深圳市非户籍人口市民化的社区支持机制*

李 放，蒋宗伟

（深圳职业技术学院 人文学院，广东 深圳 518055）

深圳市非户籍人口市民化的社区支持机制*

李 放，蒋宗伟

（深圳职业技术学院 人文学院，广东 深圳 518055）

深圳是户籍人口与非户籍人口比例失衡、市民化率较低的城市。非户籍人口为深圳经济社会的发展作出了巨大贡献，但由于多种原因却不能转化为户籍人口，实现市民化管理。这直接影响着未来深圳城镇化发展的速度和规模。建立合理而有效的社区支持机制是非户籍人口市民化的关键。社区支持机制包括宏观、中观、微观三个层面的内容。

非户籍人口；城镇化；社区支持机制

习近平同志在2013年12月中央城镇化工作会议上提出，要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。深圳市是我国特大一线城市，也是户籍人口与非户籍人口比例严重失衡、市民化率较低的城市。因此，如何推进非户籍人口的市民化，提高市民化率，是深圳未来城市发展面临的重大问题。社区是城市结构的基本单元，也是非户籍人口在城市中的临时的“家”。非户籍人口能否在城市“安家”，很大程度上取决于社区支持。因此，建立合理而有效的社区支持机制，是非户籍人口市民化的重要实现机制。

1 深圳市非户籍人口的基本状况

自1980年成立经济特区以来，深圳市人口数量随着经济发展持续增长，而非户籍人口的增速又远大于户籍人口。据相关资料，非户籍人口在1979年至1990年之间以年均约9万人的增幅增长，1991年至2000年则飙升至年均约47.7万人，2000年以来，增幅稍趋平缓，但也超过年均9万人①。

图1的数据表明，深圳市非户籍人口与常住人口的增长轨迹较一致，而户籍人口则与常住人口的增长关联不大。可见，深圳市常住人口增长主要来源于非户籍人口。

截至2014年底，深圳市的常住人口总量达到了1077.89万人，较2013年年末增加了15万人，其中户籍人口332.21万人，占常住人口比重的30.8%；非户籍人口745.68万人，占常住人口比重69.2%②。具体情况见表1。

1.1 非户籍人口来源结构

为获得深圳非户籍人口数据，本课题组编制了《深圳市非户籍人口市民化调查问卷》，共发放问卷1500份，收回1479份，有效问卷1450份。这1450份有效问卷中包含1010名非户籍人口。在被调查的这些非户籍人口中，有595人来自除深圳市以外的广东省其它城市，占比58.9%；有415人来自外省，占比41.1%。具体分布参见图2。

图1 1979-2013年深圳市人口增长结构图

表1 深圳市2014年各行政区常住人口分布 单位：万人

1.2 非户籍人口的年龄结构

经统计，非户籍人口的年龄结构如下：32人在20岁以下，占比3.17%；591人在20-30岁之间，占比58.51%；218人在30-40岁之间，占比21.58%；134人在40-50岁之间，占比13.27%；30人在50-60岁之间，占比2.97%；5人在60岁以上，占比0.5%。具体情况参见图3。

1.3 非户籍人口就业结构

在从业方面，1010名非户籍人口中有87人从事房地产业，占比8.61%；188人从事制造业，占比18.61%；219人从事餐饮业，占比21.68%；288人从事销售业，占比28.51%；96人从事物流业，占比9.50%；51人从事金融业，占比5.05%；34人从事传媒业，占比3.37%；15人从事法律工作，占比1.49%；32人在机关事业单位供职，占比3.17%。具体情况参见图4。

从图4可以看出，深圳市非户籍人口的就业主要集中在建筑业、加工制造业、餐饮业、销售业及物流业等领域，这些领域的就业人数之和占比达到了约86.92%。总体来看，他们大多从事低端行业的普通工作。

图2 2015深圳市非户籍人口来源结构抽样统计图

图3 2015年深圳市非户籍人口年龄结构抽样统计图

图4 2015年深圳市非户籍人口就业结构抽样统计图

1.4 非户籍人口的贡献

根据深圳市2012年国民经济和社会发展统计公报显示，当年深圳市非户籍人口就帮助创造了5355.8亿元的工业生产总值、381.8亿元的建筑业生产总值。仅此二项，即占全市12950.06亿元总产值中的44.3%④。非户籍人口在这些行业中的贡献，直接推动了深圳市的城市化发展，也为深圳市带来了大量社会经济财富。

2 影响深圳市非户籍人口市民化的主要因素

为什么非户籍人口为深圳的经济社会发展作出了如此巨大的贡献，却不能成为深圳市民？或者说，是哪些因素影响着非户籍人口的市民化、深圳化？这是必须进一步分析的问题。调查表明，影响非户籍人口市民化的主要因素主要有如下几个方面：

（一）制度因素。影响非户籍人口市民化最重要的因素是制度因素，主要包括户籍制度、社会保障制度、用工制度、子女入学制度等。

1）户籍制度。深圳的户籍制度经过数次改革，并在2010年根据广东省的相关规定颁布了最新的户籍制度。最新的户籍制度有着严格的入籍规定。这些规定是影响非户籍人口市民化的主要因素。

2010年8月12日颁布的《深圳市外来务工人员积分入户试行办法》标志着“积分入户”制的正式实施。积分入户的核心是积分表。该表有7个一级指标，每个一级指标下包含若干二级指标，非户籍人口达到所需分值、满足入户条件后方可申请入户。近年来，“积分入户”的管理办法在评价指标、权重、分值等方面都有不断改进，但实际上是提高了入籍门槛。

首先，“积分入户”制度主要倾向高学历人群。“积分入户”制度规定，博士积100分，可直接申请入籍；硕士、学士分别为90、80分；中专或高职毕业生积60分，而高中毕业者仅积20分。该办法还设定了加分项，但低学历者往往难以获得加分，并且，加分项普遍分值不高。因此，低学历者大多难以获得入籍所需的积分。

其次，年龄指标对入籍的限制，这种限制主要表现在“减分项”。2015年最新制定的积分入户政策规定，40-45岁的申请者每增长1岁扣减2分，45岁以上者则每增长1岁扣减5分。这些减分项无疑阻碍了非户籍人口的入籍。

第三，“积分入户”涉及30个以上加分项，申请者需备齐各类材料和证明。申请者虽然能够通过当地相关部门获取部分资料，但仍有很多资料需要本人到各级各类部门去提取。由于涉及部门众多、办理流程繁琐、相关文件难以理解，申请者不得不耗费大量的时间，且通常难以一次办理完成。严格的制度规定必定使申请者耗费大量的时间成本。

2）社会保障制度。社会保障制度是影响非户籍人口市民化的又一重要因素。深圳市户籍人口可以缴纳“五险一金”，而非户籍人口通常只能缴纳养老保险、医疗保险、失业保险及工伤保险，且不能以个人名义购买保险，这无疑增加了非户籍人口参保的困难。

3）用工制度。非户籍人口在应聘时经常会遭遇不平等对待。深圳的用人单位通常会优先录用具备深圳户籍的应聘者，尤其是财务、管理、监督等特殊岗位，有的单位甚至明确规定只聘用有深圳户籍的应聘者，或是要求须有深圳户籍的人提供担保。党政机关和事业单位多数岗位都明确规定只有具备深圳市户籍的人才有资格报考，或者需要具备深圳户籍的人士提供担保。此外，各类其他需要通过考试选拔的工作职位，通常只向具备深圳市户籍的人口开放。在一定意义上，户籍对于找工作的重要性大于能力和学历。

4）子女入学制度。户籍与非户籍的差别还突出表现在子女入学方面。在深圳，户籍人口的子女入学费用低廉，且能够享受各类补贴，学杂费往往是深圳市非户籍人口子女的几分之一。此外，子女入学的差别还表现在非户籍人口的子女在入学时需提供1+5文件⑤，甚至连中考、高考都需要1+5文件作为证明。而1+5文件又需要以居住证为基础。因此，很多非户籍人口的子女由于无法取得居住证而不能在深圳在参加中考和高考。不仅如此，深圳市户籍人口的子女还具备以下优势：在入学期

间无需缴纳借读费；能够申请教学质量更好、周围环境更安全、升学率更高的学校；不用回原籍参加高考；高考录取分数线大幅低于其他省市。

上述情况是深圳市非户籍人口难以市民化的重要原因，也是深圳市非户籍人口遭遇不平等对待的重要表现。

（二）非户籍人口自身因素。

非户籍人口自身的局限性及其传统观念方面的障碍是阻碍其市民化的又一个重要因素。

1）教育因素。非户籍人口有其自身的局限性。他们的局限性主要有：学历较低、职业技能水平不高、接受职业培训机会少、缺乏职业前景规划等。

据调查，深圳市的非户籍人口多数未接受过高等教育，一些从事制造业的劳工没有上岗证和专业技术职称。在深圳市产业结构调整的背景下，这部分非户籍人口的工作注定将面临诸多不适。面对这一困境，很少有人主动提升、充实自我。他们大多从事制造业、低端服务业，其私人时间、私人空间通常被繁忙的工作和严格的工作规定所挤压。对于他们来说，日复一日的打工、单调的业余生活和迷茫的未来，即是生活的现实。

2）传统观念方面的因素。非户籍人口在市民化过程中也受到乡土观念的消极影响，且难以在短时间内有所改变。“土地是农民的命根子”是一部分非户籍人口最为根深蒂固的观念。虽然这一观念有所淡化，但仍有为数不少的非户籍人口将土地视为最后的生存保障。尤其是年龄较大、学历较低的非户籍人口，在深圳从事工作的目的仅仅是在有限的时间内赚到更多的钱，甚至往往因偶然原因返乡。他们即便不再从事农业劳动，但依托土地仍然是多数人的生活选择。

同老一代非户籍人口相比，新生代的非户籍人口乡土观念较弱。原因主要在于：新生代非户籍人口多来自于城镇或二三线城市，多数受过初、中等以上教育，且向往城市生活。然而，因受制于生活经历、成长经历和工作环境，“在外乡先和老乡建立联系”这一观念仍支配着他们。尽管与“老乡”交往有利于日常生活，但从长远看来，却阻碍了与“城里人”的交流和融合。

可以认为，传统观念对于非户籍人口来说是制约其市民化的又一个重要因素。对于老一代非户籍人口而言，传统观念左右其归属；对于新生代非户籍人口而言，传统观念阻碍了其市民化。

3）身份认同因素。在我国，身份认同的主要根据是户籍。我国实行城镇户口与农村户口两种不同的户籍管理制度，又根据户籍所在地划分不同地区的人口。因此，人的身份包括两个方面，一是户口身份，即户口属性。根据户口属性，可将不同的人口区分为城镇人口和农村人口。二是籍贯身份，即户口属地。而前一身份则为关键因素。由于户口身份不同，不同的人口享有不同的权利，承担不同的义务。这些权利和义务体现在政治、经济、社会等各个方面。这样，身份认同又具体表现为对权利、义务的认同。两种不同身份的人群同聚一个城市，必然带来身份认同问题。

对非户籍人口的认同主要包括两个方面，第一，深圳社会对非户籍人口的身份认同；第二，非户籍人口对自身身份的认同。

深圳市非户籍人口是工作在深圳、生活在深圳，但又不具有深圳户籍的人口。这类非户籍人口常常被称为“外来人口”。由于不具有深圳户籍，这些“外来人口”不能享有相应的权利，如政治上的选举权和被选举权，经济方面的参与权和管理权，社会方面的福利权等等。因为不享有上述权利，“外来人口”也不承担相应的义务。因此，对于深圳市民来说，这些既不享有深圳人的权利又不承担深圳人的义务的非户籍人口，便不是“深圳人”。不是“深圳人”的“外地人”往往被视为“打工者”、“农民工”。近些年来，户籍人口与非户籍人口的经济权利、社会权利的分化越来越严重，社会鸿沟越来越深，这又进一步加深了户籍人口对非户籍人口身份的不认同。

对户籍人口与非户籍人口的身份认同其实是同一问题的两个方面。这两个方面源自相同的政治、经济、社会因素，因而所谓身份认同有着相同的关注点，也有大体相同的认知。

非户籍人口对自身身份的认同也大体依据户口属性和户口属地两个要素。根据前一个要素，非户

籍人口对自身身份的认定往往是“打工者”、“农民工”。根据后一个要素，非户籍人口往往认定自己是“外地人”。因此，“打工者”、“农民工”、“外地人”即是非户籍人口对自身身份的认定。而非户籍人口对自身身份的认定，则由于他们不能享有与户籍人口同等的权利和义务而得以自我确证。

调查结果表明，非户籍人口认为自己是深圳人的仅占小部分。在参与调查的1010名非户籍人口中，有306人认为自己是广东人，占比30.3%；有175人认为自己是深圳人，占比17.32%；有529人认为自己是外地人，占比52.38%。具体分布参见图5。

据图5可知，接受问卷调查的非户籍人口中，多数人认为自己是外地人，认为自己是深圳人的不到20%。这说明，深圳市非户籍人口对深圳城市生活属地的认同度较低，也与“来了就是深圳人”的暖心口号形成较大落差。

图5 2015年关于深圳市非户籍人口的身份认同抽样统计图

3 非户籍人口市民化的社区支持机制

社区是户籍人口的“家”，也是非户籍人口的“家”。非户籍人口的市民化首先应使社区真正成为他们的家。因此，充分发挥社区的支持作用，是非户籍人口市民化在目前可以做到、而且必须做到的基础性工作。社区对非户籍人口市民化的支持，包括宏观支持机制、中观支持机制、微观支持机制三个层面。

3.1 非户籍人口市民化的宏观社区支持机制

宏观社区支持机制是指法律、制度、政策层面的社区支持机制。在社区支持机制中，宏观支持机制是最重要的机制。

首先，政府应推动社区工作站的职能转变，使之成为“微观政策制定者”或“宏观政策协助制定者”。一般说来，非户籍人口市民化的总政策由中央政府制定，省市级政府根据中央政府的总政策制定相应的区域性政策，社区只是政策的执行者。这种体制可以保证政策的统一性，却难以保证政策的灵活性。实际上，各省市乃至不同的社区，非户籍人口的状况差别很大，而非户籍人口市民化的具体工作又要由社区来完成。因此，由社区灵活地掌握政策，或社区根据具体情况，在保证与中央政策、省市政策一致的条件下灵活地制定适合本社区的具体政策就显得尤其重要。要做到这种灵活性，社区工作站的职能就必须转变，即由单纯的政策执行者转变为“微观政策制定者”或者是“宏观政策协助制定者”，以制定适合本社区促进非户籍人口市民化的具体的微观政策。

其次，社区户籍管理制度的改革。就目前情况来说，社区不具有户籍管理权，因此，社区对于人口的落户、迁移没有决定权。这对于非户籍人口的管理、非户籍人口的市民化来说无疑是一大障碍。调查表明，如果将户籍管理的部分权力下放至社区，将有助于社区对非户籍人口的管理，也有助于加快非户籍人口的市民化。可以下放至社区的权力包括：第一，非户籍人口落户的审查权，即社区可以根据非户籍人口的具体条件、当地经济社会发展的需要，确定非户籍人口是否可以落户，公安机关根据社区的审查结果办理相关手续。第二，非户籍人口户籍档案管理权。深圳非户籍人口一般无深圳户籍档案，但建立此类档案，不但有助于非户籍人口的管理，而且可以提高非户籍人口的城市化的工作效率。因此，赋予社区工作站此类权力是必要的。

3.2 非户籍人口市民化的中观社区支持机制

非户籍人口市民化的中观社区支持机制主要指为非户籍人口提供公共产品、公共服务的社区支持机制。对非户籍人口来说，当前亟需的公共产品、公共服务主要有医疗卫生保障、职业技能培训，因而中观支持机制主要是医疗卫生保障和职业技能培训机制。

1）构建良好的社区医疗机制将有利于非户籍人口的社区生存。医疗卫生保障是非户籍人口赖以生存的重要条件，由于受户籍的限制，非户籍人口难以享受与户籍人口同等的医疗待遇，特别是医保关系尚在户籍地的非户籍人口，医疗项目、医疗费用的报销往往受到医保制度的限制。因此，“有病少医”、“有病不医”的情况在非户籍人口中较为普遍。大力发展社区医院、提升社区医院的医疗水平、改善社区医院医疗环境，不仅能够分流大医院的患者，而且能够使非户籍人口患小病不出社区就可得到诊治。

2）推动社区职业培训将有利于非户籍人口就地落脚落户。稳定的职业是稳定的生活的条件；稳定的生活是在城市落户的条件。因此，非户籍人口市民化首先在于能不能找到合适的、稳定的职业。西方发达国家的经验证明，为了适应不断进步的社会需要，人们必须接受二次、三次职业培训，甚至终身培训。近些年来，深圳市政府针对外来务工人员培训开展了大量工作，但远远不能满足需要。而实际上，社区工作站在实施职业培训方面的作用不可或缺。可尝试建立以深圳市政府为主导的，深圳职业技术学院、深圳信息职业技术学院和深圳大学等深圳本地高校为培训师资，以社区工作站为组织机构，在多方协同下开办短期、中期及长期的技能培训班。社区工作站需对辖区内的非户籍人口进行调查，统计其期望学习的专业技能；在社区工作站办公地点提供预报名窗口，尽可能简化报名程序；汇总非户籍人口的需求信息，并将其提供给高校，便于高校制定课程、安排师资并提供场所；在社区工作站设立教室，将不需要器材和场所的课程引入社区，将师资请到社区。因此，该机制尽管需要政府和高校协同构建，但其成效有赖于社区的组织和实施。

3.3 非户籍人口市民化的微观社区支持机制

宏观和中观的社区支持机制需要政府和其它相关机构的大力支持才能制定并落实，而微观的社区支持则属于社区工作站的责任范围。微观的社区支持机制是指社区直接服务于非户籍人口市民化的支持机制，主要包括社区基层民主的实施、社区法制教育机制、社区法律援助机制和社区出租屋管理支持机制等四个方面。

1）社区民主支持机制。社区基层民主是非户籍人口参与社区治理、参与社区民主的重要方面，也是增强非户籍人口主人翁意识、融入深圳社会的重要途径。我们的建议是：第一，建立社区非户籍人口民主参与制度，按照一定比例吸收非户籍人口为居民代表或各类社会组织代表，参与社区公共事务。第二，吸纳所有非户籍人口参加社区居民大会，共同商议社区管理事务。第三，选举一定数量的非户籍人口为人大代表和政协委员。以上举措，不仅可以发展社区民主，而且可以提高非户籍人口的身份认同。

2）社区教育机制。社区教育是提高社区治理成效的重要工作，这一工作主要包括：法制教育、党的路线方针政策教育、形势教育、道德教育等。我们的建议是：第一，定期开展法制教育。法制教育是社区教育的重点。有效的法制教育能够提升非户籍人口的法制观念，维护社区的法制环境，同时，也能够为非户籍人口维护自身利益提供法律支持。第二，定期开展党的路线方针政策教育和形势教育，提高非户籍人口的政治觉悟和政治水平。第三，适时开展道德教育。道德教育的主要内容包括环境道德教育、邻里关系道德教育等。这对于提高非户籍人口的道德水准、建设和谐社区有不可忽视的意义。

3）社区法律援助机制。法律援助机制是维护非户籍人口基本权益的重要机制。一般说来，非户籍人口的权益维护主要依赖法制机关。但是，由于部分非户籍人口受到法律观念、法律知识的限制，寻求法律机关的帮助往往会遇到困难，合理的权益难以得到保障。因此，建立社区法律援助机制，对于保障他们的合理权益有重要意义。我们建议：第一，在社区建立义务法律援助组织。可以遴选懂法且有法律支持意愿的户籍人口和非户籍人口组成义务法律援助组织，为非户籍人口提供法律服务。第二，法律援助组织适当开展法律知识普及教育活动，以提高非户籍人口的法律知识水平。第三，法律援助组织可适当为非户籍人口提供简单案件的法

律解释、法律文书的起草等。

4）社区出租屋管理支持机制。在深圳，无论商品房社区还是城中村社区，都存在着大量的出租屋，并且是一部分非户籍人口的主要租住地，因此，建立好的出租屋管理机制，将有利于非户籍人口“安家落户”。我们的建议是：第一，社区工作站可根据辖区的具体情况，制定合理的房屋出租制度，如房屋租赁中介管理制度、房屋出租程序和管理制度等，第二，定期统计、发布房屋出租信息。第三，对出租屋的卫生、安全等方面进行检查的制度。

上述宏观支持机制、中观支持机制、微观支持机制大体包括了非户籍人口市民化的主要支持机制。这些机制的建设和完善，既是非户籍人口市民化的主要工作，也是非户籍人口市民化的基本保障。

深圳市的发展已经历了35载，深圳特区的地位赋予了她不断探索未知领域、创造新奇迹的特质。在“十三五”期间，“深度城镇化”、“人的城镇化”是深圳进一步发展的重要目标，而要实现这一目标，关键在于非户籍人口的市民化。本课题的研究为今后深圳的城市管理提供了有益的思路和借鉴。

注释：

① 参见1978年至2013年《深圳市统计年鉴》。

② 参见《深圳市2014年国民经济和社会发展统计公报》。

③ 参见《深圳市2014年国民经济和社会发展统计公报》。

④ 参见《2013年深圳市统计年鉴》。

⑤ 深圳市政府“1+5”文件于2005年8月1日起开始实施，文件包含《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》及五个配套文件。

[1] 中央城市工作会议在北京举行[N]．人民日报，2015-12-22（01）．

[2] 深圳市统计局．深圳市2014年国民经济和社会发展统计公报[N]．深圳特区报，2015-04-22（A03）．

[3] 深圳市统计局．深圳市统计年鉴（2013年）[M]．北京：中国统计出版社，2013．

[4] 深圳市人民政府办公厅．深圳市人口发展“十二五”规划[EB/OL]．（2011-10-22）[2015-12-04]．http:// zwgk.gd.gov.cn/007543382/201111/t20111102_291134.html.

[5] 深圳市公安局．深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见及五个配套文件的通知[EB/OL]．（2015-03-06）[2015-11-08]．http://www.szga.gov.cn/ZWGK /ZCFG/JD_RKGL/201503/t20150310_80120.htm.

On Community Support Mechanism for Non-registered population in Shenzhen

LI Fang, JIANG Zongwei

（College of humanities, Shenzhen Polytechnic, Shenzhen, Guangdong 518055, China）

Shenzhen is a city where the registered population and non-registered population is disproportionated. It has a comparatively low urbanization rate. Non-registered residents have made great contributions to the city development, but because of various reasons, they can not become registered household residents. Thus hinders Shenzhen’s urbanization speed and scale. The key to urbanize non-registered population is to establish an effective community support mechanism which will be dealt with from three aspects.

Non-resident population; urbanization; community support mechanism

10.13899/j.cnki.szptxb.2016.06.002

C924.24

A

1672-0318（2016）06-0009-07

2016-04-29

*项目来源：深圳职业技术学院2015年校级重点课题：城镇化进程中深圳市非户籍人口市民化研究（601522S32001）

李 放（1959-），男，北京人，硕士，副教授，主要研究方向为思想政治教育和马克思主义中国化。蒋宗伟（1973-），男，河南人，博士，副教授，主要研究方向为思想政治教育和马克思主义中国化。