PPP模式下地方政府债务风险及防范

2016-12-22许安拓

财会研究 2016年12期

■/许安拓邱通

PPP模式下地方政府债务风险及防范

■/许安拓邱通

PPP模式自上世纪70年代英国率先实施以来，经过几十年的长足发展，成效卓著，得以在全球推广。PPP项目在我国发展迅速，被看作化解地方政府债务的新渠道，但推进速度过快，则可能形成隐性债务，从而进一步加剧地方政府债务负担。笔者关注将PPP模式作为化解地方债的手段可能引起的风险，并提出针对性的政策建议。

PPP模式地方政府债务债务风险

一、PPP模式国际发展历史及现状

PPP模式是在上个世纪70年代，英国政府为应对经济滞涨，率先在电力、电信、煤气、居民供水等领域大规模实施的民营化改革。经过不断改革与创新，1992年英国正式推行PPP（政府和私人部门合作）项目，经过几十年的发展，PPP模式在全球被广泛应用。据世界银行统计，全球PPP项目资本总额达113.654万亿美元，涉及很多公共服务领域如医院、学校、交通、国防等。目前，无论是发达国家，还是发展中国家，都在积极推行PPP模式。

欧洲凭借起源优势、政府支持、市场成熟等有利条件，PPP项目发展日臻完善。据欧洲投资银行统计，每年PPP的市场规模基本在150亿欧元左右，其中，英国、土耳其、德国和比利时的PPP规模较大，而投入领域则主要集中在交通、医疗和环境等方面。

早在1992年，英国为应对1990年以来的经济衰退与公共支出不断增长之间的矛盾，提出了PFI项目，旨在打破政府单一提供公共基础设施的限制，这被认为是最早的PPP项目。在PFI项目中，私人部门根据政府提出的产出需求负责设计、建设、投融资、运行、维护等，政府则只在项目完工后，按照产出付费。PFI模式应用之初，切实提高了私人部门的积极性，提高了公共服务质量，但随后，其灵活性不足、透明度较低等缺陷凸显，于是英国政府在2012年对其进行改革，转为实行PF2。自此，基础设施的运营从私人部门手中转交给政府，PPP的投资重点也从社会类基础设施建设，转为交通、能源等经济类基础设施建设，以求发挥乘数效应、带动其它领域投资。根据英国财政部2016年3月发布的报告，截至2015年3月，英国PFI项目数达722个，资本总额达577亿英镑。

除欧洲外，加拿大PPP市场同样成熟规范，项目推进有力，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著，即使是金融危机以后，也一直保持强劲态势。加拿大PPP委员会（The Canada Council for Public-Private Partnership）报告指出，最初推行PPP模式，是为了在低经济增长和低财政收支弹性情况下，保证增加的投资能够使税收得到最大限度的充分运用，同时也为了获得跨地区的多边基础设施建设。政府部门拥有基础设施，并决定项目建设的期限、地点、规模以及预算，根据产出付费；私人部门负责设计、建设、融资、保持和运营。如此一来，能够保证在限定时间和预算内提供高质量的基础设施。目前加拿大共启动PPP项目247个，项目总价值达1190亿美元，涵盖全国11个省，涉及包括医疗、交通、司法、用水、文化、教育、能源、住房、政府服务、信息科技10个领域。

至于发展中国家和新兴经济体（EMDE），据世界银行统计，2011-2015年EMDE国家的PPI投资额达7120亿美元。2015年，除巴西、印度外，其他国家2015年的PPI投资项目均有所增加，资本总额达999亿美元，同比增长92%。

值得注意的是，巴西2015年PPI项目投资仅45亿美元，远小于2014年的472亿美元。印度2015年PPI投资项目数为十年来最低，仅仅有6个公路项目。

2004年12月30日，巴西PPP法案正式生效，通过立法规范PPP项目的实施。同时，巴西采取一系列措施，设立了保证金、担保基金等，以降低政府和投资者双方的风险。

印度在印度经济事务部（DEA）内部专门成立PPP部门，管理各种项目提议和协调工作，推进PPP项目在基础设施领域（交通、能源、城市基建、旅游）的发展。与此同时，印度成立了VGF（适应性补偿基金）计划、印度基础设施金融有限公司（IIFCL）等一系列机构、网站，针对不同特点的基础设施项目提供资金支持，保障PPP项目的顺利实施。

二、发展PPP项目，化解地方政府债务

新《预算法》实施后，我国地方政府性债务的范围较之前明显变窄，仅包括地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务，不再包括国企（包括融资平台公司）举借的债务，只是在出资范围内承担有限责任。这一举措，可有效约束政府及国企投资行为，有利于控制地方政府债务。

根据审计署以及财政部公布的相关数据，我国2012年-2016年的政府债务余额情况如图1和图2所示。

图1 全国地方政府债务余额增长率

图2 全国地方政府性债务余额

自从地方政府债务实行限额管理以来，有效控制了地方政府每年新增债务，地方政府债务余额增长率明显低于2015年之前，但地方政府债务存量仍然巨大。从各地区政府债务（图3和图4）来看，东部地区各省的政府性债务规模巨大，江苏、山东、广东、浙江等东部省市2015年地方政府性债务余额甚至超过9000亿元；中部和西部地区债务规模相当。然而一般的债务区域分布规律则是，越穷的地区债务越重，越发达的地区债务越少国，但中国目前地方债区域分布格局与此相反。

图3 全国各地区地方政府债务余额

图4 全国28个省市地方政府性债务余额

整体来看，我国地方政府性债务投向主要是公益性基础设施领域，这类基础设施因具有非竞争、非排它的公共产品特性，一直以来由国有企业或地方政府提供，资金来源于政府财政支出和政府预算外支出。此外，地方政府为追求绩效，盲目建造基础设施以增加GDP,导致财政收支差距进一步加大，只能通过融资来满足其基础设施建设的资金需求，政府债务逐年积累。

在新常态下，新《预算法》对地方政府每年的债务限额进行明确规定，且将举债规模完全纳入本级预算方案内，财政收入需要优先偿还存量政府性债务；即将推出的集体建设用地、宅基地等入市改革则削弱了地方政府在土地流转环节的资金来源。这一系列政策使得政府传统资金来源受到冲击，经济放缓，财政收入增速放缓，而公民对基础设施数量和质量的要求与日俱增，导致财政收支矛盾愈发突出。为化解基础设施需求与供给矛盾，降低项目风险，提高运营效率，十八届三中全会提出，“大幅度减少政府对资源的直接配置”、“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”（财预〔2015〕225号），并明确由财政部牵头推动。PPP模式为政府资金筹集开辟了新渠道，推广运用PPP模式的新纪元从此开启。

（一）拓宽资金来源

PPP模式通过公私合作，将私人部门引入参与公共部门权责范围内的事务中来。从资金方面来看，其突出特征在于能够吸引和盘活大量民间资本，改变了过去资金单一由政府提供的模式，减轻政府财政支出压力。因此，通过PPP模式中的BOT模式（含BOOT模式和BLOT模式）可以解决部分地方政府新增投资所需资金，降低政府性债务增速；而通过PPP模式中的TOT模式（含LUOT模式和PUOT模式）在短期内获得大量资金，来化解原有债务，减少政府性债务总量。

（二）降低融资成本

传统的基础设施投资模式下，项目建成提供服务前不会有现金流入，然而支付融资利息等现金流出却一直存在，投入与产出的错配增加了政府融资成本。

政府在PPP的政府付费（government-funded PPP）模式下，节约了传统模式从建设到服务产出之间的融资利息；在使用者付费（user-funded PPP）模式下，服务直接和使用者的付费相衔接，政府根本不用出资，即使使用者付费不能完全弥补，政府提供部分补贴也是分期支付而非一次全额付款，无论以上哪种情况，PPP至少都有利于降低政府的近端负债压力。

（三）提高公共产品质量

PPP模式引入了市场竞争机制，私人部门得以更广泛地参与到公共服务的各个领域，充分发挥其技术、经验优势，而政府根据项目产出付费，体现物有所值。如此一来，以相同、甚至更少的投入，便可获得更优质的公共产品和公共服务。

（四）明确政府职能

PPP模式中，地方政府是公共产品和公共服务的提供者，也是PPP模式中公司的经营者，另一方面，PPP模式剥离了地方政府对融资平台公司的隐性信用担保，取而代之的是企业信用或项目信用，明确了债务的风险归属，地方政府债务融资的风险责任更加清晰。

三、当前我国PPP发展的现状及存在的主要问题

目前，PPP项目被看作是“对地方政府债务实行限额管理，明确取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制”（财预〔2015〕225号）背景下，化解地方政府巨大的债务存量、放缓债务增速的一种新型渠道。但实际中，各地政府却过分夸大其化债作用，不顾实际，违背财政可承受力和物有所值原则，纷纷实施PPP项目。

根据《中国经济周刊》独家发布的财政部PPP中心数据显示，截至2016年8月底，财政部全国PPP综合信息平台项目库已收录10313个已实施或待开发的PPP项目，覆盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个行业，总投资预计12.3万亿人民币，其中已签约项目投资额超过1.4万亿人民币。

随着PPP模式的快速推进，其隐藏的诸多问题逐渐暴露出来，必须引起我们的高度重视。

（一）PPP项目对私营部门吸引力不足，社会资本参与度不高

从2013年开始推出PPP至今，发展并不顺利，出现“叫好不叫座”的现象。从签约项目总额上看，近七成的PPP项目由国企出资，真正由私人或民营资本进入的不到三成，而且也不是大型基础设施项目，参与领域也局限于养老、文化等规模相对较小、易产生现金流的领域。PPP项目资金来源仍多为国资或变相国资，虽然《新预算》法明确规定融资平台不得替政府举债，但实际上融资平台和政府间债务切割并不清晰，因此，也就变相成为政府承担。这种局面最终很可能形成倒逼中央财政最后兜底的变相地方政府债务，并没有真正化解地方政府债务风险。

（二）盲目追捧PPP模式，忽视项目可行性

仅2015年上半年发改委就推出了1.97万亿，1043个项目，且各地都在建立PPP引导资金，如果按照乘数放大效应，其规模很可能在短期内就会突破10万亿。但事实上，并非所有项目均适用于PPP模式，国家政策框架已明确，只有“投资规模较大，需求长期稳定，价格调整机制灵活，市场化程度较高”的准公益性的项目才可采取PPP模式。

对PPP过度追捧，特别是片面夸大其融资功能往往会造成地方政府的隐性债务，很容易形成一轮巨大的新的地方债务而“倒逼”国家财政，届时，就很可能产生地方债务的陡然剧增，进而危及国家财政安全。

（三）风险分担机制不成熟，政府隐性债务增加

PPP模式的核心在于风险利益共担，但目前来看，政府承担了一些不必要的风险。英国作为世界上PPP模式应用最为成熟的国家，在项目达到标准运营后，政府以项目全生命周期成本核算为基准，定期支付固定的统一费用，且费用支付和服务交付情况紧密相关。如此一来，政府责任明确，对PPP项目不会采取政府补贴方式，超期完工风险、超预算风险以及项目经营风险由私人部门独立承担。

而我国目前为了吸引社会资本的进入，对其进行财政补贴，利率风险、经营风险等市场相关风险都转嫁给了政府，这显然不合理，无疑会形成政府的一项或有负债，增加政府债务风险。

（四）顶层设计不充分，法律制度不完善，法规不统一

PPP无疑是对我国地方投融资机制的一个巨大创新，必须坚定推行，但目前来看，顶层设计未必充分，法规不统一、不清晰，甚至矛盾，政出多门现象比较严重，出现各自为政的管理局面，阻碍了PPP项目的顺利推进。

虽然国务院已经明确指示由财政部牵头，但并没有赋予最终审批决策权，依然存在财政部和发改委各自推进的格局，在认识上也存在不一致，这不但使得地方发展PPP时手足无措，也不利于对发展过程中存在的问题及时纠偏，如到底对社会资本如何严格界定？财政部发布的《指南》对社会资本的定义进行了界定，明确本级政府所属融资平台公司和其他控股国有企业不属于社会资本范围。照此发展就基本可以控制很多“变种”PPP所衍生的债务，但发改委发布的《关于发展政府与社会资本合作的指导意见》中却将“社会资本”界定为：“签订合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体”。两者的歧义就让很多地方政府的明股实债等“变种”的PPP提供了可乘之机，也为由此引发的大规模新的地方债埋下了隐患。

（五）地方政府在发展PPP时思想认识不清，操作上缺乏专业人才，使得好的项目和政策都难以实施

从一开始财政部就强调PPP不仅是为缓解地方债风险和融资困境，而要将其从规划、融资、运作、监督、事后管理等全项目运行周期上落实，但很多地方政府依然把思想主要局限在缓解债务压力上，将推广PPP当作又一次“甩包袱”，甚至是变相举债，没有把注意力转向加强有效运行、项目监管等方向上来，甚至存在畏难、无为情绪。

PPP项目包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，每个阶段对技术的要求都很高。而我国PPP刚刚起步，缺乏专门的技术人才，再加上各种社会不规范的培训机构蜂拥而至，良莠不齐，有的甚至打着各种政府旗号邀请私营咨询公司通过举办1-2天短训班的机会大肆介入地方PPP项目，钻政策空子骗钱，进而完全扭曲了PPP的原有之意，使得很多地方政府在理念和操作上将PPP（“3P”）当成了“3骗”（3pian）,又回到了以前明股实债、保底承诺的被动局面。

（六）PPP全过程缺乏透明度和竞争性

一个项目在采购环节如果缺乏竞争性，没有私人部门愿意参与，那政府就被迫放宽要求，为项目贷款提供担保，既降低了市场因素，又增加了政府债务负担。项目执行阶段，项目负责机构运营缺乏透明度，政府部门则无法掌握其财务信息并进行有效的评估、监管，也就无法得知运营状况，最终导致的巨额亏损全归中央。

（七）政府缺乏契约意识，私人资本投资缺乏保障

我国本质上是一个“官本位”社会，政府无论跟谁合作都是一头独大，缺少契约精神和法治观念，诚信缺失问题凸显，这导致PPP还出现了另外一个“3P”的内涵，就是“三怕”（3p），即怕陷阱、怕违约、怕反复。在当前法律制度保障不完善的情况下，就会出现互不信任，各打各的算盘的狐疑局面，使得合作从一开始就陷入了彼此猜忌、互设陷阱的尴尬境地。再加上对PPP合同缺乏相关的救济制度，使得项目一旦出现争议连使用何种解决方式都难以统一，如关于特许经营协议的争议是应纳入行政诉讼还是仲裁机制；行政诉讼的证据规则和审理规则能否能很好地解决争议，保护社会资本的合法权益等都在讨论之中，难成定论。

四、应审慎推进PPP的发展，有效管控债务风险

推广PPP是政府治理方式的一次革新，有助于推进政府职能转变；是公共产品供给方式的一次革新，有助于提高公共产品供给效率；是财政管理方式的一次革新，有助于实现财政收支的“代际公平”；也是投融资方式的一次革新，有助于推动新型城镇化建设。但在大规模推进以前一定要先做好“磨刀不误砍柴工”的前期准备工作，否则就可能将其变成一场“运动”，最终对国家财政造成强烈冲击。鉴于此，笔者以为当前必须小心推进、慎勿轻速，宁缺毋滥，否则很可能酿成更大规模的地方债。

（一）落实顶层设计，完善相关法规

这次以中央政府主导推广的PPP，必须做好顶层设计，尤其是在组织上要形成统管协调、渐次展开的行政指导权威，发展PPP首先要在控制地方债风险的前提下逐步推进，否则就会本末倒置。因此，国务院应在组织设施层面赋予财政部最后决策和否决权，改变相关部门在项目立项、规划等方面形成的固化的行业运作思路和习惯，减小PPP实施时的难度和阻力，使其协调工作真正落实。此外，在立法上要加快速度，这样可以有效避免以前几个部委同时出台诸多法规所产生的冲突，对下一步规范推进PPP起到最终指导作用、减少相互之间的政策摩擦和消耗。笔者以为如果在《宪法》这个根本大法上再进行一些修订，进一步对私有合法产权与共有财产产权一视同仁，予以同义保护，强化契约精神，如此就可能会对民营经济发展的持续性和永久性起到巨大的推进作用，也会大力吸引私有资本、外资等非国有资本的大量进入，就会从根本上减少“别让李嘉诚跑了”的事件的发生，真正推进PPP中第二个p（private）的快速发展，“社会资本”就有了其PPP的固有之意。

（二）地方政府要认识统一，培养专业人才

诚然，PPP对地方政府的融资模式是个全方位的创新，在当前经济放缓，地方政府财政收支矛盾较为突出的情况下，一些地方将PPP简单等同于新的融资渠道也可以理解，但政府应加强培训，尤其是对地方领导的培训，要统一认识，加强对相关技术人才的培养，在项目谈判过程中，培育一批能与社会资本特别是境外资本在一个技术平台上工作的人才，进而从理念和操作上使得PPP落地生根。

（三）减缓PPP推进速度，减少地方债隐性风险

PPP投资占公共投资比例，国际平均占到3%-5%，法治规范、市场经济成熟的发达国家其发展水平大概为10%-15%。“十三五”期间，中国公共投资大约是20万亿元。若按照财政部规定的PPP投资“天花板”比例10%计算，PPP投资可达2万亿元，若按照5%计算，约为1万亿元。平均来看，“十三五”期间，我国年均PPP投资也约1.5万亿元，如果考虑投资效率，这个速度不可谓不高了。热情固然可嘉，但这种火箭速度下的问题自然也会不少，其中有多少项目真正符合PPP要求急需复查，否则一旦投入其结果不仅可能导致无效投资的“半拉子”工程大量出现，还会埋下巨大的债务隐患。据笔者基层做的粗略调查发现：重借轻还、保底承诺、回购安排、明股实债等变相融资的方式普遍存在，将PPP当成一件借债的新外衣，前景很不乐观。从理论上说，不是所有公共服务项目都适合做PPP。一方面，政府部门有必要以正面清单或用类似产业指导目录的方式，来发布比较适合做PPP的行业和项目，供地方政府和社会资本参考；另一方面，建立健全地方政府债务管理制度，督促地方严格落实政府债务限额管理和预算管理。PPP项目的开展需进行财政可承受能力论证，即年度PPP项目支出占一般公共预算支出比例不得超过10%。合理安排新增债券规模，既保证地方政府合理的融资需求、合理举债，又有效控制了地方政府债务规模。

（四）强化政府的契约精神和救济制度，加快PPP立法，协调相关部门法

首先，强化政府契约精神和救济制度。由于PPP项目金额巨大，期限很长，当前PPP的相关法规又相对缺失，而经济形势的发展又迫在眉睫，因此，从过渡权宜角度来讲，可先在最高法院成立专司PPP纠纷的特殊法庭，作为绝对权威直接公正地界入并处理社会资本与地方政府合作产生的纠纷，用异地裁决的方式强化短期内合作各方的信任，待相关PPP法规完善及相互信任机制生效后渐次退出，这样将有益于增强很多社会资本与地方政府合作的信心。同时还需要考虑如何对竞争者建构适当的救济与补偿制度，在PPP协议中，为了社会公共利益的需要，政府一方可以单方面变更、解除合同，但要对社会资本的损失进行补偿，《行政许可法》和《行政诉讼法》的新司法解释虽都做了原则规定，但补偿的标准和程序都需具体化、细化。

其次，要加快PPP立法，如果不能尽快制定统一的PPP专门法，也可以考虑出台PPP促进法，比如我国台湾地区和德国就有PPP促进法，把PPP中的核心问题和基本原则以及重要制度，如物有所值评估制度等，在法律层面上规定下来，也让改革于法有据，让私人资本能吃个定心丸。有法律层面的规定，才可以更好地配合“一带一路”以及亚投行的战略，使PPP模式在海外基础设施建设大显身手时有法律保障。

最后，要尽快修改协调涉及PPP的部门法，例如，政府采购法、招投标法、预算法等。这些方面可以借鉴国外和国际组织的有益经验，最终由财政部制定推出精细化的具有实操性的指南和实施细则。

（五）调动企业和金融机构参与的积极性，明确各方风险责任

PPP项目包括政府、企业和金融机构三方参与主体，目前来看，政府积极性很高，甚至过高，而企业和金融机构的参与意愿并不如预想的强烈。笔者认为除上文提到的几项措施外，还应转变政府观念，将以往不舍得拿出来做PPP模式的资金来源广泛、回报率高的“好”项目拿出来做PPP模式，提高预期收益率。在经济下行压力下，资产预期收益率下降，PPP资产投资的吸引力得以增强，金融机构会放宽对民营企业融资的审核，为其提供充足、低成本的贷款支持。同时，加快推进社保资金等长期性基金“入场”、延长基金期限，结合PPP项目特点，开发PPP资产证券化等新型金融产品，解决期限错配问题，如此一来，可提高金融机构和企业参与度。

建立公平有效的风险分担和利益协调机制，明确参与方各自的风险和责任，改变以往PPP项目中政府部门承诺其他出资人本金回购、最低收益等项目的做法，杜绝金融机构要求地方人大或政府担保承诺现象，坚决制止地方政府违法违规融资行为。凡是与市场因素相关的风险，比如利率风险、收益回报等，均由社会资本独立承担，真正做到风险共担，避免政府因承担不必要的风险而产生的“明股实债”问题。

PPP模式虽有很多优点，但也存在着巨大风险。国际上PPP失败的案例比比皆是，例如英国的地铁项目、德国波茨坦的水务项目都是前车之鉴。所以，必须充分认识PPP中存在的各种风险，政府也不能轻易承诺，要缓慢推进，慎勿轻速，至少在风控和债控上应遵循成熟一个推一个的原则。

［1］WB,Global2015-PPI-Update〔R〕.

［2］HM Treasury,Private Finance Initiative and Private Finance 2 projects:2015 summary data〔R〕.

［3］The Canadian Council for Public-Private Partnerships, P3’S:Bridging the first nations infrastructure gap〔R〕.

［4］中国人民银行郑州中心支行调查统计处课题组.PPP模式推广困难原因探析及对策建议〔R〕.

［5］刘梅.PPP模式与地方政府债务治理〔J〕.西南民族大学学报,2015（12）.

［6］财政部政策研究室.从PPP的三个特点看治理地方政府债务〔J〕.预算管理与会计,2015（05）.

［7］姜宏青,苏煜峰.国际经验对中国PPP项目运营的启示〔J〕.会计之友,2016（07）.

［8］骆李静.金融机构参与PPP模式探析〔J〕.现代商业, 2015（33）.

［9］蔡金师.英国推广应用PPP模式的主要做法与启示〔J〕.预算管理与会计,2015（01）.

［10］周好甲.PPP发展的国际经验〔J〕.全球瞭望,2016（04）.

◇作者信息：中国财政科学研究院研究员