难。受到农村资产信息和家庭统计不健全、指标限制及人为操控等原因，导致贫困户难选错选问题普遍存在。二是扶贫资金不到位。根据国务院扶贫办统计数据，在其对 2009年—2012 年贫困人口的“赤贫”“一般贫困”“边缘贫困”和“稳健脱贫”四个分组中，前三组收入增长率非常低，“赤贫”和“边缘贫困”组甚至为负增长，而低收入农村贫困人口获得的低保、医疗报销和扶贫资金也最少，说明最需要帮助的贫困人口实际上得到补助最少。三是地方建设未能与精准扶贫有效结合。有些地方热衷于上大项目，偏好于搞城市基础设施建设，对农村特别是贫困人口精准扶贫力度不够，未能实现将贫困地区重大基础设施项目与精准扶贫、精准脱贫有机结合。四是对贫困人口返贫问题重视不够。据中科院精准扶贫第三方评估组对124 个贫困村调查数据测算发现，近三年来贫困返贫率12.9%，六盘山区、燕山—太行山区和秦巴山区返贫率分别高达53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肃、河北返贫率分别到67.2%、53.7%和35.7%，缺乏对扶贫人口的动态跟踪和返贫人口再入机制。

3.扶贫开发与国家和区域性重大战略不衔接。一方面，“片区规划”与“十二五”规划不衔接。由于“片区规划”编制时各省区“十二五”规划均已编制完成，致使“片区规划”部分建设项目落实难度大，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三大主体责权不明晰，协同程度不高，造成扶贫项目资源配置效率不高，执行难度较大，难以落实等问题。另一方面，扶贫规划与当前国家重大区域性战略存在结合不紧密、不衔接，未能有效地促进贫困地区的经济发展，造成区域发展不平衡，特困地区发展滞后。

4.基层扶贫机构不健全，扶贫治理机制亟待完善。一是基层机构不健全。目前，扶贫组织人员呈现“上级队伍强，下面队伍弱”局面，特别是乡、村两级缺乏专职、稳定的扶贫队伍，多数地区只有扶贫办一家机构具体负责扶贫工作，工作效能和协调力度较弱，缺乏政府多部门之间的协调与沟通，造成扶贫效率较低，扶贫政策执行不到位等情况。二是政府为主导、自上而下组织型、管制型扶贫机制尚待进一步完善。当前，政府行政参与过多、制度化评估问责制不完善及扶贫市场机制缺失，导致扶贫资源难以整合且在传递过程中内耗较大，扶贫作用减弱，政府扶贫管理创新仍需加强。

(三)“十三五”时期扶贫开发工作新形势

1.扶贫开发战略新转变。改革开放以来，我国扶贫开发工作经历改革经济体制方式减贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫到2010 年的基本贫困消除，2011 年进入同步小康发展扶贫阶段，扶贫目标由原来“保生存”向“保生态、促发展、惠民生”转变；扶贫模式亦由救济式扶贫、普惠式扶贫向开发式扶贫、竞争式扶贫转变；扶贫区域也由单个行政区划转向跨行政区划的连片扶贫开发；扶贫工作总体呈现由“关注政策扶贫效果的国家导向”逐步朝着“注重外部环境改善的区域导向”直至“关注区域与贫困人口生计可持续发展的能力导向”的战略转变。

2.经济新常态提出新挑战。一方面，我国经济进入新常态，经济增长速度减缓、结构调整、产能压缩等将直接导致农村贫困人口就业收入增长难，减贫难度加大。另一方面，经济增速减缓，地方财政收入增速也会放缓，即使不降低政府财政扶贫资金，参与扶贫的企业、社会等组织的扶贫投入也可能降低。另外，区域之间发展不平衡、差距加大、农村“老龄化”和“空心化”等问题也对扶贫减贫工作带来新的挑战。因此，未来亟需构建全社会力量共同参与的大扶贫格局。

3.农村贫困出现新特点。据《中国反贫困发展报告(2014)》研究成果显示，新时期我国绝对贫困人口主要分布在连片特困地区，呈现“大分散、小集中”的趋势；贫困结构复杂，致贫原因多样，并呈现从绝对贫困到相对贫困、单维贫困到多维贫困、静态贫困到动态贫困、短期贫困到中长期贫困的新特点；需更加注重扶贫对象的需求，要准确把握致贫因素与扶贫对象发展意愿，实现有效的供需对接，提高扶贫资源配置效率，实现有效扶贫。

4.扶贫开发提出新要求。在贯彻中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》等扶贫开发文件精神和总体要求下，贯彻落实习近平总书记2015 年6 月提出的“四个切实”：切实落实领导责任，切实做到精准扶贫，切实强化社会合力，切实加强基层组织的要求，深入开展下一步扶贫开发工作，顺利实现扶贫开发总目标。遵循李克强总理提出“三个结合”的基本方针：把片区攻坚与精准扶贫结合起来，把扶贫开发与生态建设结合起来，把外部支持与内生动力结合起来。

5.扶贫开发需要新机制。根据2014 年10 月中共中央、国务院印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出的深化改革，创新扶贫开发工作机制的总体要求，各地需要在中央统一部署下，在贫困县考核、精准扶贫、帮扶机制、财政专项扶贫资金管理、金融服务、社会参与等机制方面进行创新，以满足新时期扶贫开发工作的要求。

6.精准扶贫具备新手段。积极推进精准扶贫实施十大工程，包括干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动，这十大工程将为精准扶贫奠定基础。充分运用互联网、大数据、数据挖掘技术等新型技术手段为精准识别、精准管理、精准帮扶提供的技术支撑，构建精准化、智慧化、动态化的精准扶贫信息管理系统，进一步提升精准扶贫工作效率和质量。

二、“十三五”时期扶贫开发的思路、原则和目标

(一)“十三五”时期扶贫开发的总体思路

按照党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和即将召开的中央扶贫工作会议精神，贯彻落实“四个全面”的战略部署、五大发展理念和“两个一百年”的奋斗目标，坚持中央统筹、省负总责、市(地)县抓落实的管理体制和片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制以及党政主要领导对扶贫工作负总责的责任制；坚持科学引领、扎实推进、精准施策，看真贫、扶真贫、真扶贫，在扶贫对象、扶贫方式和扶贫资源等方面精准发力；充分发挥政府、市场和社会力量，构建多方参与、协同推进的扶贫开发格局；对不同地区要坚持因地制宜、科学规划，理清扶贫攻坚工作的发展思路和重点；进一步加大支持力度，增加对贫困地区的资金投入；推广普及科技扶贫和智力支持，提高和激发贫困地区的内生发展动力；进一步创新和完善扶贫开发工作体制机制，挖掘和释放贫困地区自我发展潜力；确保2020 年全面实现小康。

(二)“十三五”时期扶贫开发的基本原则

1.政府主导，社会参与。发挥政府和社会两方面作用，要充分发挥政府在扶贫开发工作中的宏观政策引导作用，同时加大政府财政扶贫力度；要发挥社会各界的组织作用，创新社会参与机制，鼓励社会组织和社会力量以多种形式参与扶贫开发工作，形成多方参与、协同推进的扶贫攻坚工作格局。

2.突出重点，精准扶贫。要注重“三最”，即最困难地区、最困难人口和最迫切需要解决的问题；针对这些不同贫困区域环境、不同贫困农户状况及其致贫原因，运用科学有效方法对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理，做到政策精准、目标精准、责任精准、措施精准、监督精准、效果精准。

3.统筹资源，形成合力。要整合扶贫办及其他政府部门资源，也要整合政府、各类社会机构和市场资源；整合统筹城乡资源，实现城乡各类扶贫资源的一体化；要强调财政、信贷、社会各方面的投入，把专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫全部动员整合起来；要整合社会扶贫资源和各行业各系统资源，进行合理分工，形成强大的扶贫合力。

4.简政放权，强化监督。中央和地方根据贫困因素进行工作分工、划分事权、明确责任，按照宏观的、群体的、生态型的、跨区域性的贫困，由中央统一协调管理，微观的、个体的、当地性的贫困，由地方政府负责。在简政放权的同时，应加大中央和省市、社会第三方机构对地方扶贫工作的考核评估和监督检查力度，确保扶贫工作落到实处。

5.群众参与，完善机制。要高度重视和尊重贫困人口自身发展意愿，使得贫困人口在扶贫开发中充分行使知情权、主动权、选择权、管理权和收益权，增强贫困人口脱贫的信心，引导贫困人口积极参与，从由上到下的被动式脱贫逐步向由下到上的主动式脱贫转变，激发和提升贫困地区内生发展的持续动力。

(三)“十三五”时期扶贫开发总目标

坚持《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》提出的总目标，总体上完成“两不愁、三保障”减贫目标，即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，确保完成农村贫困人口到2020 年如期脱贫，贫困县全部脱贫；在完成总目标的同时实现贫困地区农民人均纯收入增长速度高于全国农民人均纯收入增长速度平均水平，全国农民人均纯收入增长速度高于全国人均收入增长平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距和相对贫困扩大趋势，最终推动全面建成小康社会的总目标。

三、“十三五”时期扶贫开发重点工作

(一)加快推进集中连片特困地区扶贫攻坚工程

将边远山区、民族地区、革命老区、连片特困区的贫困人口作为重点扶贫对象，其中应以14 个连片特困区和其他重点县和贫困村为重中之重，在这些地区集中实施一批重大民生工程、重要基础设施项目，统筹做好整村推进、就业促进、产业扶贫、移民搬迁、定点扶贫等重点工作，加快推进集中连片特困地区扶贫攻坚工程。

(二)深化完善区域性扶贫开发规划

加快深化完善区域性扶贫开发规划，将扶贫规划纳入国家和地区“十三五”经济社会总体规划、国家区域发展战略规划。一是加快编制和调整贫困地区发展规划。指导贫困地区谋划一批“十三五”重大工程项目，组织编制集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚“十三五”升级实施规划，并积极将其纳入相关“十三五”行业专项规划。二是落实老区振兴发展规划，加大扶贫力度。加快落实陕甘宁、赣闽粤、左右江革命老区振兴规划，全面贯彻支持赣南等原中央苏区振兴发展的政策意见，研究出台并认真落实“十三五”扶贫开发超常规政策举措。三是以国家区域战略带动贫困地区发展。引导贫困地区积极融入“一带一路”、京津冀协调发展、长江经济带等国家发展战略，积极培育和打造区域合作平台，引导相关发达地区产业优先向贫困地区转移，通过实施区域战略增强贫困地区发展内生动力。

(三)加快推进精准扶贫工作

一是要完善建档立卡的制度性框架平台，精准识别贫困群体，精准分析致贫原因，精准制定帮扶措施；二是要实施精准化的分类级差管理，在建档立卡制度框架下，以扶贫开发和农村低保“两项制度”有效衔接为基础，按照农村居民可支配收入等标准，对贫困人口和贫困村进行贫困程度分级分类管理，实行重点扶持、整体推进；三是坚持因地制宜、因村施法、因户施策的扶贫方针，对于失去劳动能力的贫困人口，以救济扶贫为主，全部由农村低保养起来；四是对有劳动能力的贫困人口可以采用小额贷款，发展产业扶贫和就业扶贫，或采取外出务工增加收入；五是生态环境脆弱地区可采用生态移民扶贫措施实现精准施策。

(四)大力发展特色优势产业

做好扶贫开发工作，既要坚持“输血”的必要条件，又要构建“造血”的功能，充分发挥贫困主体的积极性和能动性，提升持续内生动力。根据各重点贫困地区的资源禀赋、区位条件和人力资源状况，确定各片区优势特色和主导产业发展重点，做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧等，支持全产业链发展，培育自主知识产权的农特产品品牌，通过大力发展特色优势产业，推进产业扶贫，提升贫困地区发展内生动力，加快当地农村贫困人口的早日脱贫致富。

(五)加强重大基础设施工程建设

加快建设一批能够辐射带动贫困地区发展的骨干铁路、国家高速公路、水利枢纽、信息基础设施等重大工程，破解区域发展瓶颈，发挥重大基础设施工程对贫困地区区域发展和扶贫工作的支撑作用。将重大基础设施，包括水利工程、流域开发与治理、矿产资源开发、生态保护、矿山地质恢复等工程建设与扶贫工作有机结合起来，实现通过工程建设促进扶贫。

(六)大力发展贫困地区社会公共事业

大力发展贫困地区农村科技、教育、文化、卫生、社会保障等社会公共事业，促进城市公共服务向农村覆盖，推进贫困地区城乡基本公共服务均等化，大幅提高贫困地区基本公共服务能力。包括：大力推进实施教育富民、教育移民、教育惠民工程，实现教育扶贫；加强在贫困地区科技推广，促进创业，推进科技扶贫；加快建设贫困地区医疗卫生、社会保障体系和社会救助体系，加大对贫困地区贫困人口的社会保障。

四、进一步创新完善扶贫开发体制机制

(一)创新完善扶贫开发管理及绩效考核机制

1.进一步完善扶贫开发管理体制。一是继续细化和完善“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫管理体制，理清各级政府职责，明确其各自事和权，提升各级扶贫政府机构的执行力，确保扶贫政策能够落到实处；二是加强机构建设，建议将在中央层面建立独立的扶贫机构，列入国家行政机构系列，负责贫困地区的连片开发、分散型贫困户的精准扶贫和指导社会扶贫慈善公益组织的业务；在地方上建立与之相对应的扶贫开发机构，理顺扶贫工作机制，增强扶贫开发机构的资源协调能力，推进扶贫工作水平的提高。

2.进一步改革完善贫困县考核机制。正确处理三个关系，改革完善贫困县考核机制。一是贫困县短期减贫和长期发展目标的关系；二是处理好贫困县里面贫困人群和非贫困人群利益的关系；三是对贫困县考核的指标及权重如何处理好贫困县和非贫困县考核的关系。在我国现行的领导干部晋升考核管理体制下，绩效考核是领导干部在地区间流动和职务提升的一个依据，原来以国内生产总值(GDP)为中心的考核办法要根据贫困地区的条件和任务来确定考核指标及权重，以鼓励和调动有能力、有志向的干部到贫困地区开创扶贫工作。按照“滴灌”模式扶贫，加快建立健全贫困县考核、约束和退出机制。进一步改革完善组织考核激励机制。一方面，要完善贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核评价体系，加大扶贫开发工作权重，对扶贫开发中做出实绩的干部要进行激励。另一方面，要制定贫困县扶贫攻坚和行业部门开发考核办法，按照办法对县和行业部门进行监督检查，进行考核。

(二)加快建立健全精准扶贫的体制机制

1.创新精准扶贫管理机制。一是要认真落实中央统筹、省负总责、市(地)县抓落实的管理体制和片为重点、工作到村、扶贫到户的管理机制，党政主要领导对扶贫开发工作负总责的责任制，合力分工，形成省、市、县、乡、村五级书记一起抓，层层落实的责任制。二是按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，构建精准识别、精准帮扶、精准考核和精准管理的“四个精准”工作机制。三是推行简政放权，要推进实施“从上到下”与“从下到上”相结合的扶贫机制，充分发挥扶贫对象及基层的积极性和主动性。

2.完善精准扶贫识别与动态监测体系。制定具体化、明晰化、公开化贫困识别标准。在国家农村扶贫识别标准的基础上，结合本县、本乡(镇)、本村实际，制定科学合理、操作性强、具体量化、动态的贫困户识别标准。所有参与扶贫信息采集程序公正化、标准化、规范化和透明化，以此保障扶贫数据信息的真实性和精准性。充分运用大数据、互联网技术，结合目前贫困村和贫困户的建档立卡工作，整合各方面的扶贫动态数据，包括扶贫主体、扶贫资金、扶贫项目等数据，加快构建基于“互联网+”的精准扶贫信息系统，利用数据挖掘技术分析扶贫特征变化、扶贫效果、扶贫趋势等，为精准扶贫的政策制定、管理方式、扶贫重点、举措等提供依据，进一步巩固建档立卡成果，实施贫困人口动态管理，在扶贫方式、扶贫资源和扶贫考核上实现精准化。

3.实施差异化的精准扶贫举措。一是在区域层面加大贫困地区生产性、设施性建设项目精准投资；二是在县域和村镇层面，加大产业扶贫项目的统筹协调与精准指导，支持贫困地区龙头企业发展；三是在个体层面，加大对重点贫困户精准扶贫和社会扶贫力度，通过以工代赈和救助兜底帮助一批贫困人口。

(三)构建政府主导，社会多方参与的扶贫新机制

1.创新“三位一体”扶贫格局。在坚持和贯彻《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》提出的“三位一体”，即专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的工作格局基础上，进一步发挥创新社会扶贫方式、拓展社会扶贫领域、强化社会扶贫地位。

2.明确社会扶贫的主体关系。“十三五”时期，应坚持政府在扶贫开发工作的主导地位的同时，动员政府非专职扶贫机构部门、政府关联组织机构、民营企业、社会组织、公民个人等更多的社会力量参与到扶贫开发工作中，形成政府、市场与社会协同推进的扶贫开发格局。建立和完善政府引导，社会力量为主体广泛参与扶贫事业的扶贫工作格局。

3.创新社会扶贫机制。一是完善社会参与扶贫的平台建设，积极宣传动员社会各界参与到扶贫工作中；二是明确和完善社会力量参与扶贫工作的渠道，建立起通过政府、市场和社会组织途径参与扶贫的渠道；三是进一步建立和完善社会扶贫的制度保障，保障参与主体的合法权益及监督权利；四是加强社会参与扶贫的组织机构管理，完善社会扶贫主体内部的合作机制；五是建立和完善政府扶贫与社会扶贫之间的协调合作机制；六是建立和完善社会扶贫的考评激励机制。通过这些方面的机制建设，实现社会扶贫的制度化、规范化和常态化。

4.创新和完善社会扶贫资源整合机制。一是整合社会扶贫机构。整合政府、社会、市场等各种扶贫机构资源，积极引导城乡、社会各界多方力量参与农村的扶贫开发与建设，建立一个多渠道、多层次、多元化的社会机构参与的整合、协调、管理机制。二是构建各类要素整合机制。要整合项目资金资源，把住房改善、基础设施、产业发展、公共服务等扶贫项目和资金，打捆使用，做到分工合理、形成合力、高效利用。三是构建市场化的扶贫机制。发挥政府财政扶贫的引领和“撬动”作用，带动市场扶贫。

(四)创新和完善扶贫开发投融资机制

1.创新扶贫资金管理和使用管理机制。一是实施扶贫资金分类使用和管理。对不同致贫原因的农户采用不同的扶贫措施，如没有劳动能力的农户用入股企业获得分红的形式得到保障，因病致贫的农户采用卫生、医疗扶贫等方式让其在患病期间达到正常生活水平，家里有老人的贫困农户需要养老保险和信贷支持。二是建立完善的要素与竞争相结合扶贫资金分配方式。积极探索重大扶贫专项、以奖代补等扶贫资金实行要素分配与竞争分配的有机结合的分配方式，在保证要素法分配资金占总资金50%以上的基础上，将产业扶贫和以奖代补等先建后补资金实行竞争性分配，以提高扶贫资金的使用效率。

2.创新地方扶贫融资平台。可在有条件的地方成立市、县(区)扶贫开发投资公司试点，建立融资平台、担保平台、管理平台，整合各方资源，引进各方力量，加大政府、银行、企业合作，建立社会化融资扶贫开发新机制，形成“政府+企业+金融机构+农户”的融资体系。在试点的基础上总结经验和完善政策，逐步在贫困地区推广，解决贫困地区产业发展融资难的问题。通过整合相关扶贫专项资金和贷款贴息等方式，充分发挥财政资金杠杆放大作用，撬动金融信贷资金，吸纳民间资金，破解融资瓶颈。

3.创新扶贫投融资新模式。探索建立多种产业链融资模式，撬动企业资金和民间资金进入农业产业化经营体系建设领域。如“银行+融资平台+企业+农户”模式、“银行+龙头企业+农户”模式、“扶贫项目+企业(专业合作社)+农户”模式、“扶贫互助社+专业合作社+农户”模式等。

4.探索建立资产扶贫机制。探索资产收益扶贫模式，引导贫困村将集体资产、贫困户将承包土地和个人财产入股，采取委托经营、合作经营等方式，确保贫困村和贫困户多渠道增收；探索投资收益扶贫模式，将财政扶贫资金投入形成的资产量化给贫困户，将财政支农资金投入到村或农民合作社形成的资产划出一部分，采取优先股的方式量化到贫困户，实行贫困户收益保底、按股分红；探索理财收益扶贫模式，对无劳动能力的贫困人口，可将无指定用途的扶贫捐资或安排到户的扶贫资金，采取委托经营方式，帮助其获得理财收益、分红收入。

(五)构建统筹城乡资源的一体化扶贫开发机制

一是统筹城乡人力资源要素，构建城乡一体化的劳动力市场。加快推动城乡培训教育资源整合，提升农村贫困人口劳动力素质，加快农村人力资源向人力资本转化，提高农村贫困人口收入水平，增强贫困人口自我积累和自我发展能力。二是统筹城乡扶贫资源，提高扶贫资源使用效率。坚持“以城带乡、以工促农、多予少取”的基本方针，推进实施各项支农、惠农、强农政策，引导城镇扶贫资源向贫困农村的高效转移和使用。三是统筹城乡公共资源，保障扶贫人口公共服务。构建城乡一体的最低生活保障、教育救助、医疗救助等在内的各项救助措施，保障贫困人口的基本生活水平。

(六)构建统筹经济、社会和生态资源的扶贫开发机制

一是加快经济、社会和生态资源融合扶贫机制。根据各地区经济、社会和生态资源发展特点和优势，发动社会力量参与贫困地区发展特色农业、乡村旅游等优势产业，对国家投资的公益性建设项目取消贫困地区的配套资金，帮助贫困人口脱贫。二是树立生态型扶贫理念，实施生态扶贫战略。在扶贫开发中树立“以人为本”的可持续发展理念，积极倡导生态循环经济新模式，走“低投入与高产出、低能耗与高效益、低排放与高循环”的可持续发展道路，从根本上消除经济增长与生态恶化、环境破坏与贫困加剧的矛盾。

五、进一步加大扶贫开发政策支持力度

(一)建立健全扶贫开发的法律制度

扶贫法律制度薄弱和存在缺失，应在目前相关法律制度基础上，尽快研究制定“国家反贫困法”或“中国扶贫法”，通过法律刚性约束规范政府和社会各界扶贫开发行为，使扶贫开发治理走上法制轨道。通过法律明确贫困主体，各级政府和社会各类机构等扶贫主体的地位、责任、权利和义务，规范组织管理、资金使用、监督考核等方面的内容。

(二)加大财政对扶贫开发支持力度

1.采用多样化财政支持方式。创新金融服务机制，改进扶贫资金管理方式，从扶贫资金管理使用上破题，建立新机制，加大财政支持力度。要通过把财政直接补贴的项目资金更多转变为政策性贴息、担保资金和风险补偿基金的方式，撬动金融资金投放；强化覆盖贫困地区和贫困人口的便利化特惠财政政策措施；将农村危房改造、生态保护等方面资金与专项资金整合使用，提高资金利用效率；推广政府和社会资本合作(PPP)模式，开展农村产权抵押融资试点，支持农村发展资金互助合作，实施扶贫小额信用贷款，推广贫困村互助资金项目模式。

2.增加对贫困地区的财政资金投入。国家要进一步增加对贫困地区中央预算内投资规模，各有关方面在安排年度投资计划时，继续向贫困地区尤其是集中连片的特困地区、革命老区倾斜，重点支持基础设施、社会事业、生态环保、扶贫开发等领域建设。继续加大对贫困地区公益项目中央投资的支持力度，提高补助标准。金融机构要优先安排扶贫开发示范项目的优惠贷款，发挥典型示范的引领作用，支持贫困地区加快脱贫致富。鼓励和引导中央企业和社会资本投入贫困地区发展建设，在基础设施、公用事业等领域积极推广政府和社会资本的合作模式，以动员全社会各界的力量支持扶贫开发事业。

(三)加大金融对扶贫开发支持力度

1.引导多种资金参与扶贫开发工作。鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持，推行定向精准滴灌的普惠式扶贫金融；运用财政和货币政策工具，向金融机构提供长期、低成本资金，用于支持扶贫开发工作；实施设立扶贫优惠贷款政策，支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。

2.加大对农户小额信贷力度。在省级层面协调增加对支农信贷规模，建立农村动产(如营用车辆)、固定资产(如宅基地、房产)、联户(三户以上)及诚信担保等多种形式的贷款担保机制，取消农民贷款五万元以上必须要国家正式职工担保制度，降低农民贷款门槛，并将贷款期限从一年延长至三年，贷款利率在基准利率的基础上浮不超过40%，有效解决贫困地区农民发展致富产业资金不足的问题。

(四)加大科技对扶贫开发支持力度

1.加强对贫困地区教育培训工作，推进智力扶贫。扶贫先扶智，建立少年儿童接受教育、青壮年通过培训提高多渠道就业能力的扎实通道，阻止贫困现象的代际传递。加大对贫困地区农民的培训支持力度，不断提升贫困地区农村劳动力的科技素质、技术水平、职业技能和经营能力。依托贫困地区农技推广系统力量，通过举办培训班，签署科技合作协议，组织专家咨询等，将科技成果转化和推广应用，促进产业化发展。使贫困地区的从业人员至少掌握一门适用的生产技能，增强自身发展和脱贫致富的能力，发挥贫困地区劳动力资源的潜能。

2.加强在贫困地区科技推广，推进科技扶贫。农村贫困地区主要从事农林牧业生产，国家和地方有关部门要组织和发挥科研单位、大专院校、大型企业专家和科技人员的力量，发挥科技扶贫优势和贫困地区对口部门研究培育推广适合当地发展的优良农林牧业良种。推广先进的种养植技术，普及效益好的种养殖项目，增加贫困农村人口的收入。

(五)建立和完善扶贫开发组织保障

进一步完善项目资金监管、贫困县考核、基层组织建设和扶贫攻坚重大事项推进行动机制建设，全面落实国家贫困县退出机制，搭建定点扶贫、对口扶贫、集团扶贫、企业扶贫等社会参与平台，多渠道、全方位引导各类组织参与扶贫开发，拓展社会力量参与扶贫的便捷通道，建立社会扶贫网络“直通车”，实现援助人与求助人点对点精准帮扶。

(六)加强扶贫开发国际交流与合作

争取国际组织和发达国家援助性扶贫项目。适当增加配套资金比例，对地方财政确有困难的可以全额配套。要根据贫困地区的特点，采取有针对性的措施，加强对外援项目的管理，努力提高外援贷款项目的经济效益，增强还贷能力。通过多种渠道、不同方式争取国际非政府组织对我国扶贫开发的帮助和支持。加强与国际组织在扶贫开发领域里的交流，借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的成功经验和行之有效的方式、方法，进一步提高我国扶贫开发的工作水平和整体效益。

参考文献:

1.清华大学中国农村研究院：《新常态背景下扶贫工作经验总结及顶层设计的讨论》，《“三农”决策要参》2015 年第6 期。

2.清华大学中国农村研究院：《关于扶贫开发的几个问题》，《“三农”决策要参》2015 年第7 期。

3.课题组：《山西推进精准扶贫政策研究》，中国社会科学出版社2015年版。

4.武汉大学、中国国际扶贫中心、华中师范大学编：《中国反贫困发展报告2015：市场主体参与扶贫专题》，华中科技大学出版社2015年版。

5.华中师范大学、中国国际扶贫中心：《中国反贫困发展报告(2014)：社会扶贫专题》，华中科技大学出版社2014年版。

6.徐勇：《反贫困在行动：中国农村扶贫调查与实践》，中国社会科学出版社2015年版。

7.陆汉文、曹洪民：《扶贫开发历史机遇期与战略创新》，《江汉论坛》2014年第5期。

8.邓维杰：《精准扶贫的难点、对策与路径选择》，《农村经济》2014年第6期。

9.张伟宾、汪三贵：《扶贫政策、收入分配与中国农村减贫》，《农业经济问题》2013年第2期。

10.韩嘉玲、孙若梅、普红雁等：《社会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年》，《贵州社会科学》2009年第2期。

11.赵武、王姣玥：《新常态下“精准扶贫”的包容性创新机制研究》，《中国人口·资源与环境》2015年第2期。

责任编辑：艾冰

作者简介：聂振邦，中国国际经济交流中心副理事长；