保障性住房建设困境与土地财政压力——基于城市层面数据的实证研究

谭锐 黄亮雄 韩永辉

(1.华南理工大学 公共政策研究院，广东广州510640；2.广东外语外贸大学 广东国际战略研究院，广东广州510420)



保障性住房建设困境与土地财政压力
——基于城市层面数据的实证研究

谭锐1黄亮雄2韩永辉2

(1.华南理工大学 公共政策研究院，广东广州510640；2.广东外语外贸大学 广东国际战略研究院，广东广州510420)

文章从土地财政的视角对保障性住房建设过程中遇到的阻碍进行了研究。文章认为，保障房实物建设与土地财政发生抵触的根本因素在于土地。保障房用地的无偿供应一方面减少了政府可获得的土地出让金，另一方面加重了地方发展的财政压力。因此，政府会在逐利动机和财政压力的驱使下或明或暗地规避保障房土地的供应。文章利用105个城市的相关数据对此进行了实证检验。结果表明，财政压力比逐利动机更好地预测了城市政府规避供地的行为。与大多数呼吁彻底改革现行分税制的政策建议不同，文章提出，在现状难以改变的情况下，降低土地因素抑制保障房建设成效的可行办法是淡化对保障房供地的要求，更多地通过其他措施推进建设工作，如住房保障的货币化和市场化。

保障性住房； 土地财政； 城市政府； 住房政策

一、引言

2007年8月，以国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)为标志，廉租房和经适房这两大住房保障制度重回决策层视野，新一轮保障房建设拉开了序幕。中国住房与城乡建设部的数据显示，“十一五”期间(2006—2010)开工兴建的保障性住房达1 630万套，完工1 100万套*链接：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201101/t20110111_201955.html。。2011年3月，时任总理温家宝表示“十二五”期间(2011—2015)全国将建设3 600万套保障性住房，实现覆盖20%中低收入家庭的目标*链接：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201103/t20110307_202750.html。。在中央的高度重视下，保障房数量快速增加(图1)。2011年全国新开工数量达1 043万套，为历年之最。全国实际建成量由2010年的370万套猛增至2015年的715.89万套。“十二五”期间累计开工4 027.82万套，建成2 878.88万套，两个指标均超额完成了原定计划。

保障房数量的增加无疑为解决住房问题提供了物质基础，有利于社会和谐与稳定。然而，大规模建设所带来的，似乎只有数量而无“质量”。连续多年的《保障性安居工程跟踪审计结果》显示，建设过程中存在很多问题，如建设专项资金被挪用、将保障房用地改作经营性用地、

图1 保障性住房建设数量(2010—2015) 数据来源：住建部网站、《2012年国务院政府工作报告》、《城镇保障性安居工程跟踪审计结果》(2012—2016)。

违规出售保障房。从社会效果来看，保障房服务的可获得性、可负担性、使用便利性等方面都相当弱。例如，Huang的研究指出2010年入住廉租房的城镇家庭不足3%，2011年有1 540万的低收入家庭需要住房保障体系，而当年新增的各类保障房数量只有1 000万套左右[1]。Yang和Chen发现，北京86%的限价房和50%的经适房项目位于较为偏远的五环至六环地区，地铁站、学校和医院与这些保障房离得很远[2]。那么，为什么投入巨大的保障房建设没有达到预期的效果？问题的根源在哪里？破解之道又是什么？这些问题是本文关注的焦点。

二、文献回顾

保障房建设成效不佳的原因纷繁复杂，唯有追寻其制度性根源才能抓住问题的本质，并通过制度设计解决问题。主导保障房建设的是各级政府官员，他们嵌入在各类制度当中，这些制度规定了他们能做什么不能做什么，实际上就是一种行为约束。按照制度经济学的观点，政府官员都是具有经济理性的行为主体，他们会根据趋利避害的原则对制度约束做出反应，当保障房建设与政府官员的利益不兼容时，他们就会想出各种办法或明或暗地予以抵制，因而保障房效果差也

就不难理解了。回顾已有研究，相关文献可归纳为以下三类。

第一是财税体制，主要涉及分税制和土地财政制度。1994年的分税制改革使当年全国地方政府财政决算收入占国家决算收入的比重由上一年的78%剧降至44%*数据来自《中国财政年鉴2015》中的“中央和地方财政收入比重”。，此后一直保持在50%以下，而地方财政决算支出无论从水平值还是相对值来看都在不断上升，由此引发地方财政收入与支出责任不匹配的问题[3，4]。研究者[5，6]认为，在短时期内大规模推行保障房建设会加剧这种收支不匹配的程度，所以地方在建设过程中会出现各种乱象。解决之道是通过合理划分中央与地方在保障房建设出资责任上的比例以缓解地方财政压力，减少保障房建设遇到的阻力。与分税制密切关联的是土地财政制度。长期以来，地方一直依靠由地方独享的土地财政收入弥补公共财政的收支缺口[7，8]，现在已然成为地方的“第二财政”。保障房建设与土地财政发生联系，主要有两条路径，一是土地出让金是保障房建设的资金来源之一，二是保障房建设需要土地供应。对于后者，许多研究者[9-12]注意到，随着城市房地产业的繁荣，经营性用地的价格不断攀升，在城市土地供应总量相对有限的情况下，对保障房用地的增加意味着经营性用地可出让额度的减少，由于保障房用地大多以无偿划拨的形式供应，这就相当于放弃了高额土地出让金，正是高昂的机会成本阻碍了地方为保障房供地的积极性。

第二是行政体制。郑思齐和张英杰指出，保障房建设的收益要在长期中才会显现，而地方官员任期较短，难以满足他们短期内创造政绩以提高晋升几率的要求，因此他们偏爱立竿见影的经济建设项目，而不是保障房这类民生项目[13]。当然，这也与上级政府在考核下级政府时过于强调GDP增长有关。贾春梅和葛扬提到，对地方执行过程监管的缺失、相关法律法规的不完善等制度方面的原因是保障房建设缺乏效率的重要原因[14]。吴永宏认为，住房供地计划是自下而上编制，而保障房建设任务是自上而下的模式，中央把保障房任务分解到市、县需要一定的时间，致使地方的土地供应规模和结构难以与之衔接[15]。

第三是融资体制[16-18]。这类文献认为，如此大规模的保障房建设单靠政府财政的力量难以有效完成，但同时我国在保障房方面的投融资体系还不完善，政策优惠力度不够大，制约了非财政建设力量的引进。因此，它们强调除了公共财政资金之外，应该创新投融资制度，扩展其他可以利用的资金渠道，如房地产投资信托基金、资产支持证券、保障房建设投资中心、银团贷款、政府债券、社保基金、住房公积金贷款和增值收益等。

上述解释有助于多角度理解保障房建设效果不佳的原因，本文关注其中的土地财政逻辑。保障房实物建设与土地财政相冲突的最大根源在于土地，而非资金。保障房与诸如教育、医疗等公共产品有一个很大的区别，就是它的实物生产需要大量土地。而城市土地具有相对稀缺性，各类土地需求都在竞逐有限的土地，这是保障房建设面临的一个很重要的约束。正如已有文献所言，地方政府为保障房供地具有较高的机会成本，因此积极性不高。这个解释看起来简洁而合理，但遗憾的是，已有文献只是简单地一笔带过，没有进行充分的讨论，也没有收集相关数据进行实证检验。因此本文在这方面进行重点研究。

三、研究逻辑与命题

(一)现象与内在逻辑

从时间上看，保障房建设与土地财政发生联系，首先在于资金。表1是中央与地方在住房保障上的支出结构，可以看到来自土地出让金的支出是一项重要的资金来源，每年的金额占到地方支出合计的14%左右。早在2006年，中央就发文要求从土地出让金中提取一定比例的资金用于保障房建设*《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》(财综〔2006〕25号)。。大规模推动建设后，2010年的中央文件*《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》(财综〔2010〕95号)。要求，地方要安排不低于10%的土地出让净收益支持建设。根据历年《全国土地出让收支情况》的报告，这个比例在2012年才达到要求，并逐步上升为2015年的12%。

最新一期的《2015年保障性安居工程跟踪审计结果》显示，经过多年建设，安居工程专项资金被套取挪用、税费减免和金融支持优惠不到位、保障性住房被违规销售等问题仍然存在，由此可以合理猜测，尽管表面上地方的出资任务达标了，但现实中地方一直采取各种方法为自己“减负”。其中的原因不难理解，除廉租房、公租房、经适房建设需要从中提取资金以外，还有其他许多公共支出都依赖土地相关收入安排资金，包括市政建设、交通基础设施、破产企业职工安置、教育、农田水利建设等。它们都在竞争着有限的资金。

值得注意的是，表1显示，经中央转移支付之后，地方的保建设资金大大增加，然而这些转移支付并不是平均分配给每一个地区，而是对中西部省区倾斜。2007年国家发改委规定*《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法》(发改投资〔2007〕3676号)。，对于新建的廉租房项目，中央给予西部和中部地区的补贴标准分别是每平方米300和200元，东部省市*包括北京、天津、上海、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东。不在补贴范围内。后来《2009—2011年廉租住房保障规划》做了调整：西部和中部地区在原有标准上各增加100元，辽宁、山东、福建三省的财政困难地区每平方米补助200元。这意味着大部分东部城市政府需要承担更多的支出责任。

保障房建设与土地财政的关联其次在于土地。国土资源部多次发文*《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》(国土资发〔2008〕237号)、《关于切实做好扩大内需促进经济平稳较快发展的用地保障和管理的通知》(国土资发〔2008〕298号)、《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》(国土资发〔2009〕58号)、《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国土资发〔2010〕151号)。敦促各地积极安排保障房用地，并加强计划制定和监管。如2010年第151号文件提出，保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房用地供应总量的70%。2010年全国落实保障房用地2.51万公顷，2011年落实4.36万公顷，2012年计划供应4.76万公顷*“全国保障性住房用地供应成逐年增长势头”，人民网：http://politics.people.com.cn/n/2012/0808/c243759-18698578.html。。

表1 中央—地方政府住房保障支出结构(2010—2015年) 单位：亿元

数据来源：财政部*历年《中央地方公共财政支出》《政府性基金支出决算表》《全国土地出让收支情况》，财政部网站：http://www.mof.gov.cn/index.htm。

图2 东部四省保障房与商品房累计用地(2009—2012年)数据来源：《中国国土资源年鉴》(2010—2013年)

为照顾保障对象的收入水平，保障房用地一般以低价协议出让或无偿划拨的方式供应，这意味着地方政府面临着保障房建设较高的机会成本：原本可以高价出让给商品房开发商的土地转用于保障房，地方政府能够获得的土地出让金就减少了。除了经适房、限价房还能回收部分土地出让金外，建廉租房和公租房几乎没有出让收入。此外，来自商品房市场的相关税费收入也将随之下降。如此一比较，地方为保障房供地的积极性就大大减弱了。图2是东部四省2009—2012年保障房与商品房累计用地的比较，容易看出，各省的保障房用地远小于商品房用地，尤其是广东省，商品房用地是保障房的24倍。

为了规避保障房用地高昂的机会成本，地方政府采取了若干措施，主要有以下几个方面。

(1)尽量少安排土地是一种常见的做法，但很容易被查出来，因而地方想出一种巧妙而不违规的做法，即调整不同类型保障房用地的比例。图3显示，更多的用地安排给了经济适用房，浙江省尤为明显，经适房用地是廉租房用地的25倍。对政府而言，这样做不至于让土地出让金完全为0，而且当经适房建成后还能带来一定的销售收入。

(2)政府还会把保障房项目安排在土地价值相对较低的区位(一般是郊区)，以减少对优质地段的占用[19]。这些地区的生活设施、公共服务、交通基础设施均不完善，入住反而会增加生活成本。有的地方甚至把建设指标分配到县里。据媒体报道，由于保障房建设的目标责任是以“省”为单位，一些省份都会将建设指标分配在小城市和县城，然而当地居民都拥有房产和宅基地，并不需要公租房和经适房*“保障房建设任重道远 供需错位等问题依然存在”，2013年12月6日，新华网：http://news.xinhuanet.com /house /nb/2013-12-06/c_118442566.htm。。

(3)利用自有土地建保障房。例如，由于在土地市场上拿到用于保障房建设用地的成本较大，并且区位、交通、公共服务配套等制约因素较多，北京市住建委为了保证公租房建设任务能够顺利完成，鼓励集体和企业利用自有土地建设公租房。集体自建的例子包括，北京于2012年初在50 试点村集中建设的公租房，以及政府利用自有储备用地建设的公租房；企业自主建设的公租房通常是工厂宿舍，这类公租房建成后会优先分配给企业员工*“北京配建保障房受阻 土地财政饥渴如旧”，《21世纪经济报道》，2012年6月7日，第023版。。

数据来源：《中国国土资源年鉴》(2010—2013年)

(4)利用农村集体土地建保障房。2011年5月国土资源部曾印发《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，明确规定不得擅自开展利用集体建设用地建设公租房，不过一些城市经国土部批准后可以进行试点，给定的范围是“商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市”。在集体土地上试点建保障房，实际上是变相把集体入地转化为国有土地，增加保障房的土地供应*“试点数年后放行：集体土地允建保障房可使用地增4成”，《21世纪经济报道》，2012年1月10日，第008 版。。

相比于从土地财政收入中提取资金用于建

保障房的规定，为保障房供地的要求会遭到更大的抵制，因为它直接冲击了土地财政的根基。由于城市土地的稀缺性，政府可以通过对经营性土地的垄断定价获得高额土地收益。要求其提取土地收益建保障房，实际上是在用经营性用地的市场收益补贴保障房用地的亏损，由此可以实现一种平衡，这是具有可持续性的。而一旦要求大规模无偿供给保障房用地，这种可持续性就被破坏了。所以，从政策可行性上考虑，同时要求地方“既出钱又出地”并不可取。

(二)研究命题

综合上述讨论，已有文献把城市政府规避保障房供地的行为简单归结为它们对机会成本的考量但并不反映故事的全貌。机会成本的观点把地方政府描绘为一个逐利的理性人，他总是期望利用土地资源扩充自己的财富。然而，地方政府不愿意扩大保障房供地规模不仅仅是出于逐利动机，实际上还出于对财政压力的考量。土地相关收入已成为地方财政的第二大支柱，维持着众多地方开支项目，保障房供地的扩张意味着，许多依赖土地收益安排资金的建设项目和发展计划受阻，这会对地方政府造成较大的压力。所以，在分析城市政府规避保障房供地的行为时，应该同时考虑两种动机，一个是被动的财政压力，另一个是主动的逐利动机。

把上述讨论具体化为如下两个核心命题：

命题一(关于财政压力)：城市财政对土地出让收入依赖程度越高，扩大保障房供地所造成的财政压力就越大，城市政府为保障房供地的积极性越弱。

命题二(关于逐利动机)：城市的土地价格越高，扩大保障房供地所造成的机会成本就越大，城市政府为保障房供地的积极性越弱。

四、实证检验

(一)模型设定及数据

为验证上述两个命题，设定计量模型进行检验。模型的被解释变量是城市政府的保障房供地积极性，使用保障性住房*保障性住房包括经济适用房、廉租房、公租房三类。年度供地量占住宅供地总量的比重(PHLs)作为测量指标。解释变量有两个，一是城市财政对土地出让收入的依赖度(Dep)，由土地出让收入除以全部可支配财政收入*即土地财政收入与一般公共财政预算收入之和。得到；二是综合土地价格(LP)，代表保障房用地的机会成本。如果命题正确，那么Dep和LP对PHLs都应该有显著的负效应。在讨论解释变量和被解释变量之间的关系时，还要控制其他因素的影响，本文关注三个因素：城市人口规模、城市居民消费结构和土地资源禀赋，前两者属于需求面因素，第三个属于供给面因素。人口多的城市住房需求也相应地高，所以应该预期它对PHLs有正效应。人口规模通常使用城市年末总人口度量，但这个指标是一个存量，不能与按年度变动的PHLs相对应，所以改用人口环比增长率(Popg)替代。城市居民消费结构使用恩格尔系数*即食品支出占城市居民消费性支出的比重。(Engel)度量，该系数越大说明消费层次越低，城市住房困难户越多，因而也就需要更多的保障房覆盖他们，预期它有正效应。土地资源禀赋此处定义为城市建成区面积占行政区划面积的比重(BAs)，比重越高，说明城市的土地开发程度越高，可供新建保障房的土地越少*保障房建设用地大多是新增建设用地，这与城中村、危旧楼房、棚户区改造的存量建设用地不同。，预期其有负效应。上述变量的信息概要如表2所示。

表2 变量信息

本研究的观测样本为我国的105个城市，时间跨度为6年(2009—2014)，本文用个体固定效应模型处理这种面板结构数据。首先估计静态面板模型，基本模型如式(1)，其中i代表城市，t代表时间，X是解释变量向量，包括Dep和LP。为了不使LP的系数显得过小，计算时使用LP的自然对数值，即lnLP。Z是控制变量向量，包括Popg、Engel和BAs。ui是非时变个体效应，εit是扰动项，它可以是球形结构，也可以是非球形结构

(1)

其次考察动态面板模型，方程形如式(2)

ui+εit

(2a)

(2b)

最后，为了充分挖掘数据信息，我们还对样本划分不同时期及不同地区子样本考察土地财政与保障房供地关系的时空差异。

(二)实证结果与讨论

1. 静态模型

首先观察静态模型的估计结果。表3显示，无论是混合模型(第(1)列)，还是个体固定效应模型(第(2)列)，变量Dep都对PHLs有特别显著的负效应，即土地出让收入在城市政府全部财政收入中的占比越高，保障房建设用地供应占比就越小。相反，综合地价LP的系数符号只在OLS模型中具有理论预期的符号，但统计上不显著。模型(1)(2)与(3)(4)的区别在于是否包含变量Engel。这个变量在2014年缺失全部105个观测值，在2013年缺失13个观测值，考虑到缺失值过多可能会造成估计偏误，把剔除该变量后的估计结果也列入表中加以比较，当然，这是以冒遗漏重要变量的风险为代价的。尽管如此，Dep和LP的系数估计并没有太大的变化，这说明观测值的缺失并没有从本质上改变估计结果。

表3 基本模型估计结果

注：***，**，*分别表示在0.01，0.05，0.1水平上统计显著；Con.表示常数项；OLS表示普通最小二乘算法，FE within表示固定效应模型的组内估计算法，下同。

接下来对固定效应模型进行稳健性检验，即把扰动项的截面异方差和/或自相关问题考虑进来再估计。同样，表4中模型(1)—(3)与(4)—(6)的区别在于Engel的纳入与否。表中前三列依次是在截面异方差、一阶自相关、两者兼而有之的情形下使用FGLS方法计算的结果，Dep无一例外地表现出0.01水平上的显著负效应。稳健的估计结果支持了本文的核心命题之一：城市财政对土地出让收入依赖性越强，政府对保障房供地的积极性就越低。另一个核心命题——土地价格越高，政府对保障房供地的积极性越低——并没有得到充分的证据支持。在表3的FE模型中，LP呈现出正效应，但不显著，在表4的广义回归模型中，LP系数的负号在各模型间保持稳定，但只在截面异方差情形下显著。其中的原因可能在于，高地价实际上代表着一个城市具有较强的集聚经济，除了土地出让收入，这类城市还有广阔的财政收入渠道，未必需要通过压缩保障房供地规模来增加收入。只有那些对土地出让收入依赖性较高，同时外界对其土地有较大需求的城市*当房价泡沫在全国范围膨胀时，即使产业基础薄弱的城市，也会出现土地需求剧增的情况，如鄂尔多斯、神木、邯郸、温州等。，才会压缩保障房供地规模来增收。结合Dep和LP的表现，可以得到一个推论：土地财政依赖度比土地价格更准确地预测到了城市政府的规避保障房供地的行为。

对于控制变量Popg和BAs，凡是统计上显著的系数，其符号都符合理论预期。这支持了上述的观点：大城市需要更多的保障房供地；而城市的开发程度越高，扩大保障房供地的阻碍就越大。此外，表4中第(4)—(6)列的所有系数都具有理论预期的符号，但仅Dep的系数统计显著。

2. 动态模型

如果保障房建设任务总量是既定的，那么随着任务临近完成，土地供应量应该逐年减少；如果任务总量每年都在增加，那么供地量就会呈上升趋势。为考察供地行为随时间的变化趋势，以及解释变量的作用是否存在滞后效应，使用Arellano和 Bover及Blundell和Bond的两阶段系统GMM方法[20-21]估计动态面板模型。结果如表5所示，上一期供地比例PHLs-1对当期比例PHLs有显著的正效应，即上年保障房供地比例高的城市，在当年会有更高的比例。地方保障房供地动机弱，但比例却一年比一年提高，其中的原因可能在于中央高度重视保障房建设，强化了审计监督和问责机制，迫使地方不得不提高供地规模。没有证据支持滞后因变量显著影响PHLs的观点，Dep只在当期表现出非常显著的负效应，这是由于卖地是即时交易，土地无法预售，政府只能够通过缩减当期保障房供地规模来扩大土地出让收入，而不能通过计划降低下一期的规模来做到这一点。另外，当期及前期的土地价格都不对保障房供地比例造成显著影响，其中的原因在上一小节已有分析，这里不再赘述。

表4 稳健性检验结果

注：hetero和AR(1)分别表示考虑了扰动项存在截面异方差、一阶自回归结构的可能性，both表示同时考虑两种情况，下同。

3. 时空差异

由于研究样本横跨6期(2009—2014)，通过划分不同时期子样本，我们可以考察政府换届对保障房建设的影响。2012年是前任政府执政的最后一年，也是新旧领导班子交接之际，因而以此为界，把样本分为Ⅰ期(2009—2011)和Ⅱ期(2012—2014)两个子样本。估计结果由固定效应模型的组内估计算法得到。表6清晰地显示了两个时期的差异，Dep对PHLs的负效应仅在Ⅰ期中显著，这说明随着政府换届，土地财政依赖度与保障房供地之间的关系弱化了。2007年保障房建设议程重启，然而直到国际金融危机爆发后的2009年才被中央重视并大力推动，从这一年到2012年政府换届是保障房建设的大推进时期，保障房供地要求随之急剧提高，这冲击了原有的土地财政模式，因而地方规避冲击的反应会很明显。到了新一届领导班子上台，保障房建设重点由新建实物住宅转向棚户区改造，并且公租房与廉租房管理并轨、经适房建造规模趋于缩减。如此一来，专项供地要求下降，保障房建设对土地财政的冲击趋于缓和，城市政府也就没有必要大幅压缩保障房建设用地了。

表5 动态面板模型估计结果

最后，为考察政府行为模式的地区差异，把样本城市分为东部城市和中西部城市，如果城市位于北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南等11个省(市)，就将其归为东部城市，否则归为中西部城市。在估计系数时，使用FGLS算法对各类广义回归模型进行估计。从表7看出，无论东部还是中西部城市，土地财政依赖度都会对保障房供地产生负效应，由此可见，因土地财政而规避保障房建设的行为具有普遍性，但在程度上，中西部城市要比东部城市更明显，因为在各模型中，前者Dep系数的绝对值要大于后者，而且第(1)—(4)列显示，中西部城市的显著性要高于东部城市。这说明，在中西部，如果地方财政高度依赖于土地出让收入，城市政府会更抗拒保障房供地。在分析静态模型结果时我们提到，产业基础薄弱但土地市场需求旺盛的城市会更不情愿扩大保障房建设规模，此处的分区域样本结果正与之吻合，因为中西部城市的经济发展水平及结构正符合这种特征。

表6 分时期样本估计结果

表7 分区域样本估计结果

五、结论与政策建议

(一)结论

本研究利用全国105个城市的数据对保障房建设与土地财政的关系进行了实证检验。研究结果表明，在控制了人口规模、消费结构、土地资源禀赋等因素的影响之后，如果一个城市的财政收入高度依赖于土地出让收入，那么城市政府建设保障房的积极性就会弱化。这是因为大规模的保障房土地供应无法给地方政府带来丰厚的收益，相反，它会挤占可以交易的工商住用地，削减地方财政可以获得的土地收出让入。这种效应在2009—2011年间，以及中西部地区更为明显。

研究发现，土地价格的变化并没有很好地预测城市政府的保障房供地行为。对此的解释是，土地价格高涨无疑意味着不卖钱的保障房用地的机会成本增大，经济理性的城市政府会或明或暗地减少保障房供地规模，但另一方面，高地价可能是由于城市的集聚经济吸引了大量资本和劳动力所致，这类城市的产业基础雄厚、结构完整，它们有广阔的财政收入渠道，不必然倚重土地出让收入。因此，地价无法单独解释政府的保障房供地行为。

值得注意的是，保障房建设的需求因素——城市居民消费结构，在统计上几乎没有稳定而显著的正效应，这反映出保障房建设是否满足该城市住房困难户的居住需求并不是政府在建设过程中考虑的重点，保障房建设最大的宗旨或许已被拉动经济增长、创造政绩、应付上级检查等动机所取代。

(二)政策建议

既然保障房建设成效受到土地财政因素的羁绊，而土地财政问题又源于现行分税制造成的地方财政能力和支出责任不匹配，那么一个根本性的解决办法就是改革现行财税体制。然而，这样的改革牵扯的利益面太广，短期还不能期望有彻底的改观，所以，切合实际的办法应该是尽量淡化对保障房建设供地规模的要求，更多地采取其他措施推进保障房建设，具体建议如下。

首先，住房保障体系应以货币补贴为主，实物配租为辅。目前政府过于强调保障房实物的新建数量，这对于填补保障房的折旧部分固然有益，但新建保障房要耗费巨额的土地和资金，地方政府建设动力明显不足。所以在保证一定量实物建设的同时，更应侧重货币化的保障形式，即根据住房的市场价格行情和保障对象的收入情况，按照一定比例给予货币补贴，让保障对象在市场上自由选择居住标准和位置，从而规避保障房占地对土地财政的冲击，降低建设阻力。

其次，明确保障对象和范围，削减不必要的实物建设。当前保障房类型过多、保障对象泛化导致建设规模大大超出地方财政能力所及。保障房实物建设应主要解决对双困户*指同时符合当地低收入标准和住房困难标准的城镇家庭。的居住问题，因为即使给这个群体货币补贴，也不一定能在市场上租到房子。至于农村移民、新就业群体、工薪阶层的住房问题应该交由受到良好监管的住房市场来解决，而不是把他们也纳入到保障房体系中来。一旦缩小了保障对象和范围，供地和支出负担就会大大减轻，保障房建设工作自然顺畅得多。

最后，转变保障房建设任务的考核指标。中央的考核指标不应该是建了多少套、投入了多少资金、供了多少地，而应该是考核解决了多少保障对象的居住问题。这样，地方就可以更灵活地解决保障对象的居住问题，而不必拘泥于保障房建设项目的数量。

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责任编辑 廖筠

The Dilemma of Public Housing Project and Land Finance Pressure ——An Empirical Study Based on City Level Data

TAN Rui1, HUANG Liang-xiong2, HAN Yong-hui2

(1. IPP, SCUT, Guangzhou 510640, China; 2. GIIS, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510420, China)

This paper investigates the obstacles encountered by public housing project from the perspective of land fiscal regime. We argue that the land is the critical ingredient of the conflict between land fiscal regime and public housing project. Free land supply for public housing project on one hand reduced the land-leasing fee a city government can acquire; on the other hand, it puts fiscal pressure on the a city’s development. Therefore, city government refuses to do this thing in many ways. Employing city level data, we designed econometric models to test the above point of view. Empirical results show us that fiscal pressure is better than the motive of chasing fiscal revenue on predicting the behavior of avoiding free land supply for public housing project. Distinct to the suggestions about reforming the tax sharing regime thoroughly, we think of that a possibly feasible way to reduce the negative effect of land fiscal regime on public housing project is not emphasizing the requirement of large scale free land supply, but other measures, such as special subsidies for poor man and delivering housing through market.

public housing; land finance; city government; housing policy

2016-07-11

国家自然科学基金青年项目(71403062)；国家自然科学基金项目(71603060)。

谭锐，男，华南理工大学公共政策研究院助理研究员，主要从事城市经济、产业结构与住房政策研究；黄亮雄，男，广东外语外贸大学广东国际战略研究院副教授，主要从事产业经济和宏观经济研究；韩永辉，男，广东外语外贸大学广东国际战略研究院讲师，主要从事房地产经济和产业政策研究。

F293.35

A

1005-1007(2016)12-0061-12