规范商业银行代理国库集中支付业务研究——以甘肃省庆阳市为例

■/董建虹 罗会平

规范商业银行代理国库集中支付业务研究——以甘肃省庆阳市为例

■/董建虹 罗会平

国库集中支付是我国财政国库管理制度改革的一项重要内容，在此改革过程中，代理国库集中支付业务的商业银行承担着大量改革任务，成为改革的关键环节之一。但在实际推广过程中，因管理制度、企业定位和人员素质等因素使其成为改革的薄弱环节。本文以甘肃省庆阳市为例对商业银行代理国库集中支付业务进行了调查分析，有并针对性的提出改进建议。

商业银行 代理国库 集中支付

国库集中支付是通过建立国库单一账户体系，依托财税库银电子清算系统，将所有财政性收入集中收缴到国库单一账户体系管理，支出则根据同级财政部门的集中支付指令，将款项直接支付给商品和劳务供应者或用款单位。建立和完善国库集中支付制度是完善社会主义经济体制、健全公共财政框架体系、预防和治理腐败的一项重大财政改革。2001年，党的十五届六中全会明确提出要“推行和完善国库集中支付制度”。经过15年的探索和实践，目前，各级国库集中支付业务制度和流程日益成熟。但是，在运行过程中也暴露了一些问题，需要我们进一步探索和研究。

一、庆阳市商业银行代理国库集中支付业务的基本情况

2012年，庆阳市开始推广财政国库集中支付制度改革，为确保集中支付改革的顺利推进，庆阳市财政局和人行庆阳市中心支行联合下发了《庆阳市财政资金国库集中支付改革实施办法》、《国库集中支付代理银行资格认定有关事项的通知》等文件。市财政局采用公开招标的方式确定了代理国库集中支付业务的商业银行（以下简称代理银行），并签订《国库集中支付代理银行协议》和《代理财政资金支付与清算协议书》。截止2015年12月底，全市已有1369个预算单位纳入了国库集中支付范畴，其中一级预算单位1293个，二级预算单位76个，约占全市预算单位数量的78.14%。国库集中支付业务量从2012年底的8.79万笔，14.49亿元，上升到2015年底的50.02万笔，160.82亿元，国库直接支付占国库集中支付总额由2012年的63.63%上升到2015年的97.81%。截止2016年5月底，全市国库集中支付代理银行共有9家，分别是工、农、中、建四大国有商业银行和邮储银行、兰州银行、甘肃银行、农村信用联社和村镇银行。国库集中支付各环节安全、高效运行，改革成效显著。

二、庆阳市商业银行代理国库集中支付业务存在的问题

（一）弱化了人民银行国库监督职能

《国家金库条例》明确规定：“国库部门监督财政存款开户和财政库款的支拨，对违反规定的，国库有权拒绝执行”。但国库集中支付实施后，推行“先支付后清算”的资金清算方式，即代理银行根据财政部门支付指令先将资金支付给收款人，再向人民银行国库部门申请资金清算。形成代理银行拨付资金，人民银行被动清算的局面。人民银行对代理银行已支付资金的合理性、合规性难以监督，特别是大额拨款的审核权无法行使。为解决国库监督职能弱化问题，部分基层国库依据《国库集中支付清算协议》委托代理银行对国库集中支付业务进行监督，但事实是这一要求既缺乏法律依据，又因代理银行怕得罪客户而使国库监督职能流于形式。同时，人民银行国库部门对预算单位通过财政授权支付方式提取现金缺乏有效监督，部分预算单位化整为零多次提取现金，代理银行不能掌握其现金去向，容易导致预算单位套取、转移或挪用财政资金，存在风险隐患。

表1 2015年庆阳市国库集中支付情况统计表 单位：家、个、万元

（二）财政专户清理不彻底，清算方式突破制度框架

按照国库集中支付实施方案，财政预算单位只保留零余额专户、特设专户和基建专户，但是从2015年人民银行对财政专户的调查情况来看，商业银行对人民银行的调查普遍配合不积极，财政预算单位重复开户和多头开户情况依然严重，银行间竞争客户和地方财政躲避资金监督成为财政专户清理的主要障碍。同时，商业银行代理国库集中支付业务资金清算方式与现行部分会计法规制度相悖。如商业银行“先支付后清算”违背了《支付结算管理办法》中关于“恪守信用、履约付款、谁的钱进谁的账，由谁支配，银行不垫款”的基本原则。

（三）财政部门不能及时向代理银行提供集中支付限额

集中支付限额是实行国库集中支付的基础，也是银行进行支付结算的依据。但从目前运行的情况来看，预算单位每个月的限额确定以上月资金使用情况为参考，不仅不能保证及时向银行提供集中支付限额，同时对于非常规性支出无法预测，导致财政部门不断追加限额，增加了人民银行及代理银行清算的工作量，降低了清算效率。

（四）商业银行违规使用集中支付“零余额”账户

按照国库集中支付规定，代理国库集中支付业务的商业银行需要设立国库集中支付“垫资户”和“清算户”，按照先支付后清算的原则办理国库集中支付业务，日终确保“垫资户”和“清算户”余额为零。但在实际执行过程中，由于种种原因导致这两个“零余额”账户长期有余额。

1.代理银行未严格执行先支付后清算的规定。部分代理银行为防止财政占用银行资金，先与国库部门进行资金清算，再向收款人支付款项，以“支付退回”和“延迟支付”等方式违规占用财政资金，成为“国库集中支付清算户”长期不为零的主要原因。

2.资金汇划失败后不能及时退回国库部门。按照国库集中支付规定，商业银行对国库集中支付退回款项应及时退回国库部门，但据调查大部分代理银行未执行此规定，而是将资金挂在“集中支付清算户”，自己协调会计核算中心更正后再进行汇划。个别代理银行甚至以资金退回为理由，长时间占压财政资金。

3.国库资金清算不及时造成财政无偿使用银行资金。由于人民银行集中支付系统每日16：50关闭，因此人民银行各级国库部门大多要求各代理银行15：30以前必须向人行国库部门进行资金清算，否则国库部门不予受理。这样，就会出现代理银行已支付而人行未清算的情况，形成代理银行垫付资金问题，而目前没有补偿透支利息的规定，代理银行存在垫付资金却得不到及时清算或补偿的风险，影响其代理国库业务的积极性。

（五）代理银行国库集中支付业务自动化程度不高

一是集中支付系统软件与国库会计数据集中系统（TCBS）没有接口，不能实现国库集中支付系统与国库会计数据集中系统（TCBS）数据信息共享，不利于提高国库工作效率；二是资金清算环节手工干预多。虽然现在各代理银行和人民银行的资金清算系统已经比较完善,但在国库集中支付资金清算时需要逐笔进行导入、审核、汇总和清算，业务工作量较大；三是信息反馈和对账仍以纸质单据传递为主。除财政的信息监控外,其他环节都是纸质单据传递,如报表和对账单等均是人工传递，没有充分利用现代网络和信息技术，工作效率低，风险隐患较大。

三、规范商业银行国库集中支付业务的建议

（一）建立健全国库集中支付监督控制体系

1.增强人民银行的监督职权。健全的监督机制除了包括财政部门自身的监督职能外，还应包括相关业务往来的外部监督。加强人民银行对财政资金的外部监督有助于国库集中支付资金的安全、高效使用，解决财政部门内部监督职能弱化等问题。一方面要增加人民银行国库部门对代理银行资金清算业务的监督，全面把握和监督每笔资金的流向。事前做好对每笔财政资金用途的合规性审核、事中审核代理银行申请划款数额的及时性和准确性、事后定期开展对代理银行国库集中支付业务进行监督检查；另一方面要做好集中支付月度对账工作，通过和财政、代理银行实时对账，防范和化解国库资金风险。

2.明确代理银行国库集中支付监督职权。“先支付后清算”规定使代理银行的国库集中支付监督作用更加突显，若不能发挥代理银行的监督职能，就有可能超范围拨付资金，甚至造成财政资金流失。

3.开发国库集中支付业务实时监控系统。充分发挥计算机和网络信息技术，对财政资金实施动态监测，实现财政资金的实时、动态、在线监控，将被动监督转为主动监督。通过动态监控系统发现问题和疑点，及时核实和纠正，有效预防预算单位、代理银行向其他账户划转资金等违规行为的发生。

（二）因地制宜实施制度创新，不断完善国库集中支付制度

1.修改完善《国库集中支付资金清算管理办法》。财政、国库、代理银行要结合当地的实际情况，切实制定符合本地实际的国库集中支付资金清算管理办法，详细规定集中支付业务操作流程和要求，确保国库集中支付资金清算及时。

2.制定与国库集中支付相适应的部门预算管理制度。逐步建立科学完善的预算定额和支出标准，使部门预算更准确、更及时、更有效，减少临时性限额追加和限额调整频次。

3.明确财政占用银行资金的补偿标准。目前，对于银行占压财政资金的行为人民银行按照《金融违法行为处罚办法》对代理银行进行处罚。但对财政占用银行资金的情况，却没有相关的补偿依据，导致部分代理银行不能严格执行先支付后清算的国库集中支付要求，挫伤银行代理国库业务的积极性。因此，财政部门与银行签订代理国库集中支付协议时必须明确规定财政占用银行资金的补偿标准，充分维护代理银行的合法权益。

（三）加强财政专户管理和公务卡推广

1.加强对财政专户的监督管理。国库部门对外要加强与财政部门的协调，做好财政专户的清理，对内要加强与账户管理部门的协调沟通，建立专户开设情况共享机制，做到对专户的全面掌控，杜绝重复开户和多头开户情况的发生，确保专户资金合理规范使用。

2.进一步推广公务卡结算方式，取消预算单位零余额账户提取现金的功能。公务卡中单位卡账户中有一笔财政部门核定的备用金，由预算单位的零余额账户转入，用于预算单位办理公务支出报销，代扣代缴支付结算，其不能提取现金、不能消费，只能用于报销、转账。当发生相关支出时，先由公务卡账户进行支付，再由财务人员及时按照实际支出，通过国库集中支付系统分项目转回公务卡单位账户，补足备用金。通过公务卡的推广，最大限度地控制预算单位提取现金，准确地掌握财政资金每一笔支出的用途和去向，强化对财政资金的监督管理。

（四）加强代理银行国库业务人员的教育和管理

没有规范的管理就没有高质量的核算，没有合格的业务人员就无法真正发挥国库集中支付监督职能。据调查，庆阳市9家国库集中支付代理银行均没有国库集中支付相关内部管理制度，单位业务考核制度涉及国库集中支付业务的只有工商银行和农业银行2家。2015年代理银行对工作人员进行集中支付业务培训的只有工商银行、甘肃银行和村镇银行3家，绝大多数银行机构业务人员对国库集中支付规章制度不熟悉，工作责任心不强，监督意识不强。因此，强化对代理银行国库集中支付业务人员的教育和培训，成为规范商业银行代理国库集中支付业务的重中之重。一是要推行国库代理业务持证上岗制度。财政部门和人民银行在确认商业银行国库集中支付业务代理资格前，应组织工作组对其业务人员培训情况进行检查验收，对国库业务制度和操作流程熟悉的人员下发国库业务上岗资格证，只有每个代理网点有2名以上国库业务持证人员的商业银行才能代理国库集中支付业务；二是要建立国库业务培训机制。要求地方财政和人民银行每年定期组织国库代理业务培训，集中讲解最新的国库集中支付等国库业务制度、规定和要求，不断提高国库工作人员的业务素质；三是要健全国库集中支付业务人员考核激励机制。代理银行的行员绩效考核制度应明确列入国库代理业务的考核和奖惩规定，增加其考核比重，通过各种方式鼓励国库人员不断学习新知识，掌握各项政策法规和制度要求，为有效履行国库职责奠定基础。

（五）增强国库集中支付业务的自动化程度

推行国库业务无纸化办公，增强国库集中支付业务自动化程度，减轻一线国库工作人员的业务量。财税库银横向联网系统，为各联网单位搭建了信息交换和信息共享平台。特别是人民银行国库会计核算数据集中后，TCBS系统（国库会计数据集中系统）与TIPS系统（财税库银横向联网系统）实现了无缝连接，为国库集中支付横向联网业务的开展奠定了基础。同时通过财税库银横向联网系统办理国库集中支付业务，以实现数据信息共享、多方对账和多渠道监控的目的，实现财政资金实时清算，减少代理银行垫资等问题，提高国库集中支付的效率。建议大力开发TCBS中与国库集中支付相关的应用软件，完善TCBS的对账和监督功能，实现国库集中支付系统和TCBS的无缝连接，进一步增强国库集中支付业务的电子化程度。

[1]魏丽婷，王毕平等.关于规范商业银行代理国库集中收付业务的制度研究〔J〕.金融实务，2012（09）.

[2]段小玲.县级国库集中支付改革的问题及建议〔J〕.武汉金融，2014（06）.

[3]陈翠梅.对完善商业银行代理集中支付业务的调查与思考〔J〕.中国电子商务，2014（01）.

[4]曹晏平.对商业银行代理国库集中支付业务监督管理的思考〔J〕.时代金融旬刊，2015（03）.

◇作者信息：中国人民银行合水县支行

◇责任编辑：何 眉

◇责任校对：何 眉

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