简论习近平全面依法治国的五个“关键”

闫 长 丽

(北京交通大学 马克思主义学院，北京 100044)

YAN Chang-li

(School of Marxism, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China)



简论习近平全面依法治国的五个“关键”

闫 长 丽

(北京交通大学 马克思主义学院，北京 100044)

习近平全面依法治国思想五次用到“关键”一词来阐释依法治国的重要性、方向、基础、内涵与保证，勾勒出全面推进依法治国的“施工路线图”。依法治国是治国理政的“关键”；全面推进依法治国，最关键的方向是坚持党的领导；立法先行，关键是完善立法体制，立足于人民的利益；依法治国能否做到关键在于依法执政；全面依法治国的成功推进在于领导干部这个“关键少数。”

习近平；依法治国；“关键”；领导干部

党的十八大以来，随着全面深化改革和现代化建设的不断推进，以习近平为总书记的党中央，从实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，提出了一系列关于依法治国的新思想、新观点、新论断。习近平全面依法治国的思想五次用到“关键”一词来诠释和落实推进全面依法治国，为加快建设社会主义法治国家提供了理论指导。从五个“关键”的角度来学习和解读有助于全面把握和理解习近平依法治国思想。

一、依法治国是治国理政的关键

法治是治国理政的基本方式，法治昌明则国泰民安，法治松弛则国乱民怨。习近平明确指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。”[1(P12)]，并从历史、现实、现阶段三个层面指出全面推进依法治国是治国理政的“关键”所在。

第一，中国共产党执政成败的历史镜鉴。正如习近平所说：“全面推进依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。”[1](P8)从中国共产党领导社会主义法治建设的历史来看，既吃过破坏法治的苦头，亦尝过法治昌明的甜头，对依法治国问题的认识经历了一个不断深化的过程。建国初期，党积极建设社会主义法治，为巩固新生政权和恢复国民经济提供了法治保障；但“文化大革命”十年内乱时期对法制的破坏，使得党和国家的事业遭到严重挫折。改革开放以来，我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，保证了社会主义现代化建设航船的顺利前行，取得了中国经济发展的奇迹。因此，习近平指出：“全面推进依法治国，是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务，也是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。”[1](P7)

第二，国家稳定发展与社会和谐公正的现实需求。正如习近平所说：“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”[2](P68-69)当前,我国处在社会变革时期，面对的改革发展稳定任务非常之重，虽然社会总体形势是好的，但是发展中一些不公正、不平衡的问题仍然存在，许多问题都与法治相关。在经济发展领域，法律有利于协调和维护正常的市场秩序，促进社会主义市场经济健康持续发展；在政治制度层面，法律有利于保障人民民主、规范行政机关执法不严、司法不公等现象；在党风廉政建设方面，法律有利于监督党员干部克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。所以，法律作为治理国家的工具，是国家稳定与社会和谐的现实需求。如果党和国家的各项工作脱离法治轨道，那么社会利益无法平衡，社会关系无从调节，社会行为得不到规范，人民内部的各种社会矛盾和问题将激化，健康稳定的社会秩序势必受到影响，人民的幸福安康亦无从谈起。为此，习近平强调：“依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须发挥法治引领和规范作用。”[1](P5)

第三，“四个全面”战略布局的法治保障。党的十八大以来，党中央提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。这“四个全面”统一的基本点就在于立规矩、讲规矩、守规矩，也就是按规律办事、按规矩办事，按法律办事[3]。所谓全面深化改革，就是利益调整，通过调查研究把握解决矛盾，在政治、经济、文化、社会等各领域建立完善的制度。习近平强调凡属重大改革都要于法有据，并指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[1](P46)所谓全面从严治党，是指加强全党的制度建设与法律建设，让全体党员在法律的框架内严格依法行政，也就是树立规矩意识。所谓全面依法治国，无论是立法、执法还是守法，指的都是立规矩与守规矩。习近平指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[2](P69)全面建成小康社会，作为战略目标，就是要建成一个尊法守法学法用法的有规矩社会。要实现这个战略目标与战略布局，全面依法治国是重要保障。“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。”[1](P15)从这个意义上来说，依法治国是党执政兴国的“关键”，是人民幸福安康的“关键”，是党和国家长治久安的“关键”，把握住依法治国这个“关键”，立好规矩，讲好规矩，守好规矩，就能把握住“四个全面”的战略布局，全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦就可以如期实现。

二、方向之关键在于党的领导

依法治国是治国理政的“关键”，而全面推进依法治国，最关键的是方向正确。习近平强调：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”[2](P78)

第一，党的领导是中国特色社会主义法治之魂。我国是中国共产党执政的社会主义制度，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，这是符合国情的政治制度，法治体系理应与之相配套。西方法治建立在多党制、三权分立的基础上，中国特色社会主义法治的前提和政治基础是坚持中国共产党的领导。党的领导和社会主义法治是一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。如果否定党对依法治国的领导方向，就势必会走上西方资本主义所谓的“宪政”之路，那么社会主义法治将失去政治保证，社会主义制度将根基不稳，最终必将成为颠覆性的错误。动摇党的领导，就动摇了社会主义法治的根基，动摇了社会主义法治最重要的保证，就不可能建设社会主义法治国家[4]。只有不断加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能确保依法治国的正确政治方向。

第二，党的领导是国家和人民的命脉所在。习近平指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”[2](P79)中国共产党的领导地位是在带领人民进行社会主义革命、建设、改革的历程与成就中确立起来的，是历史和人民的选择。我国是以生产资料的社会主义公有制为基础的经济制度和人民当家作主的政治制度，中国共产党代表最广大人民群众的根本利益，并没有自己的特殊利益，因此党与国家、党与人民是和谐一致、高度统一的关系。只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。我们不能将其对立起来，更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导，否则在政治上就会走上危险之路。把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一起来，是我国社会主义法治建设的一条基本经验，也是我国法治与西方所谓“宪政”的根本区别。

第三，党的领导与依法治国是高度统一的。党和法治的关系是法治建设的核心问题。两者关系处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。一方面，法律是党和人民治理国家的工具，党按照人民的利益制定法律，法律服从于、服务于人民利益，而并非凌驾于党和人民之上。同时，党自身必须在宪法法律范围内活动，党领导人民实施宪法法律，这是党领导力量的体现。另一方面，法治是党完成执政任务的可靠保障，是党实现治理能力现代化的重要支撑，为党在改革执政时攻坚克难提供有力武器。在当今中国社会，经常有人提及到底是党大还是法大？之所以提出这样的问题，是因为在现实生活中一些党员干部法治观念不强，以言代法、以权压法、徇私枉法，使人产生了“权比法大”、“党比法大”的感受。对此，习近平明确表示，“党大还是法大”是一个伪命题，是一个政治陷阱[1](P37)。这是因为党和法之间不能进行简单的比较。如果说党比法大，那就是承认法治、依法治国都是虚假的，法就不存在了；如果法比党大，那么党的领导就难以实施了[5]。别有用心者揪住“党大还是法大”问题的本质是故意把党与法对立起来，其目的是企图达到扰乱人心、否定党的领导和社会主义制度的目的。只有正确把握和妥善处理好两者的关系，中国特色社会主义法治建设才能行稳致远。坚持党的领导下依法治国、厉行法治，同时坚持党在宪法法律范围内活动，这样才能真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，国家和社会生活法治化才能有序推进。

三、立法之关键在于人民

全面推进依法治国，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。改革开放以来，我国基本形成了中国特色社会主义法律体系，实现了有法可依[6]，但完善中国特色社会主义法律体系的任务依然很重。在全面推进依法治国的历史新起点上“立什么样的法、怎样立法”成为推进科学立法的“关键”所在。习近平指出：“推进科学立法，关键是完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，抓住提高立法质量这个关键。”[7]

第一，完善立法体制立足于人民的需求。习近平指出：“人民对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好，管用不管用，能不能解决实际问题，不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[1](P43)要有针对性地回应人民群众的呼声和社会关切，解决立法工作中存在的突出问题，必须完善立法体制。当前我国立法领域还存在一些与新形势新任务不适应的问题，比如，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；法律、行政法规、地方性法规、规章之间不协调，立法效率需要进一步提高等。解决这些立法问题，需要发挥人大及常委会在立法中的主导作用；加强和改进政府立法制度建设；完善立法协调沟通机制；加强法律解释工作等，进一步完善立法程序、规范立法活动、完善立法机制，综合运用立改废释多种方式增强立法的系统性和有效性[8]。

第二，科学立法与民主立法统一于人民的利益。“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”[2](P84)两者相互促进，密不可分，共同统一于社会主义法治建设的实践中。坚持科学的程序与方法，体现了立法的民主化；坚持集思广益、民主立法，保证了立法的科学性。所谓科学立法, 首先立法要体现社会主义主义国家性质，顺应时代发展需求，保障人民各项权利；其次，立法要从国家和实际出发，要立良善之法，立管用之法，使立法能科学地规范国家机关的权力和责任，规范人民的权利与义务，使法律符合经济社会发展的需求；再次，立法必须遵循立法程序，遵循法律体系的内在规律，完善立法工作方式，努力实现立法过程的科学化。所谓民主立法，是使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和利益[9]。不论是科学立法还是民主立法，都是在解决立法存在问题的实践经验基础上，以严谨科学的态度，广泛听取人民的意见和诉求，废止阻碍社会发展的旧规则，修改完善推动社会进步的新规则，努力使每一项立法都尊重人民的主体地位、反映人民的意志、维护人民的利益，让人民过上幸福美好的生活。正如习近平所指出的，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。这亦是立法机关的使命和责任。

四、实施之关键在于依法执政

立法是依法治国的前提与基础，法律的生命和权威则在于实施。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。习近平指出：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”[7]

第一，行政机关必须坚持严格执法。党的依法执政是依法治国的关键，而在国家管理活动中能不能实现依法治国主要看行政机关能否依法行政。“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民利益和社会秩序。”[1](P57)行政机关对国家经济和社会发展影响较大，与人民关系也较密切，行政机关是否勤政廉政、依法行政，某种程度上决定着依法治国的成败。习近平强调：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定管好、管到位，该放的权也一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[1](P60)简言之，依法行政就是坚持法律至上，公开、公平、公正地办事，行政机关依法行使行政权力，司法机关依法约束行政行为。同时，中国共产党作为执政党，各级党组织在国家政治和社会生活中处于领导核心地位，党是否能够自觉维护宪法法律的权威和尊严，对整个社会具有直接而深远的影响。党坚持依法执政、提高依法执政水平，需要正确处理党与国家政权机关的关系。一方面，将党对国家政权机关的领导作为依法执政的最根本原则，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，另一方面，按照宪法法律规定的原则，改进党领导国家政权机关的方式与方法，不断提高党领导政法工作的能力和水平[10]。习近平明确指出，党在开展施政活动、协调人民群众利益关系时，“要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式。”[7]

第二，政法机关必须坚持公正司法。公正司法是依法治国的生命线，是社会公平正义的重要内容和保障。正如习近平所说，公正司法要努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众利益[11]。政法机关是老百姓平常打交道比较多的部门，是群众看党风政风的一面镜子。人民群众对于依法治国最直接的感知就来自于政法机关对司法案件的审判，能否得到公平正义也就成为人民群众心中衡量党和政府能否做到依法治国的简单标尺。政法机关做到公正司法的方法很简单，就是在阳光下运行权力。习近平强调要加强监督执法活动，坚持以公开促公正，以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让腐败无法藏身，进而实现公平正义，真正做到法律面前人人平等，切实解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。

五、成功之关键在于领导干部

全面推进依法治国是一个系统工程，也是国家治理领域广泛而深刻的革命。这个工程、这场革命能否成功推进，党和国家的各级领导干部具有决定性作用。习近平指出：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国，必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”[1](P113)

第一，领导干部是全面依法治国的组织者、推动者和实践者。习近平明确指出：“各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人，在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。”[1](P120)作为掌握党的执政权和国家公权力的特殊群体，领导干部是治国理政的中流砥柱。领导干部的法治精神、法治思维、法治水平，直接关系全面推进依法治国的实践。领导干部是党员群众的主心骨，其带头尊崇法治、敬畏法律，带头遵纪守法、依法办事，作决策、定政策始终体现法治要求，化解矛盾、处理问题始终运用法治方式，把各项工作全部纳入法治化轨道，才能形成示范效应，影响和带动全社会厉行法治。领导干部只有身先士卒，才能以上率下，只有以身作则，才能上行下效。领导干部的一言一行、一举一动、无形中在社会上营造一种风气、提倡一种追求、引导一种方向。从这个意义上来说，抓住领导干部这个“关键少数”，就抓住了从严治党、依法治国的“牛鼻子”[12]。

第二，领导干部是尊法学法守法用法的模范。习近平强调领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，谋划工作要用法治思维，处理问题要用法治方式，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。领导干部要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，心中高悬法律明镜，手中紧握法律戒尺，保持敬畏之心，常怀戒惧之意，真正让法治信仰植根于灵魂深处。领导干部要不断增强法治能力，善于运用法治思维和法治方式深化改革、促进发展，化解矛盾、维护稳定。领导干部这个“关键少数”是党的核心，是社会主义现代化建设事业的“主心骨”，在推进党的“四个全面”工作中具有决定性的作用。正如习近平所说，领导干部是实现全面推进依法治国目标和任务的关键所在。

第三，领导干部是法治建设的“双刃剑”。习近平指出：“领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命的破坏作用。”[1](P120)现实生活中有些领导干部法治意识比较淡薄，有的不屑学法、心中无法，有的以言代法、以权压法，有的执法不严、粗暴执法，有的干预司法、徇私枉法，有法不依、知法犯法等现象时有发生。领导干部走向腐败堕落的原因无一不是从无视或践踏党纪国法开始的，这不仅影响党和国家的形象和威信，更带坏了社会风气，损害了良好的政治生态，更损害了党和国家的根基和血脉。习近平强调指出，必须营造一个良好的从政环境，也就是要有一个好的政治生态。这必然要求依规管党治党，使领导干部手中的权力始终在党纪国法的约束下运行。

抓住领导干部这个“关键少数”，就要深入贯彻落实中央八项规定和党风廉政建设“两个责任”，自觉依法用权、秉公用权、廉洁用权，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，坚持依法执政、依法行政、模范遵守党纪国法，构建风清气正的从政环境；巩固党的群众路线教育实践成果，持之以恒地纠正反对“四风”问题，坚持以人为本、执政为民、群众至上的理想信念，弘扬求真务实、艰苦奋斗、勇于担当的从政追求，营造干部清正、政府清廉、政治清明的政治生态；践行“三严三实”教育要求，修身律己用权要“严”，做人谋事创业要“实”，严肃党内政治生活，严明党的政治纪律和政治规矩，增强党的创造力凝聚力战斗力，带动全社会形成严以修身、清廉自律、崇廉尚实的善治良序。只有从这个“关键少数”入手，加强领导干部党风廉政建设，加强领导干部纪律规矩与宗旨意识的观念教育，补“精神之钙”、树“灵魂之基”，才能使实现“四个全面”的主力军保持廉洁务实、谦虚谨慎的作风，才能更好地带领全国人民共同奋斗，为实现中华民族的伟大复兴贡献力量。

习近平全面依法治国思想所包含的这五个具有战略意义的“关键”点层层递进，依次解答了为什么依法治国，怎么样推进依法治国，如何使依法治国落到实处等“关键”问题，通过这五个具有战略意义的“关键”点，系统阐述了全面依法治国的重要性、方向、基础、内涵与保证，勾勒出全面推进依法治国的“施工路线图”，对中国特色社会主义法治理论做出了新贡献，开启了中国法治的新时代。

[1] 习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[2] 中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社,2014.

[3] 李文阁.规矩：把握"四个全面"的一个维度[N].北京日报，2015-06-15(17).

[4] 朱景文.党的领导与社会主义法治是一致的[N].人民日报,2014-11-17(7).

[5] “党大还是法大”是个伪命题[N].人民日报,2015-02-04(7).

[6] 宋方青.完善立法体制 提高立法质量[N].光明日报,2014-12-09(2).

[7] 习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015,(1):3-8.

[8] 李适时.完善立法体制[N].人民日报,2014-11-26(7).

[9] 信春鹰.深入推进科学立法民主立法[N].光明日报,2014-10-31(1).

[10] 何毅亭.依法执政是依法治国的关键[N].学习时报,2014-11-03(1).

[11] 十八大以来重要文献选编(上)[M]. 北京：中央文献出版社，2014:91.

[12] 王东明.抓住领导干部这个“关键少数”[J].求是，2015,(5):21-22.

YAN Chang-li

(School of Marxism, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China)

(责任编辑：刘 越)

On Xi Jinping's "Five Keys" to Comprehensive Implementation of the Rule of Law

In his thinking of comprehensive implementation of the rule of law, Xi Jinping mentions "the Keys" five times in interpreting the importance, direction, basis, contents and guarantee of the rule of law, which outlines "the road map"of comprehensive implementation of the rule of law. The rule of law is the key to governing the country; the key direction is to adhere to the Party's leadership; the key of legislation is to improve legislative system on the basis of the people's interests; the key of the rule of law is to enforce the law strictly; and the key of success of the rule by law lies in the leading cadres.

Xi Jinping; rule of law; keys; leading cadres

2015-11-26

北京市中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目“习近平治国理政思想研究”(L15I00010)。

闫长丽，女，北京交通大学马克思主义学院讲师，首都大学生思想政治教育研究基地研究员，历史学博士。研究方向：中共党史、马克思主义中国化。

D63

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1672-8106(2016)04-0115-06