从高校财务管理视角对国库集中支付和预算执行的思考

熊娜

摘 要：国库集中收付制度在全国范围内实行了全覆盖，取得了显著成果。根据云南省财政对预算资金执行进度进行考核情况来看，各高校预算执行情况不太理想，文章分析了云南省高校在零余额资金支付中存在的问题和困难，揭示了云南省高校预算执行进度慢的原因，以及为加快预算执行进度给资金管理带来的隐患，提出了改革云南省高校零余额资金支付，加快预算执行的建议。

关键词：高校 财务管理 国库集中支付 预算执行

中图分类号：F234.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）11-123-02

一、国库集中支付

国库集中收付制度是对财政资金实行集中收缴和支付的制度，由于其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，所以这种制度一般又称作国库单一账户制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政部门直接支付到商品或劳务供应者；三是建立高效的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。我国国库集中支付制度经过10多年的改革、发展，已经在全国范围内实行了全覆盖，取得了显著成果。随着信息技术的飞速发展，国库集中支付也进入了电子化改革阶段。云南省省级财政国库集中支付电子化管理改革于2014年2月启动，截至目前，云南省省级预算单位已全部纳入财政国库集中支付电子化改革管理。国库集中支付电子化系统在保证财政资金安全性的前提下，减轻了财政、人行、商业银行和预算单位的工作量，提高了财政资金的拨付效率，进一步提高了工作效率。

根据《云南省财政国库资金支付管理办法》及有关法律法规，各预算单位在商业银行开设零余额账户管理、使用财政资金。财政性资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。目前，云南省高校财政资金实行财政授权支付。财政授权支付是指预算单位按照同级财政部门的授权，向代理银行签发支付通知，代理银行根据支付通知，在同级财政部门批准的预算单位的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。

二、云南省財政厅对高校财政资金预算执行的考核

根据云南省政府关于加快财政支出预算执行进度要求，云南省财政厅制定了关于实施财政支出预算执行进度考核的办法，明确要求各单位2016年年初预算资金预算累计执行进度一季度不低于20%，二季度不低于60%，三季度不低于80%，10月份完成90%，11月底达到100%；上年度结转使用的项目资金，资金预算累计执行进度6月底达到100%。对执行进度较慢的预算资金，省财政厅将调整统筹用于稳增长，资金一经收回不再返还。

三、云南省高校零余额资金支付存在的主要问题和困难

1.财政资金下达时间较晚。云南省高校办学经费60%以上来源于财政拨款，自筹办学经费能力较弱。省财政对高校实行生均拨款制度，引入学科系数，实行分类指导，拨款方式是“基数+专项”，2016年本科院校生均拨款平均水平12000元/生，高职高专生均拨款平均水平8000元/生，云南省高校生均拨款水平总体偏低。

每年财政资金预算批复要等人大批准后下达，人大会议在每年的3月份召开，财政一般在4月份才能下达预算批复文件。之前财政按照各高校上报的基本支出预算每月预拨一部分公用经费和人员经费。财政专项资金下达各高校时间较晚，大部分专项资金要到接近年底才下达拨付，甚至有的财政专项资金今天下达拨付，明天就被收回，高校根本来不及使用。维持高校正常人员经费及日常运转的生均拨款，年初预算批复下达的部分不足以维持高校正常人员和日常运转，中间还要被财政专项资金挤占，年终清算下达生均经费的时间又非常晚，2015年下达高校最后一笔生均经费的时间是12月29日，严重影响了高校的预算执行进度和零余额资金的使用。

2.专项资金及科研项目经费申请使用周期较长。高校申请的部分财政专项资金及科研项目，建设或研究周期均为2～3年，资金申请使用周期较长，财政下达资金通常是一次下达，并要求当年完成预算执行，没有使用完成的财政就收回，在全省统筹使用，不符合高校的教学、科研规律。

3.高校实际垫付款不能从零余额账户转还。按照云南省国库集中支付管理规定，高校不能从零余额账户转还高校实际垫付款。例如高校人员社会保险、个人所得税、水费、电费等税费，这些费用本应从零余额账户扣除缴纳，但由于零余额账户资金的不稳定，导致高校零余额账户与税户、银行签署三方协议时存在资金不足或项目不对应等情况无法实时扣款。因此，很多高校都是使用其他结算账户垫支这些费用，垫支后，学校无法将这些垫支款从零余额账户还回学校结算账户。

4.零余额提现困难。高校零余额账户提现审批环节多，提现额度较小。每天单笔3万元，当日限额8万元，还要教育厅、财政厅审批后才能提现。特别是云南省抢抓机遇，大力发展云南省高等教育，建设昆明大学城，大部分在昆高校都搬到昆明呈贡大学城，呈贡大学城离教育厅、财政厅有40多公理的路程，给很多高校办理审批手续带来极大的困难。

5.财政监管系统监管资金支付不符合高校支付实际。一是零余额资金支付带有“旅游”、“酒店”、“会议中心”、“服务中心”等字样的单位款项时，支付不出去，提示需要逐级报批。二是零余额资金支付教育系统相关单位款项时，比如，教育厅招生考试院、各高校等，资金支付不出去，提示需要逐级报批。三是支付给学校后勤集团的交通、维修、物业、食堂等后勤保障费用账户，资金支付不出去，支付提示是同账户户名，需要逐级报批。然而，按照省财政厅零余额资金使用的原则，零余额资金项目发生的相关费用应当从零余额资金支付，而上述款项支付都是零余额资金性质的，也是单位或者项目日常正常业务，比如，学校或者项目工作人员因公出差，购买机票，因有些具备中国民航机票销售资质的航空公司直销机构或机票销售代理机构是带有“旅游”字样的单位，云南同邦旅游发展有限公司就是其中的单位之一，相关机票款就无法正常从零余额资金支付；学校或者项目单位组织召开工作会议、学术会议、研讨会议等有些会议需要依托外面的会议中心或者酒店来承担，相关的费用也无法正常从零余额资金支付；学校很多项目，特别是科研课题项目经常和省内其他高校开展科研合作，科研合作经费不能从零余额资金支付，以及学校每年支付给省教育厅招生考试院的招生费用，支付给学校后勤集团的交通、维修、物业、食堂等后勤保障费用账户，都不能从零余额资金支付。支付时需要报经教育厅、财政厅审批，由于审批部门多、审批手续复杂、审批时间长，加之呈贡大学城距离教育厅、财政厅较远，各高校又都存在财务人员不足的问题，办理一笔资金的审批往往需要好几天时间，这样一来，严重影响了工作效率和高校预算执行进度。

6.零余额账户没有开通网银支付功能。随着互联网+时代的到来，网银支付已经为各单位的资金支付在时间、空间上带来极大方便，大部分高校都已经和银行建立了银校互联，通过网银实现实时支付，而云南省高校零余额账户还没有开通网银支付功能，不能通过零余额账户与学校互联互通，也就不能将零余额账户资金直接支付到个人公务卡或者工资卡或者对方账户，也在一定程度上影响了高校的预算执行。

7.政府采购环节中招标类型多、审批环节多、审批时间长。根据云南省政府采购管理办法规定和程序，正常情况下，国产设备的采购从申报到采购完毕需要3至5个月，进口设备需要半年以上才能购置到位和完成资金支付，若遇到流标等情况，具体采购和资金支付时间还得延长。尽管，云南省财政厅也在想办法提高采购效率，缩短采购周期，最近两年省财政要求在编制单位预算时同时编制政府采购预算，对于已经批复了政府采购预算以及采购方式的项目，在采购管理系统中录入批复的采购计划不再需要主管部门审批，但对于高校来讲，体量大，范围广，需求复杂，年初预算只能大概编个总量，根本无法明确到具体项目，对于提高采购审批效率意义不大。另外，对于财政专项资金，年初高校不知道有还是没有，是什么项目，资金是多少均不清楚，年初无法编入部门预算，加之专项资金到位时间较晚，年内基本无法完成设备采购和资金支付工作。现有政策规定，政府集中采购项目必须由云南省政府采购和出让中心组织采购活动，但他们人员少、项目多，委托他们的采购项目经常要积压几个星期才能编制出招标文件，直接影响了采购进度和预算执行。

8.高校自行采购人性化自由化程度不够。现有政策规定，高校小额零星自行采购的限额标准是20万元以下的项目，经政府采购监管部门批准后方可实行自行采购，也就意味着即便买一台办公计算机等小额零星采购除了在采购方式灵活一点外，仍然需要进行严格、复杂的审批环节。

9.制度存在脱节，执行难度大。研究生、本专科生国家奖学金、云南省政府奖学金及研究生国家助学金等发放政策由教育部门制定，资金由财政部门划拨。财政部门在上半年就会划拨80%的经费，根据奖学金目前的评选办法，国家奖学金、省政府奖学金的评选通知需等待上级部门下达，一般安排在每年的9月进行评审，评审完成后才能发放；根据国家研究生国家助学金相关规定，研究生国家助学金需按月发放。按照财政资金考核要求去执行预算，学校是没有办法完成发放的。

四、改革高校零余额资金支付，加快预算执行的几点建议

云南省财政要求各高校按照规定完成预算资金的执行，高校为了完成财政考核的预算执行进度，避免学校的资金让财政收回，财务部门面临巨大的资金压力，天天催促各部门、各项目加快资金使用，为切实提高预算执行的及时性、有效性，各高校也都制定了加快预算执行的管理办法，对于预算执行没有达到规定要求的单位、项目经费，资金将被学校收回调剂使用。但是，各单位、各项目为了不让资金被收回，在资金使用过程中，不仅存在拉用、错位支出的情况，还存在突击花钱，购买大量材料、办公用品等，浪费问题凸显，科研经费使用中预付各种科研材料、科研协作费用明显，给学校财务管理带来困难，给资金管理带来隐患，也在一定程度上造成了资金的浪费，资金使用效益不高。

针对高校零余额资金支付存在的主要问题和困难，遵循高校教学、科研工作规律，结合高校财务管理的实际需求和特点，提出以下几点建议。

1.分类管理，着力支持高校内涵式发展。第一，省财政进一步完善省属高校生均拨款制度，对高校在预算编制和资金切块环节分类管理，充分考虑高校的发展规律和实际情况，将生均拨款在年初预算批复时作为基本支出一次性下达给高校，以便高校统筹安排，支持高校发展。第二，在预算资金下达，建议省财政厅将高校生均经费作为高校运转经费直接下达到高校的结算账户，不要作为专项资金下达到高校的零余额账户。第三，建设或研究周期超过1年的项目，建议遵照建设或研究规律，按照建设或研究进度分年度下达和考核，不要一次性下达，年末就强行收回。第四，高校搬迁至呈贡大学城，老校区土地处置收益，直接下达到高校的结算账户，不要作为专项资金下达到高校的零余额账户。第五，对中央财政下拨的地方高校生均拨款和中央财政支持地方高校发展的专项资金，直接下达到高校的结算账户，不要下达到高校的零余额账户。

2.加大教育投入，促进高校内涵式发展。财政进一步加大对高等教育的投入，促进高校可持续科学发展。第一，每年安排的支持高校建设和发展的专项资金不要占用学校的生均拨款额度；第二，国家正常的增资以及应由财政承担的养老保险、医疗保险、住房公积金等费用不应该转嫁由学校承担，应该由财政统一负担。

3.加快国库集中支付信息化建设。利用互联网+，加快国库集中支付信息化建设。一是开通网上审批功能；二是建议省财政厅参照其他省市做法，开通高校零余额账户网银支付功能，以便提高支付效率。

4.允许垫付款可以从零余额账户转还。省财政厅应根据高校的实际情况，允许高校将其从结算账户垫支的各种税费从零余额账户转还，即允许高校根据实际情况同名账户转款。

5.简化审批程序。对带有“旅游”、“酒店”、“会议中心”、“服务中心”等字样的单位和教育系统相关单位支付款项时，不需要审批，可根据财政监管需要在网上提交支付的材料，经办人员在网上办理审批，既加强了监管，又提高了支付效率，还加快了预算执行。

6.优化政府采购审批环节。省财政厅要简政放权，尽量简化和优化政府采购审批环节，高校管理体制机制健全，财务管理规范，针对高校采用简易审批程序，缩短采购周期，提高采购效率，加快预算执行。

7.建立预算资金收回预警机制。建立完善财政资金收回预警机制，收回资金时下达书面通知，及时告知资金收回情况。

8.完善相关配套政策。财政部门、教育部门等对于学生奖助学金的拨款和发放政策等，应加强协调，财权和事权相结合，在政策上增加可操作性。

9.加大问责和审计力度。省财政厅建立审计抽查制度，依托会计师事务所等中介机构加强审计和监管，各单位要处理好财政资金安全与效益的关系，在加快预算执行进度的前提下，防止突击花钱，防止违规使用财政资金，严肃财经纪律，厉行勤俭节约，对违规违纪行为，严格追究有关领导和相关人员的责任，严肃处理。

参考文献：

[1] 何劲松.国库集中支付下行政事业单位财务管理思考[J].北方经貿，2013（8）

[2] 苗萍.浅析国库集中支付改革对行政事业单位财务管理的影响[J].经济研究导刊，2012（32）

（作者单位：昆明医科大学 云南昆明 650500）

（责编：吕尚）