构建县域金融支持精准扶贫工作长效机制研究

文良旭

摘 要：实施精准扶贫，缓解贫困是实现共同富裕的内在要求，也是实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。本文通过对合水县金融支持精准扶贫做法、取得的成效及存在问题进行调查分析，提出了对策性建议，力争在金融支持精准扶贫工作长效机制建设上取得突破。

关键词：金融；精准扶贫；工作机制；工作建议

合水县位于甘肃省东部，是国务院确定的六盘山片区扶贫攻坚贫困县。面积2987.4平方公里，其中耕地80万亩。辖12个乡镇80个行政村，总人口17.06万人，其中农业人口 14.92万，占总人口的87.5%，是一个农业大县。2015年初，全县贫困人口3.1万人，占全县人口的19.62%，贫困发生率12.83%，脱贫奔小康的任务艰巨。甘肃省“1+17”精准扶贫工作方案出台后，在县委县政府的领导下，全县金融部门认真贯彻全省精准扶贫精准脱贫工作会议精神，积极创新精准扶贫模式，加快推进金融精准扶贫工作深入开展。目前，随着国家信贷政策的调整，金融支持精准扶贫工作已经成为全县金融工作的重点，特别是对金融支持精准扶贫工作的方式方法也提出了更高的要求。截至2016年6月底，合水县共建立农户资信档案3.17万份，占总农户的95.4%，评定信用农户2.98万户，占总农户的92.4%，信用贷款授信额度达11.9亿元，户均4万元；其中，对14个精准扶贫村的2822户农户进行了评级授信，共评级授信农户2600户，授信总额1.34亿元，评级授信农户占比92.1%。。金融机构结合精准扶贫行动，不断创新和完善信贷支持“三农”的方式方法，既加大了农村贷款的投放力度，又降低了贷款风险，达到了双赢目的。

一、主要做法

（一）建立协调机制，凝聚金融扶贫工作合力。为加强组织领导，县人行提请县政府成立了合水县金融扶贫工作领导小组，在县人行设立领导小组办公室，建立了政府主导，人行牵头，各金融机构参与的工作机制，形成“齐抓共管，多方联动”的工作格局，凝聚了金融扶贫工作的强大合力。两年来，县人行组织各金融机构召开金融精准扶贫工作协调会议6次，听取工作汇报和意见建议，制定了《金融扶贫攻坚行动实施方案》和《金融支持精准扶贫工作实施方案》，督促金融机构履行《新型农村经营主体主办行工作制度》和“降、让、贴”政策，使各项金融扶贫政策在县域得到贯彻落实。同时，各金融机构把各自的双联村作为精准扶贫示范村，落实金融精准扶贫主办行制度，落实“降、让、贴”优惠政策和“一对三”的金融支持精准扶贫模式，确定“整村推进”方式为今后金融精准扶贫的重点工作，努力将其建成全市金融扶贫示范点。

（二）灵活运用政策，引导金融机构加大信贷投入。一是县人行向上争取支农再贷款额度，支持农村信用社和村镇银行扩大“三农”信贷投放。表现在“降”息方面，按照地方法人金融机构申请，县人行积极申请增加再贷款限额累计4.3亿元，将支农再贷款利率下调1个百分点，要求他们给农民适当让利，在支农再贷款利率上最多加3-4个百分点，执行优惠利率，促使这项惠农政策惠及广大农户。二是各金融机构积极争取降低贷款准入门槛，以优惠利率和较长的贷款期限加大对农村基础设施建设、农业综合发展等项目的支持。表现在“让”利方面，邮储银行2015年累计发放扶贫贷款2258万元，全部采取了让利模式，对苹果贷款在原定利率的基础上让利1.5%，对草食畜牧业贷款在原定利率的基础上让利4.5%，对政府引导的政策性扶贫贷款，采取在原定利率的基础上让利6%，最大程度上解决农户贷款贵，负担重的问题，切实提高扶贫工作成效。三是建立精准扶贫贷款风险补偿基金。从2015年起，按照精准扶贫贷款额的3%，由政府和金融机构按7︰3的比例建立精准扶贫贷款风险补偿基金并逐年补充，对精准扶贫小额信用贷款、贫困户危房改造贷款、易地搬迁贷款、电商扶贫贷款、贫困家庭学生生源地信用助学贷款的损失给予补偿。表现在“贴”息方面，2015年以来，合水县财政在双联惠农、妇女创业、草食畜牧业、设施蔬菜等贷款项目上都给予“贴”息，贴息金额累计达4600万元。四是开展了涉农信贷政策导向效果评估，落实了主办行制度。县人行将信贷支持“三农”和小微企业的指标纳入年度金融机构信贷政策效果评估，促使金融机构加大对“三农”和小微企业的信贷投入。组织召开了金融精准扶贫主办行制度联席会议，签定责任书，督促引导辖内涉农银行业金融机构确定8家企业、农民专业合作社签订了《合作备忘录》，达成了新型农业经营主体主办行合作协议，为其提供全方位金融服务。

（三）推进产品创新，丰富金融信贷扶贫模式。2015年以来，合水县各银行业金融机构在人民银行的带领下，以信贷扶贫为主要抓手，积极推动金融扶贫工作。在做好拳头组合产品“双联惠农”和“牛羊蔬菜”贴息贷款、农户小额信用贷款等传统信贷产品的基础上，进行大胆尝试创新，探索出了县邮储银行的“龙头企业+农户”贷款模式；县农行的林权、土地、联户担保等担保贷款方式；农村信用社的农村土地承包经营权、宅基地使用权、大型农用生产设备、水域滩涂使用权、林权、种植权等抵押贷款模式。截至2016年6月底，县邮储银行累计发放扶贫贴息贷款2685万元，支持具有带动效应的果库等农产品项目2个，带动贫困农户300余人，户均增收5000元。县农行累计发放双联惠农贷款1.12亿元，尤其是在全县支持的30多户规模养殖户业务发展初具规模，收益比较可观。村镇银行累计发放精准扶贫专项贷款1.2亿元，有效支持了500多户建档立卡贫困户异地扶贫搬迁、危房改造、子女上学等。

（四）以双联村为帮扶重点，积极开展金融精准扶贫。2015年以来，合水县金融机构以各自帮扶的双联村为扶贫重点，多次进村入户开展实地调研、捐款捐物、制定帮扶计划等帮扶活动。县工行通过开展“走访谈心、访贫问计”活动，发放惠民政策宣传手册400份，干群联系卡80张，征集结构调整、产业发展、基础建设、社会事业等10个方面的意见建议80多条，制定了《孙家寨沟村总体发展规划》，确定三年内重点推进主导产业、基础设施、村庄规划、公共事业、基层组织和精神文明六大建设板块。县农行根据帮扶村实际情况，制定了联村联户计划，撰写了《双柳树村扶贫开发奔小康发展规划》。农村信用社依托农户小额信用贷款为帮扶村发放双联户扶贫贷款47户356.2万元。村镇银行组织人员入户15次，通过了解民情，建立双联户信息摸底档案，为帮扶村发放农业生产知识书籍50余本，开展了4次金融政策宣讲，普及人数300余人，开展农业技术培训3次，受益160人次。甘肃银行积极开展“送温暖献爱心”活动，在帮扶村成立了甘肃银行首家便民金融服务点。

（五）加强金融服务基础投入，普惠金融体系不断完善。按照“网点设置层级化、服务功能多样化、金融管理规范化”的要求，县人行引导金融机构加大农村金融惠农服务“三化”建设力度，提升银行卡助农取款点存取款及农民工银行卡特色服务水平，满足农民各类支农补贴发放、小额取现、转账等基本服务需求，确保各项惠农服务功能实现。截至2016年6月底，全县共有各类金融机构10家，营业网点47个，其中银行业金融机构6家、保险公司4家，已形成银行、保险门类齐全，机构遍布城乡，分工布局合理，调控监管到位的格局。一是金融便民服务工作深入开展。合水县探索建立了集“助农取款服务点+便民金融服务点+反假货币工作点”三位一体的农村便民金融综合服务站点，全面形成对农村、社区的全覆盖。截至2016年6月底，全县建成反假工作站18个，小面额现金兑换窗口32个，助农取款服务点232个。县农行在全县布放“四融”平台71个、自助设备222台，设立惠农金融服务点133个，完成了全县3.1万户新型农村医疗参合农民的信息采集、预约看病和农合报销工作，发放卡片3.2万张，覆盖率达到99.7%，是全市唯一达到乡、村、组全覆盖的县域。农村信用社开通了手机银行、网上银行，飞天公务卡和飞天IC卡，布放POS机108台、ATM机20台；安装三农自助服务终端27台、惠民服务终端13台，基本实现了普惠金融的目标要求。二是积极发展县域农业保险。各保险公司结合合水县特色农业产业发展情况，积极推行农户小额贷款保证保险，推广贷款贫困户人身意外伤害保险及适合贫困地区和贫困农户的保险产品，合理确定理赔标准、提高理赔效率。扩大玉米、小麦、马铃薯、能繁母猪、奶牛、森林等国家政策性农业保险和肉牛、苹果丰产园、日光温室等政策性农业保险产品覆盖面。积极争取做好城乡居民大病医疗保险受托承办工作，发展各类医疗、疾病、失能收入损失等与基本医疗保险相衔接的商业健康保险业务，有效解决因病致贫、因病返贫问题。三是切实优化了农村信用环境。县人行引导金融机构积极推进“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”创建，探索将贫困户信息档案建设、信用等级评定与推广农户小额信用贷款业务有机结合，实行差异化服务，对信用评级结果良好的农户，实行“贷款有限、额度放宽、手续简便、利率优惠”的信贷政策。

二、成效

（一）有效激发了贫困农户的信贷需求，涉农贷款增长明显。合水县金融机构认真落实“三个不变”“六个精准”的要求，配合县政府从信贷政策入手，提高信贷额度，基本满足了农户的生产生活信贷需求，特别是贫困户的信贷需求。自2015年来，累计发放精准扶贫贷款1.21亿元，扶贫贷款余额1.4亿元，支持16个贫困村实施基础设施建设项目69项。截至2016年6月底，全县涉农金融机构共投放精准扶贫小额贴息贷款2354万元，支持1530户建档立卡贫困户发展产业，实现了增收增效及脱贫目标，解决了部分贫困户生产生活困难。截至2016年6月底，全县涉农贷款余额23.8亿元，同比增长5.05%，涉农贷款占各项贷款的74.7%。

（二）贫困户收入增长，生活质量改善，致富信心增强。贷款方式创新后，最大限度地发挥了信贷资金的帮扶作用，增加了农户的收入，如合水县宏福种植专业合作社在双联惠农贷款支持下，大力发展苹果栽植产业，雇佣20余名农户从事种植工作，带领当地农户脱贫致富。在农村信用社的信贷支持下，何家畔镇盘马村户户有果园，果农户均年收入达到6万元，几乎家家盖了新楼房，买了小汽车。2015年以来，全县银行业金融机构以精准扶贫行动为契机，相继增加了信贷投放力度，让贫困户切实感受到这次行动是金融系统干部真联真帮，是手拉手的帮扶解困、心贴心的承诺服务，是支农、帮农、助农、惠农行动，坚定脱贫致富奔小康信心。

（三）带动了地方特色产业发展，现代农业发展有效推进。通过金融支持种养殖大户、专业合作社、农业产业化龙头企业等经营主体，带动了地方特色产业发展，推动了现代农业发展，如以固城乡董家寺村为中心的千亩大棚蔬菜基地，以西华池镇杨沟姥为中心的千亩高原夏菜基地，产业不断壮大，全县高原夏菜种植面积达1700亩，居全市第一，年产值4000万元。苹果产业是合水县的支柱产业，以何家畔镇、板桥镇为代表的万亩苹果基地为全县精准脱贫起到了良好的示范作用，通过加大金融扶持力度，目前全县苹果种植面积80万亩，年产鲜果4万吨，现有7家苹果系列加工储运企业，年产值6.5亿元。党参、黄芪、当归等中药材种植基地面积稳步增长，达2000亩，产值达3000万元。

（四）农村信用环境和支付环境明显改善。合水县通过加快农村信用体系建设，改善农村信用环境，大力推进诚信宣传和教育，积极推进信用户、信用村、信用乡镇建设，营造农村地区“重视金融、学习金融、运用金融、发展金融”的氛围，使得贫困地区农户都能享受到普惠金融服务。截至 2016 年 6月底，共评定信用村26个，占行政村总数的32%，评定信用农户7200户，占农户总数的 28.4%。县农行、农村信用社和县邮储银行等涉农金融机构共发行“惠农卡”、“福卡”、“绿卡”合计18.6 万张，交易 25.3 万笔，交易金额 5.3 亿元。农村支付环境明显改善，支付结算水平提高，金融生态环境不断优化。

三、问题

（一）经济基础薄弱，有效率的扶贫信贷需求不足。合水县自然条件不均衡、经济基础薄弱、产业结构单一，尤其是地处偏远山区的贫困乡村自我发展能力十分有限，缺乏可发展的产业和项目，有效率的扶贫信贷需求严重不足。多数涉农企业和贫困村专业合作组织资金实力较弱，经营效益受自然灾害影响大，风险系数较高，在资产规模、信用评级、授权授信、抵押担保等方面达不到银行业金融机构的信贷条件，导致出现“贷款两难”现象。

（二）财政扶贫与金融扶贫不协调，难以形成合力。一是扶贫部门与金融部门缺乏有效的沟通、协调机制，许多扶贫产业项目无法获得银行的信贷支持。金融机构出于收益和风险等因素考虑，不愿涉足扶贫领域。在金融扶贫方面的财税优惠政策措施少，配套政策落实不到位，难以有效调动金融机构的积极性。二是财政资金投入有限，扶贫贷款发放可持续性差。融资性担保业务具有“花小钱、办大事”的明显效应，在双联惠农贷款上发挥了独特的作用，但由于合水县双联贷款量大面广，致使融资性担保业务出现“僧多粥少”的局面，加上地方财力有限，一些项目县级配套资金难以落实，地方自筹难度大，扶贫开发投入主体只能依靠中央、省扶贫项目支持，金融扶贫贷款所需的担保资金与实际差距较大。三是政策性扶贫资金条块分割，金融介入困难。政策性扶贫贷款主要由政府相关部门专题调查主导和办理，市场化程度不高。现有扶贫开发和财政扶贫资金管理模式没有形成对金融信贷资金投向贫困群体、贫困地区的引导，如水利、交通、扶贫、农业综合开发等各涉农部门的资金都是定点、定项目下拨扶贫资金，一般不允许资金转移地点、更换项目，导致资金的条块分割和分散使用，资金整合难度大，造成专项扶贫资金不够用，信贷资金富裕不敢投的局面。

（三）金融扶贫创新不够，金融机构可操作性不强。一是国有商业银行金融扶贫抓手不足。国有商业银行贷款审批条件多、内部追责力度大、信贷创新产品不够，他们在农村贫困乡镇很少设立基层网点，对贫困地区的金融扶贫服务能力下降，只有农业银行的信贷创新产品“双联惠农贷款”用于金融扶贫，其它国有商业银行在农村金融扶贫工作中出现了无处下手的尴尬局面。二是农村信用社在信贷产品和服务创新方面权限不足。农村信用社作为县域金融扶贫工作的主要承担者，目前已有的几款扶贫贴息贷款均是由省联社与相关部门协商制定，加上资本金不足、抗风险能力低、不良贷款多，难以独立承担支农重任，其金融扶贫产品和服务的创新不足将影响开展金融扶贫工作的操作性和有效性。三是现有金融机构定位与扶贫资金需求差距较大。目前，国有商业银行主要市场定位为企业与城镇，农村合作金融机构服务对象为“三农”，涉及扶贫开发领域的信贷资源比较稀缺，金融机构面临着经营的赢利性和安全性考量与扶贫项目资金周期长和风险高的矛盾较突出的局面。

（四）缺乏完善的信用担保机制和保险机制。目前，合水县缺乏有效信用风险分担机制，农村经济组织和农户很难获得第三方的信用支持，银行业金融机构存在“慎贷”、“惜贷”现象。农业保险处于需求与供给不平衡状态，农民和农业组织对保险的需求日益增长，但是“高费率”使农业保险的实际参与率长期处于低水平，限制了农村保险市场的发展。一是扶贫信贷风险保障机制缺失。合水县经济市场化程度普遍不高，融资体系建设相对滞后，农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权等主要产权要素市场缺失，农户普遍缺乏有效抵质押物。二是金融扶贫的保障机制不完善。合水县财政比较困难，无法依靠自身财力建立较完善的扶贫贷款担保体系和风险分担补偿机制。加上部分农户和涉农企业信用意识淡薄，逃废银行债务的情况时有发生，金融债权维护难度大，一定程度上影响了金融机构介入扶贫开发的积极性。三是农业保险发展滞后。合水县是农业大县，并且自然灾害频发，因灾返贫人口比重较大，导致辖内商业性保险机构大多不愿涉足农业保险市场，农业保险服务供给严重不足，保险防返贫的作用尚未发挥，一定程度上制约了信贷扶贫资金的投入。

四、建议

（一）加强各方协同推进，形成精准扶贫合力。一是地方政府在扶贫攻坚中应发挥主导作用，制订发展规划，明确支持的重点区域、重点产业、重点群体，通过组织和引导农民发展生产精准脱贫。要以支持农户和农业产业化作为金融扶贫创新的切入点，重点加大对管理规范、操作合规的家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业和农村残疾人扶贫基础等经营组织的支持力度，不断支持贫困户脱贫增收。二是金融机构应结合地方经济发展战略和扶贫规划，充当精准扶贫的排头兵，通过创新经营管理模式、产品服务和操作流程，扩大服务覆盖面，培育新的客户群体，将自身经营网络打造成支持精准扶贫的有力“支点”，促进城市金融资源要素加快流向农村，满足贫困地区各类主体差异化、多样化的金融需求。三是金融机构要重点扶持发展一批覆盖面广、带动能力强、具有地方特色的农副产品加工、营销企业，用“围绕龙头，突出特色，依托市场、连片开发”的思路搞好基地建设，积极推行以“公司+基地+农户”为主要形式的产业化经营模式，促使贫困户从产业化经营中受益。

（二）有效发挥金融扶贫政策，形成金融支持合力。一是地方政府要运用好财政政策、税收政策、土地政策、生态补偿政策、科技扶持等政策，支持农业产业化龙头企业和农民专业合作社发展，推进农业产业化经营。为了形成金融支持合力，促进各类金融机构增加信贷投放，建议整合现有的中央财政贴息的扶贫贴息贷款和妇女小额担保贷款等政策，针对贫困群体集中用于扶贫开发。同时，可考虑在一定范围进行试点，将各类扶贫资金整合切块下达贫困县区，由贫困县区政府根据实际情况决定资金用途，重点用于建立担保基金和贴息，提高扶贫资金的使用效率。二是县人行要加强和完善再贷款的监督考核，继续加大对农村信用社和村镇银行的支农再贷款支持力度，要求涉农金融机构将一定比例的支农再贷款用于贫困区，并给予较大的利率优惠。同时，要合理运用信贷政策导向评估考核结果，建立金融扶贫主办行制度，引导金融机构加大支农力度。三是商业银行在坚持商业可持续原则的基础上，着力解决欠发达地区金融网点单体核算效益无法覆盖成本的商业利益诉求与当地金融服务需求之间的矛盾。加大对贫困家庭学生生源地助学贷款、双联惠农贷款、妇女创业贷款、小额信用贷款、草食畜牧业贷款和设施蔬菜贷款等贷款的信贷投放力度。

（三）创新金融扶贫产品，提高金融服务水平。一是金融机构要积极发放面向贫困地区农户的小额信用贷款和农户联保贷款，根据实际需要适当扩大贷款额度、延长贷款期限。进一步推进金融产品创新，推广“订单+金融”试点，探索“龙头企业+基地+贫困农户”、“企业+家庭农场”、“家庭农场+农民专业合作社”等产业扶贫融资模式。二是拓宽农村贷款抵押物受理范围。鼓励发展林权抵押贷款、应收账款质押贷款，探索农村土地使用权和经营承包权抵押融资业务。大力发展大型农机具抵押、林权抵押、仓单和应收账款质押等信贷业务，增加扶贫信贷投入。三是建立灵活的信贷管理机制。引导金融机构完善信贷管理制度，创新信贷管理模式，以风险可控为前提放宽信贷准入门槛，放宽农户贷款的担保要求等。适当下放经营权限，充分赋予欠发达地区信贷管理的自主性和灵活性，提高涉农金融机构信贷投放的积极性。

（四）改善金融扶贫基础条件，加快农村信用环境建设。一要建立工商、税务、公安、法院、金融等相关部门分工负责、齐抓共管的工作体系，从机制、体制和制度上为改善金融生态环境和社会信用环境提供保障。金融机构要联合当地政府继续深入开展“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”的创建活动，不断提高贫困地区各类经济主体的信用意识，多渠道整合社会信用信息，营造良好农村信用环境。二要稳步推进农民合作社、农村企业等经济主体电子信用档案建设。完善信用评价与共享机制，实现信用体系建设助推“双联”惠农贷款、农户小额信用贷款、产业扶贫贴息贷款等扶贫贷款的发放，不断改善金融扶贫的基础环境，为金融机构积极主动地参与金融扶贫工作创造条件。三要建立农村小额保险与农村信贷的联动机制。加快推动委托有资质的商业保险机构参与新农合经办服务工作，扩大商业保险机构经办新农合的规模，发展各类医疗、疾病、失能收入损失等与基本医疗保险相衔接的商业健康保险业务，有效解决因病致贫、因病返贫问题。要扩大农业保险的品种和种类，争取实现特色农业产业保险全覆盖。加强贫困地区“三农”保险机构和网点建设，推进保险与气象、水利、畜牧等部门合作，运用现代技术手段，提升农业防灾防损水平，降低固有的农业风险预期，为金融支持扶贫开发提供风险保障。

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The Study on Constructing the Long-term Mechanism of County-level Financial

Support for the Targeted Poverty Alleviation

——A Case of Heshui County in Gansu Province

WEN Liangxu

（Heshui County Sub-branch PBC，Gansu Heshui 745400）

Abstract：Taking targeted measures to help people lift themselves out of poverty is the inherent requirement to realize common prosperity， and is also a battle to realize the comprehensive well-off and modernization. The paper investigates and analyzes the practices， effects and existing problems of Heshui county financial support for targeted poverty alleviation， and puts forward countermeasure suggestion striving make a breakthrough on the construction of the working mechanism of targeted poverty alleviation.

Keywords： finance； targeted poverty alleviation； working mechanism； working proposal

责任编辑、校对：王红莉