新型种粮主体的培育：实践意蕴、理论基础与政策跟进*

江维国

(贺州学院 经济与管理学院，广西 贺州 542899)



新型种粮主体的培育：实践意蕴、理论基础与政策跟进*

江维国

(贺州学院 经济与管理学院，广西 贺州 542899)

调整与优化粮食生产微观组织是构建新形势下国家粮食安全战略的重要举措。近年来，数量快速增加的新型种粮主体，在化解“谁来种地”困局、保证粮食质量安全、合理配置土地资源、提高土地综合生产力、推广农业科技和实现科技兴粮等方面发挥了显著作用，有必要加快其培育步伐。公共物品理论、规模经济理论、分工与协作理论等经典理论为培育新型种粮主体提供了重要的理论基础。完善粮食直补政策、深入落实土地管理政策、健全农村公共服务政策等是加快新型种粮主体培育步伐的有力保障。

新型种粮主体；实践意蕴；理论基础；政策跟进

21世纪以来，我国大陆城镇化率快速提高，从2000年的36.22%提高到2014年的54.77%，年均增加约1.35个百分点。城镇化率提高意味着我国整体经济的发展和社会福利的改善，是利国利民的大好事。但在城乡二元结构背景下，城镇化的回波效应对我国粮食生产的负面影响正日益加剧。农村人口数量减少意味着农村从事粮食生产和为粮食生产服务的人员相应减少。转移人口中绝大部分为青壮年劳动力，许多地区农村家庭形成了子女外出务工，老人在家务农的代际分工模式，种粮队伍老龄化和总体素质下降明显。我国传统种粮模式既面临因人口数量减少而引致的种粮劳力不足困境，更面临因劳动力结构失衡而导致的产粮效率低下问题。“谁来种粮”已成为国家粮食安全必须面对的严峻挑战。

新型种粮主体是指近些年来在我国出现的，以专业化、集约化、商品化和社会化的方式生产稻谷、小麦、玉米、大豆等粮食品种，拥有较大经营规模、较好物质技术装备、较强经营管理能力的各类粮食生产者。因农村生产关系变迁内生推动和政府利好政策诱导，“十一五”以来，新型种粮主体在全国各地快速涌现，成为了我国粮食生产主体结构中颇具活力的新生力量。2012年全国种粮大户和粮食生产合作社首次摸底结果显示，新型种粮主体仅种了全国1/10的地，却产出了全国1/5的粮食[1]。由此可见，新型种粮主体对化解我国“谁来种地”困局具有无可争辩的潜质。但新型种粮主体在我国出现的时间较短，各方利益主体的认识还在不断深化中，思想疑虑与行动障碍依然存在，可供借鉴和移植的成功范式也不多。当前国内对该问题的探讨也主要以区域性实证研究为主，综合性规范分析比较少。基于此，笔者以规范分析为主，对培育我国新型种粮主体的实践意蕴，理论基础与政策跟进展开综合探讨，以期为更快更好地培育我国新型种粮主体，保障国家粮食安全提供政策参考。

一、培育新型种粮主体的实践意蕴

(一)培育新型种粮主体是解决“谁来种地”问题、保证粮食质量安全的关键环节

近些年来，城镇化进程的纵深推进以及第三产业的快速发展促进了农村青壮年劳动力大量有效转移，也直接导致了我国种粮劳动力结构性短缺和“谁来种地”问题的日益严峻。一方面，留守农村的老人和妇女种田能力有限，许多土地被迫撂荒；另一方面，在农业与非农业收益预期差异的驱使下，部分留在农村的青壮年也都理性地选择了运输、商业服务等第三产业，将种粮副业化，主动撂荒土地。陕西省榆林市2014年4月公布的农村土地撂荒调查情况显示，该市土地撂荒面积占土地总面积的13.92%[2]；四川省、重庆市一些农村大春土地撂荒面积达2%～20%，小春土地撂荒面积高达20%～80%[3]。与此同时，种粮副业化模式下，农户经常以大量农药和化肥替代人工操作和生态肥料，并将粮食以麻袋、编织袋简易包装随意堆放，这大大降低了我国粮食质量安全系数。土地撂荒、田间管理粗放及粮食保管不当等对我国粮食的数量和质量安全构成了双重威胁。

新型种粮主体因实施适度规模生产，需要流转较多土地。而土地流转不仅能使无力和不愿耕种土地的农户获得相对稳定的收益，更能减少土地撂荒的可能性进而稳定粮食生产面积并激发土地这一基本生产要素的潜能。换而言之，新型种粮主体对缓解甚至逆转我国土地撂荒趋势具有明显的积极作用。天津市宁河县种粮大户董文森10年间使266.7hm2撂荒地变成粮仓便是典型案例[4]。在退荒还粮增加种粮面积的同时，新型种粮主体因规模经济效应和技术效应等而拥有较高产出水平和较高经济收益，这势必会对周边农户产生标本与示范兼具的作用，进而对土地撂荒问题形成一定遏制。因以商品化产粮为目标导向，新型种粮主体的施肥、洒药等田间操作以及粮食储存、运输等非生产性环节的操作规范化程度较高，粮食质量更有保证。因此，培育新型种粮主体是解决“谁来种地”问题、保障粮食质量安全的关键环节。

(二)培育新型种粮主体是合理配置土地资源、提高土地综合生产力的重要抓手

我国农村耕地除了撂荒严重外，还存在利用效率低的问题。在家庭联产承包责任制模式下，土地按人口平均分配，由农户单独生产经营，农田分散、零碎现象非常严重。纵横交错的地界、沟渠直接浪费了有效耕地，也降低了田间操作效率。均分模式下，无论家庭种粮意愿和种粮能力如何，特定区域内人均所分到的土地面积都是同等的。种粮意愿较弱和种粮能力较差的家庭很难耕种好承包地，使土地实际利用效率低下；而部分种粮意愿和种粮能力强的家庭却又因土地较少，无地可种而存在劳动生力资源浪费。土地资源和劳动力资源浪费两者并存说明我国土地资源的初始配置与现今农村生产关系存在一定程度偏离，造成了社会福利损失。因此，以家庭联产承包责任制为前提，创新和完善适合当今农村生产关系的土地流转机制，是促进我国土地资源有效利用，提高土地综合生产力的关键所在。

种粮合作社可以充分发挥组织化程度较高的比较优势，实现土地内部流转并根据农田肥沃状况、位置分布、水利和道路等基础设施情况对土地进行统一规划，做到集中连片，开展规模化生产，化解了因农田分散、零碎而产生效率损失的困境，提高了土地资源利用效率。研究成果显示，补丁田变大条田中，仅铲除作为“地界”的田埂就可增加约7%的土地面积[5]。其他新型种粮主体在依法、自愿、有偿的原则下，通过转包、租赁等流转方

式将种粮意愿较弱和种粮能力较差农户的土地集中到了种田能手手中，使得粮食生产走上了规模化、集约化道路，提高了土地使用率和粮食产出率。总之，新型种粮主体通过土地合理流转实现了土地经营权重新配置，突破了土地资源均等化下的生产规模约束，使我国农村土地资源与当今农村生产关系更为匹配，提高了土地综合生产力。

(三)培育新型种粮主体是推广农业科技、实现科技兴粮战略的有效途径

现代农业发展的根本推动因素是农业科技进步，而农业科技要转化为现实生产力必须依靠有效的农业科技推广。当前我国实施的是行政驱动和市场推动相结合的农技推广模式，这种具有互补功能的混合型推广机制却在实际操作中遇到了较大的现实困境。一家一户生产模式下，我国农技推广受力点非常分散，作用路径极为扁平(见图1)，推广效果并不理想。公共农技推广体系在许多地区实际上已经陷入了“网破、线断、人散”的尴尬局面；市场推广者同样因受力点分散而面临着较高的市场风险、道德风险和交易成本，其经营也难以为继。当前我国农业科技成果转化率为25%左右，不足发达国家的1/3，说明我国在农技推广方面确实存在诸多不足。我国科技兴农、科技兴粮战略的实现还任重道远。

新型种粮主体实际上是对若干传统农户的组织性替代或者主体性替代，这种点面替代减少了大量农业科技推广路径和作用点，利于集中快速推广和提高推广效率。种粮合作社作为一个整体，聚合社员需求从公共农业科技推广机构或市场农业科技推广者处获得农业科学技术，然后通过组织内部的示范和传授，在广大社员间进行推广普及，这种推广模式显然具有更高的效率。其他新型种粮主体则直接替代了若干农户，大幅减少推广路径和受力点(见图2)。新型种粮主体大多是职业种粮者，对现代农业科技有强烈的需求，生产中为降低成本追求利润偏好用现代要素减少和替代雇工劳动以及传统耕作方法。这种偏好通过示范效应和技术外溢效应对其他农户产生了标本兼具的影响，也使新型种粮主体自身无形中成为了农业科技传播者。如甘肃省仅种粮大户就承担了全省70%以上的新技术、新品种试验示范及推广任务和30%的全膜玉米技术首推示范面积[6]。因此，培育新型种粮主体是推广农业科技、实现科技兴粮战略的有力保障。

图1 面向传统农户的农业科技推广路径示意图

图2 面向新型种粮主体的农业科技推广路径示意图

二、培育新型种粮主体的理论基础

(一)公共物品理论

根据萨缪尔森(Samuelson,P.A.)的定义，公共物品(Public Goods)是指这样一种物品,“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少。”[7]公共物品理论认为，纯公共物品是不能由市场完全自由调节的具有非竞争性和非排他性的物品；消费公共物品时容易出现消费者“搭便车”的情况而造成公共物品供给不足；解决公共物品供给不足的路径包括通过合理的制度安排使外部效应“内部化”和通过政府公共投资提供公共物品[8]。粮食安全的核心要义是“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所必需的足够食物”[9]。粮食安则天下安；粮食稳则人心定。把粮食安全作为一个“物品”看待时，粮食安全无疑具备公共物品的本质特征。如果一个国家的粮食安全了，增加一个消费者的消费并不会减少其他消费者的消费和降低其他消费者福利，消费者之间并无利益冲突，粮食安全具有消费的非竞争性。同时，在国家粮食安全的背景下，无论消费者是否愿意“购买”，不愿意购买的消费者并不会也不可能被排斥在粮食安全之外，粮食安全同样具有受益的非排他性[10]。因非竞争性和非排他性的存在，消费者便产生了“搭便车”动机，隐瞒消费偏好和需求数量，使得粮食安全达不到最优水平。以价格调节为核心的市场机制无法使供需达到帕累托最优状态时，就出现了市场失灵。在政府无法直接提供粮食安全这一公共物品时，就需要通过制度安排来矫正和弥补市场失灵，以保障市场供给主体的外部效应能得到适当补偿，维持其持续供给的动机和能力。

(二)规模经济理论

规模经济(Economies of Scale)是指在一定的产量范围内，生产主体增加生产要素投入扩大生产规模增加绝对产量时，其单位生产成本下降，经济效益增加的情况。规模经济理论的起源可以追溯到早期工业革命时期经济学家们关于生产规模的扩大导致劳动生产率提高、成本下降和报酬递增等方面的探索。而第一个发现规模经济并对其进行分析论述的是英国著名经济学家阿弗里德·马歇尔(Alfred Marshall)[11]。1964年，马歇尔在《经济学原理》一书中提出：大规模生产的利益在工业上表现得最为清楚……劳动和资本的增加，一般导致组织的改进，而组织的改进增大劳动和资本的使用效率[12]。这就是其规模经济理论的核心思想。马歇尔还从要素投入与规模报酬之间的变动关系区分了规模报酬递增、规模报酬不变和规模报酬递减的规律，并指出，“大规模”带来的垄断会破坏市场价格机制。该观点本质上强调的是“大规模”也存在特定的规模边界约束。此后，经济学家保罗·A·萨缪尔森(Paul A.Samuelson)的“导致在企业里组织生产的最强有力的因素来自于大规模生产的经济性”的观点，哈维·莱宾斯坦(Harvey Leibenstein)著名的“X非效率”以及罗纳德·哈里·科斯(Ronald H.Coase)的交易成本理论等都从不同角度对规模经济理论进行了补充和拓展。土地资源禀赋和制度供给曾是我国粮食规模化生产的双重约束。在农村人口大量有效转移的背景下，资源约束在部分地区逐渐逆转，制度供给也在基本国策不变的前提下不断创新，实现我国粮食适度规模生产的时机日趋成熟。

(三)分工与协作理论

分工与协作(Assignment and Co-ordination)是指社会某一部门或主体按特定目标在实行专业分工的同时又通过协作实现各分工之间的内在联系的行为集合，即分工是把某一部门或主体分解为若干独立单元，而协作又把各独立单元联结成一个有机的整体。最早研究社会分工的学者是古希腊哲学家柏拉图，其代表作《理想国》对分工的根源，分工的本质和分工的作用等都进行了不同程度的探索，他的探索奠定了分工协作理论的基础。1776年，亚当·斯密(Adam Smith)在《国富论》中对劳动分工的系统全面阐述将柏拉图的分工思想推到了更高的层次。斯密认为，分工是一种特殊的、有专业划分的、进一步发展的协作形式；劳动生产力史上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果[13]。斯密对分工的精辟描述至今还从没出现能够证伪的经验材料和有力的批驳意见。马克思(Karl Marx)在《资本论》中关于分工与协作创造新生产力的论断同样得到了理论界的推崇和经受了实践检验。马克思把社会分工分为一般社会分工、特殊分工、个别分工，把协作区分简单协作、以分工为基础的协作和复杂协作三种形式，并认为，生产力的发展“归根到底总是……来源于社会内部的分工与协作”[14]。我国经济学家杨小凯的内生分工理论同样认为，长期专业化分工通过不断积累经验可以最终形成竞争优势[15]。由此可见，分工与协作是生产力发展的重要推手。不同农业组织在生产、运输、销售等环节的分工与协作是其经济功能实现的重要保障，也是创造协同效应，增加农业产业链整体利益和推动农业发展的有效途径。新型种粮主体作为农业微观组织的重要一员，其培育与发展同样离不开其他农业组织的分工与协作。

三、培育新型种粮主体的政策跟进

(一)完善粮食直补政策，健全项目扶持机制，加大支持力度

粮食补贴本质上是一种公共财政行为，是政府以非市场手段保证“粮食安全”这一公共产品的供给。从2004年开始，我国陆续形成了包括种粮直接补贴、农资增支综合直补、良种推广补贴、农机具购置补贴等为主要内容的粮食直补政策体系。粮食直补政策的实施无疑对我国国家粮食安全起到了积极作用，但随着农村生产关系的日益演变，我国粮食直补政策与现时农村实情出现了一定程度的偏离。政策是在我国粮食连年减产以及城乡居民收入差距持续扩大的背景下出台的，政策直接目标是农民增收和粮食增产，新型种粮主体的培育与发展支持并没有具体体现；政策执行中的普惠性倾向也造成了承包者受益而种粮者无缘政策优惠的悖论等。这些情况的存在既降低了粮食补贴资金的使用效率，也不利于国家粮食生产主体结构的调整和优化。

新型种粮主体不仅是国家“粮食安全”这一公共物品的重要供给者，其生产中的农业基础设施修建、自然景观形成等也具有外部效用，政府理应对此通过非市场手段给予相应补偿，降低其生产成本。首先，中央应尽快出台促进新型种粮主体发展的实施意见，将新型种粮主体培育问题纳入粮食直补政策的目标体系，引导社会各界力量来关注和支持新型种粮主体的培育。其次，地方政府要积极探索粮食直补与种粮者的种粮面积、销售数量以及粮食质量挂钩的补贴机制。如四川省从2013年开始试点的“有种有补，无种无补，谁种粮谁受益”政策就值得推广。最后，各县级农业综合开发部门要实地调查，逐户登记，切实掌握新型种粮主体的发展情况，建立本地新型种粮主体项目档案库。在此基础上，要根据本地资源禀赋和财政状况，设计一套项目扶持机制，对一些生产状况良好，经营管理较规范，辐射带动能力强的新型种粮主体，以项目立项形式予以专项扶持。

鉴于“粮食安全”的公共产品属性，确保粮食安全的根本出路在于完善粮食补贴政策，保障种粮主体获得必要的收益。粮食补贴政策的完善和项目扶持机制的健全是矫正市场失灵，补偿新型种粮主体外部效应，促进其进入良性发展轨道的重要保障。

(二)深入落实土地管理政策，规范土地流转机制，创造适度规模生产条件

因《基本农田保护条例》、《土地管理法》等政策法规对土地管理与保护的规定比较宏观和原则，加上地方政府精力有限疏于管理以及农村人口和农民职业的双结构性转变等原因，我国农村耕地数量减少和耕作粗放等情况较为严重。2014年6月环保部发布的《2013中国环境状况公报》显示，2013年全国净减少土地面积8.02万km2。1997年以来的十多年里，我国人均耕地面积由当时的0.105km2减少到目前的0.092km2。而我国各地农村耕作粗放、种植不力的土地面积更是难以准确统计。2010年的调查结果显示，苏北某村40多km2耕地，有近6.67 km2严重抛荒，33.3多km2的在田作物大多是“粗放种植”[16]。近年来，农村土地流转速度和规模不断加快加大，对我国粮食连年增产和农业农村经济的发展产生了显著的积极影响，但因地方政府对农村土地监管缺位、流转机制不完善等因素，新型种粮主体适度规模生产的土地需求仍然难以得到满足。

土地是农村农业经济的命脉，也是“三农”问题的症结。扩大种植面积，降低平均成本，创造规模效益，是新型种粮主体与传统农户粮食生产的主要区别之一。基本国策不变的前提下，搞好土地管理和搞活土地经营权流转，创造适度规模生产条件，是培育好新型种粮主体的关键。地方政府应根据《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》等文件精神，加快推进农村土地的确权发证工作，并利用此次机会，对土地数量、位置、质量、界址、权属等信息建立起完整详细的基础数据库以进行信息化管理。以此为基础，乡镇和村委两级要建立土地联合监控机制，对本区域土地进行动态监控，对土地的撂荒、耕种不力、用途任意更改等问题要由村委督促承包者立即改正或帮助其流转。省级政府要尽快出台土地长期流转支持政策，引导并鼓励农民较长时期流转土地。县(区)和镇(乡)要尽快成立土地流转服务中心，为土地流转提供政策咨询、信息发布、合同签订指导、纠纷调处等服务。村委要积极探索和实践将承包地统一向村委集中再规模化流转给新型种粮主体的模式。

基本国策决定我国粮食生产不可能走发达国家现代化大农场的路子，但通过土地流转寻求适度规模生产是在政策边界之内并被政策所鼓励的。深入落实土地管理政策，加强土地动态管理，促进土地合理流转，营造适度规模生产条件，是培育新型种粮主体的重要前提。

(三)完善农村公共服务政策，强化农业内部分工协作，优化服务环境

长期以来的城乡分离治理模式和城乡差异化公共品供给政策，固化了我国城乡二元经济社会结构也造成了城乡间公共服务水平的“差序格局”。受产权界定模糊、投资预期不明确等因素的影响，其他社会组织与公众也缺乏参与农村公共产品供给的内在动机。目前我国农村公共服务供给与农村发展和农业生产的实际需求存在较为明显的缺口。同时，因农业生产力水平制约和小农生产模式的长期影响，分散、独立生产经营依然是我国农业生产的主要格局，农业微观生产经营组织之间的分工与协作程度还非常低下。培育新型种粮主体的内外部服务环境尚须深入优化。

新公共管理理论认为，政府是公共管理的核心主体，但不是唯一主体，社会组织与公众参与构成不可或缺的公共管理的多元主体[17]。因此，在村集体基本上被抽空、功能基本丧失的“后税费时代”，由政府主导构建一个多元化的服务体系是优化我国农业生产服务环境的首要工作。对培育新型种粮主体而言，政府既要加大农村公共产品供给力度，转变各级部门职能，提高服务水平，也要充分发挥市场配置资源的作用，通过财政补贴、税收优惠等方式引导金融、教育、科研等机构以及其他社会组织与公众来参与粮食生产服务，还要通过政策支持，扶持一批新型农业经营主体以加强农业内部的分工与协作，以此构建一个培育新型种粮主体的多元化社会服务体系，见图3。

图3 培育新型种粮主体的多元化服务体系示意图

完善农村公共服务政策，加强农业内部的分工与协作，是培育新型种粮主体，突破我国粮食生产小农经济结构约束的必要条件。

[1]冯华.全国种粮大户和粮食生产合作社首次摸底——种了1/10地，产出1/5粮[N].人民日报，2013-03-24(003)．

[2]中共榆林市委政策研究室调研组.榆林市农村土地撂荒情况的调研[N].榆林日报，2014-02-21(005).

[3]谢德体.关于重视解决农村土地撂荒严重问题的提案[EB/OL].[2015-12-01].http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2013/02/28/ARTI1362052394593165.shtml.

[4]陈忠权.4000亩撂荒地变粮仓——走访宁河县种粮大户董文森[N].天津日报，2013-04-07(001)．

[5]朱必羲.沙湾27万亩土地化零为整[N].新疆日报,2009-06-17(002)．

[6]冯华，陈仁泽.种粮大户喜与盼——来自农业生产一线的报告[N].人民日报，2011-02-11(001)．

[7]SAMUELSON P.A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics,1954:387．[8]沈满洪，谢慧明.公共物品问题及其解决思路——公共物品理论文献综述[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2009(6)：133-144．

[9]王学真，公茂刚.粮食安全理论分析与对策研究[J].东岳论丛，2006(06)：68-72．

[10]肖国安.论粮食的弱质特征、本质属性与安全责任[J].中国粮食经济，2005(05)：22-25．

[11]刘以雷，孙法臣，张 鹏，等.新形势下新疆兵团经济改革发展大思路[M].北京：社会科学文献出版社，2010：93.

[12]马歇尔.经济学原理(第1册)[M].朱志泰,译.北京：商务印书馆, 1964：328.

[13]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究(上卷)[M].郭大力，王亚南,译.北京：商务印书馆,1972：5-8.

[14]马克思.资本论：第1卷(上)[M].北京：人民出版社，1975：389-394.

[15]宋胜洲，郑春梅，高鹤文.产业经济学原理[M].北京：清华大学出版社，2012：125.

[16]胡昌方.农村土地抛荒现象不容忽视[N].农民日报，2010-06-12(003)．

[17]上海市政治学会编.公共服务与社会管理 政府作为的新领域[M].上海：上海人民出版社，2007：5．

(责任编辑：杨燕萍)

On the Practical Meaning, Theoretical Basis and Policy Support of Constructing New-type Grain Producers

Jiang Weiguo

(Economics and Management School Hezhou University， Hezhou Guangxi 542899，China)

The adjustment and optimization of the microstructure of grain production is an important measure of constructing national food security strategy under the new situation. In recent years, the new grain producers with a rapidly increasing number play a positive role in promoting the following issues, as solving the dilemma of “who to farm”, improving food quality level, rational allocation of land resources, improving the comprehensive productivity of cultivated land, sic-tech extension in agriculture and technology revitalization of food production. For the reasons above, it is necessary to accelerate the cultivation of new-type grain producers. We can find that many classic theories, as public goods theory scale economy theory, labor division and cooperation theory, provide an important theoretical basis for the cultivation of new-type grain producers. There are many measures, as improving the grain subsidy policy, the project of support mechanism, strengthening the dynamic management of cultivated land, regulating the circulation of farmland, improving the agricultural socialized service system and optimizing agricultural internal collaboration, perfect public service policy in rural areas and etc, which serve as the policy guarantee of further cultivation of new-type grain producers.

new-type grain producers; practical meaning; theoretical basis; follow-up policy

10.3969/j. issn.1672-7991.2016.01.007

广西科协资助高校青年教师及研究生专项课题“新常态下广西农业科技创新的政策支持研究”(科协[2015]Z-xx)。

2015-10-20

江维国( 1973-)，男，湖南省长沙市人，经济师，讲师，在读博士研究生，主要从事农业经营组织问题研究。

F326.11

A

1672-7991(2016)01-0031-06