关于天津离岸金融监督制度的研究

马碧璘　张劲楠

摘要：离岸金融是金融国际化的重要历史创新，也是我国新时期金融改革的重要组成部分。由于很大程度上独立于一国现有的在岸金融体系，离岸金融市场面临的风险相对更高，因而对于规范的法律制度监管的需求往往更加强烈。我国现有的离岸金融监管法律制度尚不健全，还存在制度创设与完善的空间与价值。通过对离岸金融的基本问题进行疏理与回顾，并介绍了国际已有的离岸金融监管模式与内容，分析了我国现行离岸金融监管法律制度的不足，结合天津自贸区的实际情况，为天津离岸金融中心的建设提供可行的监管法律制度创设建议。

关键词：离岸金融；监管法律制度；监管模式

中图分类号：F832.5 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）09-0051-05

一、离岸金融相关问题概述

（一）离岸金融的概念界定

1.离岸金融的内涵与外延

学界对于离岸金融的定义尚无统一看法，现研究的离岸金融是指，在不具有金融市场所在国国籍的非居民之间进行的不受一国国内金融法律法规影响且与一国国内金融体系相隔离的资金融通行为。

离岸金融主要包括离岸货币业务与离岸资本业务。离岸银行业务是最主要的离岸货币业务，约80%以上的离岸金融业务是银行间同业往来。离岸资本业务主要为离岸证券业务，其中包括离岸债券、离岸股票、离岸期货、离岸期权等。

2.离岸金融的性质与特点

相较于国内金融和传统的国际金融，离岸金融具有真正的、彻底的国际性。离岸金融交易主体大都不具有金融交易市场所在国国籍，具有非居民性；离岸金融所指的“岸”不仅是地域概念的边界，还是抽象的一国的货币循环系统，离岸金融交易所使用的货币是游离于一国货币循环系统之外的货币，如欧洲美元市场是指在伦敦的国际金融市场上用美元作为交易货币而进行资金融通的国际资金借贷市场。

离岸金融的作用与影响具有全球性，离岸金融市场的发展打通了全球范围内的资金投融资通路，推动了经济全球化进程。被称为现代意义的国际金融的离岸金融具有真正的、彻底的国际性，是真正意义上的国际金融。

除了上述离岸金融的本质特征之外，离岸金融市场还具虚拟性、监管的多头性和松散性的特点。

离岸金融市场通常以被获准从事离岸业务的银行将境外业务另立账户处理或是在交易商之间通过电子通讯手段的方式进行，没有柜台设施类的物理上的交易场所，所以离岸金融市场交易平台是无形的，使得离岸金融带有虚拟性的特点。就在岸市场而言，离岸金融的市场监管除了可以受到市场所在国和金融机构母国的监管之外，还涉及货币发行国、筹资者母国、资金提供者母在内的多个国家主权事项，离岸金融带有完全的涉外因素，离岸金融的监管必然带有多头性的特点。离岸金融交易成本低，交易量大，政策优惠多，各个主权国家均对离岸金融采取宽松的监管手段以吸引外资，看似各个主权国家都对离岸金融进行监管，实则任何一主权国家对于离岸金融都没有做到完全的监管，这导致了离岸金融监管的松散性。

（二）离岸金融的发展与现状

1.离岸金融的历史发展

（1）国际历史发展

离岸金融市场起源于欧洲美元市场，随着经济全球化的发展，欧洲市场上的交易的货币从单一的美元增加到了多种当时世界上可自由兑换的货币，欧洲马克市场、欧洲日元市场及欧洲法郎市场相应出现，各国随之纷纷开始建立本国的离岸金融市场。

通过新加坡、香港及菲律宾等地的不断探索，亚洲离岸金融市场最终建立。大西洋沿岸及加勒比海地区的海岛国家通过减、免税的优惠政策为吸引国际资金，繁荣本国经济，也形成了目前避税港型的离岸金融市场。美国于20世纪80年代设立了国际银行业设施，日本也在大藏省的支持下于1986年建立了东京离岸金融市场，自此，世界大部分发达国家都拥有了离岸金融市场，标志着离岸金融开始具有全球性。

（2）国内历史发展

我国离岸金融业务试点的历史发展分为三个阶段。1985年5月招商银行在深圳开办离岸银行业务，标志着我国离岸金融业务开办的开端。1998年底，东南亚金融危机爆发，国内银行离岸资产面临巨大压力，我国离岸金融业务被迫停业整顿。2002年6月，招商银行和深圳发展银行恢复开办离岸业务，我国离岸金融业务再次起航。

2006年9月，天津批准设立资本项下人民币可兑换的试点，开办离岸金融业务。2013年，银监会批复浦东发展银行、交通银行、招商银行、平安银行四家具备经营离岸业务资格的中资商业银行可授权上海自贸区分行办理离岸业务，标志着我国自贸区建立离岸金融中心已经起步。2015年4月，天津自贸区正式成立，银监会允许有资格的中资银行在天津自贸区开办离岸银行业务，这是继上海自贸区被获准开办离岸金融业务之后的又一新发展，是我国离岸金融市场发展的又一重要里程碑。

2.天津离岸金融的发展定位与现状

通过借鉴上海自贸区离岸金融的发展经验，天津自贸区离岸金融发展的内容包括利率市场化、人民币跨境使用等多项内容，自贸区内的离岸金融发展必然与自贸区的建设相辅相成，互相促进。国际实践表明，离岸金融市场的建立是实现地区跨越式发展的必由之路。天津是我国北方首个自贸区，也是我国新时期推进金融创新的主阵地之一，其战略定位挂钩京津冀协同发展，带动环渤海地区，配合长三角、珠三角地区，辅助上海、深圳金融中心的发展，带动全国经济加速发展，为处于经济换挡升级关键时期的我国释放巨大的市场活力。

2011年至今，天津东疆保税港区的离岸金融业务经过四年的发展，融资租赁业全国领先、离岸业务发展成果显著并将在国内市场占据重要地位。但随着天津经济的发展，当前自贸区离岸金融面临的主要问题是，在自贸区离岸资金需求量不断增长的同时，现实的自贸区离岸资金供给因受到当前政策的制约增长缓慢，导致离岸资金供求不平衡，严重影响天津自贸区离岸金融业务的发展。

二、现有离岸金融监管法律制度分析

（一）国际离岸金融监管法律制度模式介绍

为克服市场失灵，促进天津自贸区离岸金融市场健康有序发展，我国应当通过建立一套完整的法律制度体系来完善离岸金融市场，使我国离岸金融的发展有法可依。

离岸金融法律制度的重心在于监管法律制度。无论是离岸金融机构的设置、内部业务的执行还是外部各类交易的开展，离岸金融与“在岸”金融的关键区别就在于“离岸”，因而掌控好“离岸”的尺度，有效地实施对各项“离岸”业务的监督管理，在强调业务合法性和保障投资者合法权益的同时如何将风险置于可控范围内，这一切对于自贸区金融及我国金融的健康发展都有着至关重要的意义。

1.离岸金融市场模式类型

明确离岸金融的市场模式，是研究离岸金融法律问题的基础，目前世界范围内的离岸金融市场可以分为内外混合型、内外分离型和虚拟业务型的市场模式，分别具有不同的特点。

（1）内外业务混合型

在内外业务混合型的离岸金融市场上，为便利离岸业务和在岸业务的相互转换从而使彼此相互促进，二者通常并账操作。由于其是历史原因自发形成的，对市场所在国的经济、金融发展水平有较高的要求，一般出现在实力雄厚、积淀深远的大型国际金融中心。但如果离岸金融机构挪用离岸账户资金从事在岸业务以逃避监管，就可能会增加国内金融系统的不稳定性，容易引起金融危机，因而其也具有较大的市场风险。

目前国际上主要以伦敦、香港为代表，例如，香港离岸金融中心没有特殊针对离岸业务监管的法律文件，对离岸业务和在岸业务也不做严格的划分，居民与非居民可以平等的参与各种金融活动。

（2）内外业务分离型

内外分离型离岸金融市场通常由所在国政府人为创设，规定经营离岸业务的金融机构必须专门开设离岸账户。这种管理模式既通过政策鼓励了离岸金融的发展，又方便管理当局对离岸业务加以监控，防止金融机构逃避监管，较为有效地阻挡国际金融市场投机活动对国内金融市场的冲击，防范金融风险。大多数发达国家如美国IBF和日本JOM的当局都采用了此种类型。

后来，一些内外业务分离型的离岸金融市场所在国，缺乏资金且国家干预能力有限，但为了更大限度的利用外资以及平衡国际收支需求，开始允许离岸资金向在岸资金进行一定的渗透，继而出现了分离渗透型离岸金融市场，主要以发展中国家为代表，如新加坡的亚洲货币单位、泰国的国际银行设施以及马来西亚纳敏离岸金融市场。

（3）虚拟业务型

虚拟业务型离岸金融市场是指一些金融机构在不征税地区，并不实际经营离岸金融业务，而是经名义上设立在市场所在国的账户完成交易的虚拟金融市场。这些市场所在国不具有国际经济中心的地位，也缺乏开展离岸业务的大型基础设施，更没有发展历史的沉淀，但是为了增加财政、吸引外资，营造宽松的市场环境，当局采用相当宽松的市场监管政策，取消了外汇管制并给予市场主体大量的税收优惠。这种虚拟业务型离岸金融市场一般出现在经济欠发达、自身规模极小的小型国家或地区，比如大西洋沿岸、加勒比海地区的安圭拉、巴哈马、英属开曼群岛、维京群岛等。

2.美国的离岸金融法律制度

纵观各国，发达国家的金融法制完备，金融法律制度适应性强，修改机制灵活，必要时多采取司法能动主义来弥补法律的漏洞，对于新兴的离岸金融，一般没有专门的立法。

以美国为例，美国于1981年成立国际银行业设施（IBF），美国境内符合规定的银行均可以开办离岸业务。美国的离岸金融法律制度以监管为核心，主要包括以下规定。

（1）监管主体

美联储是离岸金融的法定监管机构，美国境内的银行要开办离岸业务必须经过美联储的批准。同时，美国对美联储、证监会和商品期货交易委员会之间的监管权限做出了明确的划分，并建立了专门的监管机构—金融稳定监督委员会来监控美国金融市场。

（2）市场准入监管

美国对于准人主体规定比较宽松，银行其他非金融机构在符合相关规定的前提下都可以从事离岸金融交易。但外国银行如果要进入美国离岸金融市场，仍需取得美联储的批准。

（3）业务经营监管

美国对于离岸金融的业务经营范围的监管比较宽松，采用了国际上大多数国家的混业经营模式，除离岸货币业务外，离岸金融机构还可以办理部分离岸证券业务，但不允许其参与金融创新项目的经营。

（4）市场退出监管

在美国的离岸金融机构被宣告破产时，由联邦存款保险公司对其接管，使离岸债权人的利益得以实现，保障离岸金融交易的安全与稳定。

综上，美国采取的内外业务分离型的离岸金融市场监管模式既能巩固其全球金融中心的地位，又能保证其国内金融系统的稳定，在世界范围产生了广泛的影响。美国建立离岸金融市场的经验对于我国来说也具有重大借鉴意义。我国国内金融市场发展尚不成熟，不宜全面放开金融管制，可以学习美国，建立内外业务分离型的离岸金融市场。我国离岸金融监管法律制度的框架体系应当包括离岸金融的市场监管主体、离岸金融市场的发展模式，以及离岸金融业务经营的具体各个方面。

（二）我国离岸金融监管法律制度模式及不足

1.我国离岸金融监管法律制度的基本框架

我国离岸金融的法律制度主要为离岸金融监管法律制度，在离岸金融业务试点阶段，我国采取了严格的内外分离型离岸金融监管模式，即允许非居民之间的离岸账户资金进行往来，但严格限制离岸账户和在岸账户之间的资金渗透。

离岸金融的市场监管主要由银行业监督管理委员会和国家外汇管理局在市场准入、业务经营等方面进行监督与管理。目前，我国还没有一部系统的《离岸金融法》，只有中国人民银行和外汇管理局制定的相关法规和细则，（中国人民银行制定的《离岸银行业务管理办法》、国家外汇管理局制定的《离岸银行业务管理办法实施细则》两部关于离岸金融市场监管的办法和细则，以及其他法律法规如《中华人民共和国商业银行法》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《境内机构对外担保管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《商业银行内部控制指引》和《外资银行管理条例》等是目前现有的相关规定。）虽然初步形成了我国离岸金融市场法律监管体系的制度框架，但并没有涉及离岸金融业务的风险防范等其他具体内容。

2.存在的不足

我国的离岸金融试点在初期高速发展之后被迫停业整顿，看似受国际金融危机影响，但根本原因则是监管法律制度的构建存在缺陷。从2002年允许招商银行在深圳率先开办离岸金融业务试点至今，我国仅有两部正式的法规来规范离岸金融市场，且法规之间存在冲突矛盾。两部法规仅规定了离岸业务的定义、监管主体、市场主体资格、业务范围等方面，显然已经不能适应新时期离岸金融市场的发展，具有严重的滞后性。

（1）监管主体权责不明确

我国离岸金融业务的开展过程中涉及央行、外汇局、银监会、证监会等多个监管主体的监管。一方面，几个监管机构之间缺乏沟通、缺乏联系互动机制，导致监管效率低下。另一方面，在中央的垂直管理下，不仅中央监管和地方监管的权责划分没有明晰，而且地方政府难以从宏观角度对全国统一的金融市场进行有效监管。

（2）市场主体范围过窄

《离岸银行业务管理办法》及其实施细则中规定了我国只有经国家外汇管理局批准的中资银行及分行才有资格开展离岸银行业务。相比于其他国家，我国的离岸金融市场主体范围限制的过于单一，国际范围内的大部分离岸金融中心都允许外国银行及非银行业金融机构参与经营离岸业务，排除外国银行参与市场竞争将会极大影响我国离岸金融的发展，不利于我国离岸金融市场的建立。

（3）离岸金融业务经营内容单一

国际上离岸金融业务经营的监管涉及离岸金融运作的资本金、交易货币、业务经营范围、交易对象等各个方面。

我国对于离岸业务的态度过于保守，尚处于谨慎观望阶段。根据有关规定，我国主要对离岸金融的业务经营范围进行合法性监管，我国银行金融机构只能开展经外管局批准的离岸业务，包括离岸存贷款业务、同业拆借业务、国际结算业务、外汇担保及其他的银行业务。

（4）严重忽视风险监管

在我国离岸金融发展初期，外汇局只规定了离岸流动资产与流动负债比不得低于60%，离岸流动资产与离岸总资产比不得低于30%。以及离岸银行的定期报告制度、外汇管理局定期对离岸银行各种经营情况的检查考评制度。虽然我国对于离岸银行风险监测指标、离岸金融机构的检查和监管的措施做出了少数规定，但显然不够细致，内容单一，且缺乏有效的评级建设，还有进一步完善的空间。

三、天津自贸区离岸金融监管法律制度创设

离岸金融的监管法律制度主要为政府对离岸金融市场进行监管的一系列法律法规。我国离岸金融业务试点发展的过程中，出现停业整顿情况的根本原因是市场监管模式缺陷、对业务经营的监管存在漏洞、风险监管不到位以及立法滞后。而离岸金融监管的最终目的是通过国家适度的干预经济，克服市场失灵，减少和防范离岸金融交易中的风险，维持离岸金融交易安全和稳定，保护善意投资者的权利。所以，我国应进一步加强金融监管制度的建设，构建离岸金融市场的监管制度框架，完善符合国情和国际标准的具体监管制度。

（一）天津自贸区离岸金融监管主体的确定

确定监管主体是构建离岸金融法律制度的必要前提，天津自贸区离岸金融的市场监管主体可以考虑采取以下两种方式。

一些观点认为，我国可以学习美国的离岸金融监管制度，将自贸区的离岸金融交易由在岸监管主体监管，由中国人民银行制定离岸金融业务政策，与国家外汇局、银监会、证监会、保监会以及会计师事务所等专业性的社会组织统一对离岸金融市场进行监管。

由在岸监管主体统一监管的做法有一定的合理性，但离岸金融监管具有特殊性，传统的“一行三会”垂直管理使中央监管和地方监管的权责划分没有明晰，难以做到有效监管。独立监管是国际潮流，为减少中央政府对微观行为的监管，许多发达国家在政府机构改革中，都建立了带有相对独立性的执行机构或独立监管机构。天津自贸区离岸金融监管可以借鉴马来西亚或迪拜国际金融中心（DIFC）的监管组织架构，设立专门的离岸金融监管机构——天津离岸金融监管局。

天津离岸金融监管局应当相对独立于现有的“一行三会”政府体系，由其全面负责天津自贸区内金融机构的执照授予及离岸金融业务的监管，包括市场准入、业务经营、市场退出及风险监管等方面。这种监管模式不但符合中国推进的“依法治国”和“负面清单”的方针，还能主动适应国际金融中心普遍通行的混业模式。当然，在保障离岸金融市场监管的独立性的同时，也需要其与政府相配合，得到中央、天津市政府及开发区管委会的政策支持，使国家宏观调控与微观行为监管有利结合，促进我国离岸金融发展的安全高效。

（二）离岸金融监管法律制度基本框架及内容构建

1.天津自贸区离岸金融监管模式的选择分析

离岸金融的市场模式选择，是市场所在国对离岸金融市场监管的基础。前已述及，世界范围内离岸金融的市场模式包括内外业务混合型、内外业务分离型和虚拟业务型。

以上三种模式各有优劣，在天津自贸区离岸金融监管模式选择的问题上，国内学者大都主张我国应借鉴新加坡内外业务分离渗透型的市场模式，结合我国实际情况，笔者认为我国采取该类型的市场模式具有可行性。

作为发展中国家，我国首先考虑建立的是由政策导向的，并能够最大程度保障金融安全、更有利于隔绝爆发于国外的金融危机的内外业务分离型离岸金融市场。其次，我国金融环境尚未发展成熟，内外一体型的市场模式不能很好地适应于天津的离岸金融市场。另外，天津建立离岸金融市场的主要目的不是通过提供避税便利来吸引离岸资金的注入，而是真正的从事离岸金融业务，服务实体经济，所以虚拟业务型并不适合天津的经济发展。

我国金融自由化程度、监管水平一直受到政策框架的限制，借鉴国际上其他发展中国家的成功经验，天津在建立内外业务分离型离岸金融市场的基础上可以考虑存在一定的渗透，即首先保障居民与非居民账户的严格区分，但允许离岸资金向在岸资金存在一定渗透，既能最大限度的吸引国际资金注入国内的经济建设，又能保障在岸账户资金的充足，以便抵御金融风险。

2.离岸金融市场准入监管

市场准入监管是保障金融安全运行的第一道屏障。首先我国需明确离岸金融机构的组织形式以及离岸金融机构的准入许可方式，然后对离岸业务的相关法律法规进行重新整理。

（1）离岸金融机构的组织形式

我国可以规定在自贸区开办离岸业务的金融机构必须采取分公司的形式进入离岸金融市场。由于在自贸区从事离岸业务的跨国银行的分公司不具有独立的法人格，跨国银行分公司的母公司为其行为承担后果，由母行为子行承担清偿责任，向债权人负责。所以，采取分行的形式使从事离岸业务的跨国银行分公司得到其所隶属的整个跨国银行资本的支持，可以更大程度的保障离岸客户的资金安全，历史上我国也更青睐于金融机构设立离岸业务部、分支机构的形式参与我国离岸业务的经营。

由于子公司具有独立的法人格，母公司对子公司的行为不承担责任。如果允许跨国银行的子行从事离岸业务，子行仅能以其自身的资本对债权人承担责任，这将使债权人的权利不能很好的得到保障。因此，为更好的保障投资人的权利，保持离岸金融市场的安全稳定，最好要求境外金融机构以分公司的形式进人我国离岸金融市场。

（2）离岸金融机构的准入许可方式

目前存在四种不同的市场准入的监管原则：自由主义、特许主义、准则主义与核准主义。我国应参照大部分国家离岸金融市场准入的通行做法，实行核准主义的准入原则，即金融机构在进入离岸金融市场时不仅应符合法律规定的条件，还应经过政府的批准。我国政府应坚持审慎准入的原则，既要对银行的资本充足率、治理结构和风险管理水平做出合理规定，还要考虑银行业务能力等实质性条件。

从全球范围来看，发放牌照的做法是更为普遍的离岸金融机构的准入许可方式。具体来说，我国可以学习新加坡的三级银行牌照制。以银行的具体条件为标准，发给资本实力和信用状况不同的银行以不同的离岸业务执照，以实行不同的监管政策。普通执照银行可以办理在岸金融业务，但不能办理离岸金融业务。全面性执照银行既可以经营在岸银行业务也可以经营离岸银行业务。离岸执照银行只能在固定的区域（自贸区）开展离岸金融业务，不能开展在岸业务。这种三级银行牌照制在保证了离岸业务的审慎监管的同时也最大程度地对离岸业务注入了活力。

我国在离岸金融业务重新开办时期发给交通银行、深圳发展银行、招商银行、浦东发展银行全面性执照，而给予工行、农行和广东发展银行的深圳分行离岸业务执照，这表明我国也正在向发放离岸银行牌照的准入方式进行转变。

3.离岸金融市场退出监管

国际上对离岸金融的监管实践证明，金融机构的优胜劣汰是市场经济规律作用的必然结果。通常政府会对有问题的金融机构采取接管、救助、收购、破产等多种措施，使失去竞争力的金融机构退出市场，维护良性的竞争秩序。

目前，我国法律仅对离岸金融机构退出市场的措施过于单一，显然不利于出现问题的金融机构及时退出市场。

参照美国和日本的经验，我国可以有选择地采用最后贷款人制度和离岸金融机构存款保险制度。最后贷款人制度被大部分国家所采用，即当离岸银行暂时发生信用危机时，由中央银行为其提供流动性资金支持，帮助危机银行走出困境，摆脱危机，以防止由单个银行引起的挤兑和破产风潮，引发系统性银行业危机。通过存款保险制度，使经营离岸存款业务的银行按规定费率向专门的存款保险机构缴纳保险金，当离岸银行面临支付风险、破产倒闭的情形时，由存款保险机构向离岸银行提供流动性资金进行救助，保障离岸存款人的利益能够得以实现。

最后贷款人制度和存款保险制度是一国金融体系的最后一道防线，我国可以用法律规定建立以上两种市场退出监管制度，以维护良性的市场竞争秩序。

4.税收监管及优惠政策

世界各国的离岸金融市场发展历程已充分证明，税收政策是否优惠是离岸金融业务开展成败与否的关键，税收优惠甚至免税是离岸金融税收制度的主旋律。大幅度的税收减免是大多数离岸金融市场采取的税收优惠措施。

目前，我国离岸业务的税收法律还没有明文规定，我国应当尽快制定相应的法律法规以明确离岸金融业务的税收优惠政策。在尚未制定出统一的离岸金融市场的税收法规之前，自贸区可对从事离岸业务的银行先实行部分减免税的优惠政策，如：营业税、印花税等，尤其是对于在天津自贸区从事跨境租赁、航运金融的金融机构应适当减免利息税、资本利得税、股息预扣税等。

5.离岸金融市场风险监管

我国应坚持审慎监管的原则，从市场风险监管的方面采取措施，做一个审慎的监管者。相较于在岸金融，离岸金融在监管上要宽松许多，而交易成本低、交易量大、政策优惠多的特点又使得离岸金融的风险也较大，故传统的风险防范的措施并完全直接适用于现代的离岸金融。

我国应对离岸金融试点阶段的市场风险比率标准做出适当的调整，进一步的改进我国的CAMEL评级法，同时促进风险指标管理体系的建立。我国还应进一步强化贷款风险控制机制以及危机预警机制的建立，选定提前反映银行危机的监测指标来提醒经营方向的偏差和危机信号，预防我国潜在的离岸金融风险。

[责任编辑：王旸]