社会治理创新中的政府与社会组织合作路径探析——以温州市为例

伲 永 贵

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)



社会治理创新中的政府与社会组织合作路径探析
——以温州市为例

伲 永 贵

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

21世纪以来，人类社会日益呈现高度复杂性和高度不确定性的特征，社会风险度加大，加强创新社会治理体制、实现政府与社会组织有效合作治理成为亟需解决的重要课题。温州市率先改革，在政府与社会组织合作共治方面积累了许多有价值的经验。通过分析温州市的合作治理实践可以看出，要实现政府与社会组织有效合作治理应该做到：1.重塑理念，以服务合作精神引领合作治理；2.健全法制，为合作治理提供可靠依据和坚实保障；3.创新机制，充分发挥社会各方积极性；4.加强帮扶，大力培育社会组织健康成长。

政府；社会组织；合作；温州

一、引 言

一般而言，社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体。由于各国在文化传统和语言习惯方面存在着不同，社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓，如非政府组织、非营利组织、第三部门或独立部门、志愿者组织，慈善组织、免税组织等。与政府、企业相区别，社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。温州是我国改革开放的前沿阵地，市场经济发达，社会组织发展比较成熟，政府与社会组织合作治理水平处于全国领先地位。截至2014年12月底， 政府与社会组织合作治理成效显著，167项政府职能将向110家社会组织及其他社会力量转移，社会组织获得更大的施展空间。据不完全统计，2014年通过政府购买服务方式，社会组织开展社会治理社会服务项目300多项，涉及资金约1亿元。因此，以温州市为例，探讨政府与社会组织合作治理的内在规律，能够为其他地区社会治理提供可以借鉴的经验，有助于推动我国社会治理现代化。

二、政府与社会组织合作治理存在的问题

近年来，我国社会建设取得了巨大进步，社会组织建设成绩显著。但是政府与社会组织合作治理现状并不理想，一些地方合作共治陷入困境，出现了不少问题，妨碍了社会治理现代化的推进，这些问题在温州市的合作治理中也曾经出现过。

(一)理念困境

从整个社会大环境来看，由于过去我们强调经济至上而忽视社会建设，致使社会上存在轻视社会建设、重经济发展的错误偏见。从行政机制看，受传统政治文化观念的影响，以及僵化的官僚体制束缚，一些地方政府部门和社会组织机构，官僚作风盛行，服务理念缺失，合作意识不强，创新精神不足。在管理主义的效率至上旧思维影响下，政府几乎包揽社会生活的一切，行政行动渗透到社会的方方面面，造成政府官僚化，公仆意识缺失，行政效率低下。就社会组织而言，在强政府的行政文化中，社会组织成为“官办机构”，其经费来源基本上是上级主管部门拨付，在组织、职能和运行机制等方面过分依赖政府，基本上成为政府的附属，没有自主性和发展活力。有些社会组织甚至以官办机构自居，行政化倾向严重，趾高气昂，在民众中造成恶劣影响。再有，出于自身利益的考虑，许多政府机构和社会组织还不能自愿与外界真心开展合作，不仅自我封闭，甚至人为地阻碍信息的交流与沟通。这些不合时宜的价值观念与合作治理的要求相脱节，严重影响了社会治理现代化的顺利进行。

(二)制度困境

完善的制度体系是政府与社会组织合作治理的基本前提。在西方发达国家，在社会组织参与社会治理方面都建立了完备的法制，一切活动都是在法律范围内进行，做到有法可依，违法必究。虽然我国近几年制定了相关的法律规范，但是总体上制度体系还不完善，个别制度还存有矛盾，与我国经济社会发展不相适应，成为社会治理现代化的桎梏。如，在社会组织管理方面，我国实行业务主管单位和登记管理机关的“双重管理体制”，这种体制使得社会组织“受控”有余而“发展”不足，影响了社会组织社会服务功能的发挥。制度不完善导致在合作共治方面凸显两个问题：一方面，没有国家法律的权威支持，社会组织参与社会治理的身份常常受到质疑，使得社会组织在治理活动中遭遇尴尬，给工作带来许多不便。另一方面，缺乏有效制度的供给，政府与社会组织合作共治就会无章可循，治理途径和方式混乱无序，甚至有些社会组织或者越位胡乱作为，或者缺位不作为，扰乱正常的社会治理秩序。

(三)机制困境

机制是运行机理和相关体制的总称，是合作共治有效实现的重要支撑。然而，由于制度体系不完善，以致于政府与社会组织在合作治理过程出现权责利不明确、治理边界模糊等问题，从而使得责任追究变得困难。我国政府与社会组织合作治理时间不长，经验不足，缺乏合理的利益分享激励机制，参与保障机制也不健全，致使社会组织参与社会治理合作积极性不高，合作治理效果不理想。事实上，由于社会治理涉及面广，事务琐碎繁杂，牵扯地方多种利益，这不仅需要花费大量的精力，而且参与活动还存在一定风险，所以，如果没有健全的激励机制和保障机制，就不能激发社会组织参与治理的积极性。另外，虽然社会组织一向以道德、自律、责任心、使命感作为内在的运转驱动力，然而，在外部责任缺失和监督机制缺位的情况下，社会组织自身所作出的努力和改变往往显得苍白无力，就会产生违法乱纪、贪污腐败等问题，损害社会组织的公益形象，造成信任危机。

(四)组织困境

组织困境主要表现在两个方面：其一，政府与社会组织合作缺乏稳定的组织机构，沟通交流平台不健全。有些地方即便设置了合作机构，也流于表面，没有实质意义，仍然是政府部门独断专行，社会组织只是配角。其二，主要是指社会组织自身发展不足，参加社会治理还存在诸多问题，如没有长期规划目标、法制观念淡薄、内部管理制度和自律机制不健全等。甚至有些社会组织，尤其民办非企业单位抛弃公共服务使命，经营营利性项目,以公益之名赚取私益之实，甚至违规接受捐赠以及乱收费等，严重损害了社会组织的公信形象。社会组织在参与基层社会治理定位不清晰, 在相关政策适用上就容易出现错误，就会导致决策、执行和监督等方面出现问题，造成治理乱象丛生。就温州市而言，本地学者戴海东认为：“不少民间组织没有明确的服务宗旨，缺乏总体规划和明确目标，没有规范工作流程，活动开展没有计划，计划时常变更，随意性较大。”[1]社会组织参与治理水平偏低究其原因在于：一方面是受“强政府、弱社会”传统思想影响，强势政府对社会组织发展不够重视，缺乏政策和资金支持，更缺少给予社会组织参与社会治理的机会；另一方面是社会组织发展理念有偏误，自我管理不善，自身能力不足，也欠缺健康成长的长效机制。

三、政府与社会组织合作的理论基础

(一)市场/政府/志愿失灵理论

市场机制一度成为西方人士笃信的神圣法则，但是随着社会经济的不断发展，市场也暴露出许多自身无法克服的问题，出现失灵现象。市场失灵理论认为，市场在提供私人物品中具有巨大作用,但由于公共物品的不可分割性和非排他性,容易引发公共物品供给过程中的“免费搭车”现象,致使愿意花钱提供或购买公共物品的人不多,进而造成公共物品的匮乏[2]。市场失灵理论为政府对表达自由的干预提供了合法性的基础，尤其在“罗斯福新政”和“凯恩斯革命”之后,政府干预曾经被给予厚望。然而，事实证明政府干预也存在诸多弊端。所谓政府失灵，指政府为弥补市场缺陷而对经济、社会生活进行干预的过程中，由于政府行为自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷，进而无法使社会资源配置效率达到最佳，致使公共资源浪费，行政效率降低。美国学者布坎南把政府失灵的原因归结为公共决策失误、政府机构的低效率、政府干预引发政府规模膨胀以及政府寻租活动[3]。

由于市场机制和政府干预都存在失灵问题，于是有人想到社会组织，提出“第三方治理”构想。不过，有学者指出社会组织治理也存在问题，即“志愿失灵”。一般而言，志愿失灵是指志愿原则不能有效配置慈善资源,导致志愿行为偏离公益价值取向，造成志愿组织在满足社会需求、提供志愿服务等方面产生的功能缺陷和效率困境。美国学者萨拉蒙最早提出“志愿失灵”理论,他认为志愿失灵包括四个内容：首先，慈善不足；其次，慈善的特殊主义；再次，慈善的家长式作风；最后，慈善的业余主义[4]。我国社会组织的志愿失灵表现为资金不足、营利性倾向严重、缺乏独立性、效率低下等。市场失灵、政府失灵和志愿失灵促使人们构想一种全新的社会治理模式，由此合作治理成为被关注的焦点。

(二)合作治理理论

美国学者Chris Ansell和Alison Gash把合作治理定义为：一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的，旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排。他们认为，合作治理有六大特征：合作是由公共部门或者机构发起；参与合作方包括非政府成员；参与者直接参与决策过程，而不仅仅停留在与政府部门的咨询协商阶段；合作形式是正式的，并且由集体共同作出决策；合作的目标是作出一致决策；合作的焦点是公共政策或公共管理[5]。美国学者约翰.D.多纳林和理查德.J.泽克豪泽指出，合作治理的定义性特征在于共享裁量权[6]。中国学术界对合作治理也进行了深入研究，取得了一系列创新成果。张康之认为：“合作治理是开放的治理，在合作治理模式中，虽然政府在治理过程中发挥着引导的作用，但是，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥其应有的作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。”[7]而敬乂嘉认为：“合作治理是一种依循规则而实现的参与，是一种趋向网络形态的合作秩序，其一般水平取决于社会整体的沟通、协调和包容的能力。”[8]综合学界的观点，我们以为合作治理具有以下几个方面的内在特征：治理主体平等化、治理体系网络化、治理机制协商化、治理成果共享化。合作治理理论为分析研究政府与社会组织合作共治提供了理论指导。

四、温州市政府与社会组织合作治理实践

早在20世纪80年代，随着温州民营经济的发展，行业协会不断成长起来，成为商人们的“娘家”，带领温商克服重重困难。但是，在21世纪初期，温州的社会组织发展明显滞后，与经济社会发展不相适应。为了充分发挥各类社会组织在促进温州市经济社会协调发展和构建和谐社会中的积极作用，促进政府与社会组织合作共治，近年来，温州市委、市政府和市民政局采取了一系列的政策措施。2011年7月19日颁布了《关于加强和创新社会管理的意见》“1+9”系列文件，加强对社会治理的指导。2012年，市委、市政府又出台了《关于加快推进社会组织培育发展的意见》(温委发〔2012〕128号)1+7综合文件。该文件在实行直接登记、减免开办资金、允许适度竞争、建立政府向社会组织授权和购买服务机制、民办非企业单位产权制度等方面，无论是幅度还是范围上，都较大超越了全国其他已施行的城市。温州市委、市政府还针对政府与社会组织合作相继出台了一些相关文件对政府职能转移和购买服务工作进行明确和细化，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”转变为“政府购买社会组织服务、实施监管”为主模式，起到了较好的指引作用。

在积极制定政策进行科学指导的同时，温州市委、市政府还对社会组织参与社会治理给予物质和资金上的支持，并对社会组织的社会活动加强监管和引导，建立健全了第三方评价机制。在政府部门的大力支持下，温州市的政府与社会组织合作共治呈现良好态势，极大地促进了经济社会健康快速发展。温州市民政局统计资料显示：截止2014年12月底，全市登记备案社会组织2.84万家(其中登记7 328家、备案21 151家)，位列全省第一；拥有社会事务类社区社会组织4 209个、权益保障类1 262个，在社区事务、平安建设、法律援助、社区调解、社区矫正、社区禁毒、信访工作等方面发挥了积极作用。例如，全市已有50多个社区100多个社会组织承接殡葬管理服务职能转移，初步建立了群众自治的殡葬改革新机制。温州商会自2005年成立至2014年4月，共提供法律咨询42 000人(次)，实施法援293例，司法鉴定53个，调解93例，挽回直接经济损失1.3亿元[9]。苍南县壹加壹社区服务中心承接了苍南金乡段保洁、水环境宣教项目，先后组织河道清理300多人次，发动河道保洁志愿者参与100多人次，清理河道垃圾约200吨，取得良好社会效应[10]。

五、温州实践启示：政府与社会组织合作治理创新路径

考虑到我国具体实际情况，要使政府与社会组织合作治理走出当前困境，需要在理念、制度和机制等方面进行着手。近年来，温州市深入贯彻国家的社会治理方针政策，大胆创新，在制度建设和创新合作机制等方面积累了一些行之有效的鲜活经验，具有重要的理论意义和实践价值。

(一)重塑理念，以服务合作精神引领合作治理。

理念是行动的先导，治理行动的效果如何，取决于建构什么样的价值理念。在人类处于后工业化进程中，在面对比以往任何阶段都高度复杂和高度不确定的社会环境时，我们必须抛弃工业社会的线性思维治理模式，实现治理理念的根本转变，即从单一集权转变到多元共治、从封闭转变到开放、从竞争转变到合作、从管理转变到服务。根据合作治理理论，现阶段有效实现社会有效合作治理，需要全社会构建服务、平等、开放、合作和共享等价值观念。一方面，在全社会加强上述价值观念的宣传教育，培养法治精神，积极引导舆论方向，努力创建服务合作导向的社会观念环境。通过新闻媒体、网络平台和学校等途径，普及合作共治价值观念，积极塑造有利于合作治理的良好社会氛围。另一方面，以构建服务型政府为依托，针对合作治理主体(政府和社会组织)进行培训，强化社会治理方面的政策学习，树立服务本位行政理念，培养社会组织参与合作治理的积极性和法治观念，增强合作治理的自觉性。近年来，温州市以合作治理价值理念引领社会治理工作，全面深化行政体制改革，简政放权，积极开展与社会组织平等合作，社会合作治理取得明显效果。温州市有关部门充分利用报纸、广播报纸以及本地网络平台，及时宣讲社会治理政策，并积极加强对政府机关和社会组织的培训力度，通过举办知识竞赛等手段，激发学习热情，提高宣传效果。例如，温州市民政局专门建立了温州民政网，分类设置了“阳光民政工程”和“互学互比专题”等网络频道，提高了信息交流效果，也促进了社会合作治理。

(二)健全法制，为合作治理提供可靠依据和坚实保障。

习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”[11]制度在国家治理现代化中具有非常重要的作用，从某种意义上讲，健全而合理的制度体系是防范政府失灵、市场失灵和志愿失灵的前提，也是政府与社会组织合作共治有效实现的必备条件。制度能够明确各方责权利，厘清利益关系，有助于实现有效合作。尤其重要的是，政府颁布的正式法规可以给予社会组织参与社会治理的合法身份，享有相应的权力，有利于社会组织开展治理行动。近年来,温州市委、市政府和市民政局等部门相继出台了一系列的制度措施,全力推进政府与社会组织的合作共治。(1)出台综合社会治理的指导性政策。如2011年出台的《关于加强和创新社会管理的意见》“1+9”系列文件等，对政府与社会组织合作共治进行了规范和指导。(2)针对政府与社会组织合作治理制定具体法规。如2011年至今,温州市委、市政府出台了《关于促进社会组织参与社会治理的实施意见》、《关于政府购买社会组织服务的实施意见》、《关于政府购买社会组织服务工作的实施细则》和《温州市人民政府办公室关于政府向社会力量购买服务的实施意见》等文件，对政府职能转移和购买服务工作进行了详细而具体地安排。完善的制度使得政府与社会组织合作有章可循，厘清了双方责权利，保障了合作顺利开展。

(三)创新机制，充分发挥社会各方积极性。

“政府与社会的合作互动往往不会自然而然地发生,决定双方能否合作的因素除了政府与社会的自主性,还在于政府面对社会的策略选择以及双方在互动中的复杂机制设计,从这个意义而言,政府与社会的合作更多的是一种建构的过程,而不是一种自发的秩序。”[12]可见，机制是影响政府与社会组织合作治理的关键环节。从一定意义上讲，政府与社会组织要达到有效合作治理，就应该创新合作共治机制，这就要求不仅需要创新组织运行机制，构建透明的信息共享机制，而且必须健全监督评价机制，更重要的是建立完善的利益分享机制。温州市在政府与社会组织合作共治机制方面摸索出一些比较好的做法。(1)完善党委领导体制，积极健全“党委领导、政府主导、社会主体和公民参与”的社会共治格局，即确保社会治理的正确方向，又调动社会力量参与社会治理的积极性。例如，温州市建立健全以社区为基础、社会组织为依托、社工人才为支持的“三社联动”机制，形成了政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局(2)创新合作机制，探索出政府购买服务、委托代理、契约外包、授权治理等多种模式。鉴于市场失灵和政府失灵的启示，温州市整合市场机制和政府间接调控的作用，通过“上提下放”、精简放权，鼓励社会参与，实现政府与社会组织的良性互动，逐渐达到政府、社团和个人多元主体合作共治。2013年9月，温州编委办把温州经信委、商务局等 6 个部门的 8 项职能移交给了温州鞋革行业协会，成效明显。(3)加大财政投入，积极构建合作共治组织平台。温州市通过财政引导和社会捐助等方式筹集资金，建立合作共治组织机制，为社会组织参与社会治理提供可靠保障。截至2013年3月底,全市已成立各级社会组织服务平台976家，其中瓯海区公益服务中心是浙江省第一个县级社会组织公益创投机构,首期推出了 “第二课堂”、“全家福”等8个公益项目,投入公益创投资金近60万元'并向全市社会组织招标[13]。(4)建立健全监督评价机制。温州市在全国率先引入第三方评价机制，结合本地社会组织发展状况，通过建立“一般性指标”和“类别性指标”，完善了社会组织分类评估指标体系，并将社会组织评估等级作为社会组织参与政府购买服务和接受政府职能委托(授权)的重要参考，充分发挥评估的导向和激励性作用。温州官方统计资料表明：截至2012年底，登记的社会组织中评估累计参评率从2011年底的8%提高到34.8%，提高了26.8%；等级社会组织比例从2011年底的5%提高到10.8%，提高了5.8%；年检参检率99.2%。

(四)加强帮扶，大力培育社会组织健康发展。

社会组织是公共精神倡导者、公共服务提供者和公共政策参与者 ，是政府联系民众与企业的桥梁和纽带，在社会治理中具有独特的优势。温州地区的社会组织在合作共治道路上，在提高社会效益、吸纳民间资本、提供就业岗位、承接政府职能等方面发挥了积极作用。但是，前些年温州市社会组织发展状况并不理想，不能适应经济社会发展的需要。为此，近年来，温州市对社会组织加强管理，在财政和政策等方面加大帮扶力度，极大地促进了社会组织健康有序发展。(1)政策支持。除了严格贯彻国家政策外，温州市也针对社会组织发展制定了一系列相关政策。如2011年制订出台的《温州市民办社会工作服务机构扶持暂行办法》(温政办〔2011〕171号)，规定社会组织注册资金不少于1万元(社区类民办社工机构注册资金不少于2 000元)，降低了准入门槛，有效引导了社会力量参与社会治理。2014年出台的《温州市民政局关于进一步加强社会组织规范建设引导社会组织健康发展的指导意见》，对社会组织建设提出了更加具体的指导性意见。(2)资金帮扶。资金短缺是制约社会组织参与社会治理的重要因素。为此，温州市通过财政拨款和社会筹措等方式，建设社会组织发展基金和孵化基地，大力支持社会组织发展。例如，2014年下拨社会组织体制改革工作经费 271万元。其中，社会组织孵化基地建设经费 50万元，民政局社会组织联合党委建设经费5万元，社会组织评估经费92万元，社会组织评优评先经费84万元，民办社会工作服务机构扶持经费14万元，社会组织培训经费16万元，社会组织信息平台经费10万元[14]。(3)人才培训。高素质的人才是社会组织发展的基础，也是合作治理有效实现的重要保障。温州市在浙江省率先成立温州民政管理学院，完善社会组织人才培训体系，加大对本市社会工作人才的培训力度。民政部门积极对接清华大学等高校和专业机构，对社会组织领袖和中层骨干开展社会工作以及组织管理的培训，提升社会组织的专业化水平。通过建立人才引进机制，加强社会工作人才队伍建设，积极吸纳优秀专业人才到社会组织工作，着力提高社会组织从业人员的业务素质和工作能力，进而提升合作治理整体水平。

[1] 戴海东，蒯正明.社会组织参与社会治理过程中存在的问题与对策——基于对温州社会组织的调查分析[J].科学社会主义,2014，(2):107.

[2] 严新明，童星.市场失灵和政府失灵的两种表现及民间组织应对的研究[J].中国行政管理，2010，(11):90.

[3] 马春芳.西方的“政府失灵”理论及对我国政府管理的启示[J].理论探索，2004，(4):79.

[4] [美]莱斯特.M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织关系[M].田凯译,北京:商务印书馆,2008:47.

[5] Ansell and Gash Collaborative Governance in Theory and Practice [J]. Journal of Public Administration Research and Theory，2008,18(4):544.

[6] [美]约翰.D.多纳林和理查德.J.泽克豪泽.合作：激变时代的合作治理[M].徐维译,北京:中国政法大学出版社,2015:51.

[7] 张康之.合作治理是社会治理变革的归宿[J].社会科学研究,2012，(3):42.

[8] 敬乂嘉:合作治理：再造公共服务的逻辑[M].天津:天津人民出版社,2009:171.

[9] 姜迪清.完善社会组织扶持培育机制的思考——源于温州市社会组织参与社会治理之调研[J].浙江警察学院学报,2014，(3):24.

[10] 施世潮.五水共治，不妨让民间组织多“下水”[N].温州商报,2014-03-18(02).

[11] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:105.

[12] 汪锦军.合作治理的构建：政府与社会良性互动的生成机制[J].政治学研究,2015，(4):105.

[13] 李爱燕.探索现代社会组织体制建设的温州实践[J].中国社会组织,2013，(7):8.

[14] 蔡建旺.财政支持下蓬勃发展的温州社会组织[J].中国社会组织,2015，(9):30.

NI Yong-gui

(School of Government, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210023,China)

(责任编辑：张雅秋)

On the Path of Cooperation between Government and Social Organizations in the Innovation of Social Governance A case study of Wenzhou

Since the 21stcentury, the human society is increasingly characterized by its high complexity and uncertainty. As the social risks increase, it becomes an urgent task to strengthen the innovation of social governance system to achieve effective governance cooperation between the government and the social organizations. Wenzhou is a frontier of this reform and has accumulated some valuable experiences in this respect. Based on the study of Wenzhou experience, this paper draws the conclusion that some measures must be taken to achieve effective cooperation between the government and the social organizations. Firstly, the idea must be remolded and the spirit of cooperation must be built up to lead social cooperative governance. Secondly, the legal system should be improved in order to provide a reliable cooperative governance foundation and a solid guarantee. Thirdly, an innovative mechanism is required to make full use of the enthusiasm of all sectors of the society. Lastly, the governmental support should be strengthened in order to foster the healthy growth of social organizations.

government；social organizations；cooperation；Wenzhou

2016-03-23

2016年度浙江省社科规划课题“治理现代化视阙下政府与社会组织合作机制创新研究”(16NDJC312YBM)；2015年度温州市哲学社会科学规划课题“创新基层社会治理体制中的政府与社会组织合作路径研究—— 以温州为例”(15wsk263)阶段性成果。

伲永贵，男， 南京大学政府管理学院博士研究生，浙江东方职业技术学院社科基础部教师。研究方向：公共治理与政府组织改革研究。

C916

A

1672-8106(2016)04-0043-06