脱钩背景下行业协会监管模式探析

李利利　刘庆顺

摘要：

行业协会承担着服务会员与协调政府的双重职责，是社会和经济发展的桥梁和枢纽。而“双重”管理体制严重制约了其应有功能的发挥。行业协会脱钩试点在全国各地正如火如荼地展开。但脱钩并不意味着脱管，反而应加强政府对行业协会的监管，确保承担其应有职责。本文认为在治理理论基础上，可尝试对行业协会的回应性监管，鼓励行业协会的自我监管，让政府的行政规制成为行业协会自律失效的后盾，充分发挥行业协会的自主性，实现社会治理现代化。

关键词：行业协会；监管模式；回应性监管

随着政府职能的转变以及“小政府、大社会”时代的到来，使原本由政府承担的职能部分地由包括行业协会在内的社会组织替代。而行业协会的“居中”地位和“纽带”作用偶尔也会有偏差，出现“志愿失灵”。因此，加强对行业协会的监管是“去行政化”改革之后必须强化的环节。行业协会与行政部门脱钩并不意味的“脱管”，而是要加强对其监管，促使其更好地履行职责。

一、回应性监管理论的内涵

在《回应性监管：超越放松监管的争论》一书中，伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯维特详细分析了回应性监管理论 [1]。回应性监管为政府政策的制定者提供了决定什么时候进行监管和采用什么样监管手段的一套系统的方法。政府要根据不同的产业结构、被监管者的动机和自我监管的能力而采用不同程度的干预和不同的监管手段

[2]。两位学者把回应性监管方法描述成“金字塔理论”，包括“强制金字塔”和“管制策略金字塔”两部分。

回应性监管的“金字塔理论”包含四个方面的要义：首先，“针锋相对”主要是说由于个体动机的差异性，监管主体应根据被监管者具体情况的差异而选择合适的监管策略和手段。例如，对积极守法且认真履行责任的被监管者应以采取“劝服”等软性约束为主，避免因采用过于严厉的监管而削弱其积极性。而对于那些制造外部不经济性、非法为自己谋取利益的被监管者应采取严厉的监管，做到防患于未然。其次，劝服优先，即指将“软”措施作为首选手段，主要是由于处罚需要的资源和代价远大于说服。而且惩罚会增生被管制者的抵触情绪，监管者和被监管者间的博弈会随之增加和强化[3]。此外，惩罚优先不利于维护监管者的合理性和权威性，惩罚不当会使监管者的公信力降低。第三，以惩罚作为威慑的后盾。监管需要“温和的大炮”，惩罚手段不可经常使用；然一旦采用惩罚手段，必须使被处罚者受到切实的惩罚，确保监管目标的实现。第四，监管者应该能根据被监管对象的不同行为采取相对应的监管方式，惩罚手段应该多元化且威慑有效。

二、政府对行业协会回应性监管的模式

回应性监管理论主要解释政府监管者面对被监管个体时采用什么样的强制策略和手段的问题，它鼓励被监管者的自我监管[4]。回應性监管强调的是多元监管主体参与以及多种监管手段运用，摒弃传统监管过程中政府单一的强制监管手段。而脱钩之后，政府由对行业协会的直接管理转向间接引导和监督，政府对行业协会的监管手段也应由 “软”及“硬”，监管方式也应多样化。

回应性监管为政府政策的制定者提供了决定什么时候进行监管和采用什么样监管手段的一套系统的方法。在不产生外部不经济性的情况下，政府鼓励行业协会自我监管。给行业协会充分的自主性，激励他们为社会提供更多、有优的公共物品，产生最大的外部经济性。行业协会应制定相应的运行规范，并依照规范进行自我监管。如果行业协会不能进行有效的自我监管，如违背行业规范谋取私利、做出违法、违背道德规范、损害会员企业利益的事情等，政府需要采取说服等手段对行业协会进行强制性管制，如果还达不到预期效果，则进一步采取更加严厉的惩罚措施，如命令控制型管制，直到实现监管目标。

图1政府对行业协会的回应性监管模型

来源：自己绘制

从我国目前的情况来看，政府对行业协会的回应性监管具有一定的可行性的。从社会层面来看，我国的法律、法规不断健全和完善，人们的法律意识、维权意识不断增强，参与社会管理的意愿和实践都有很大改善，而且对行业协会等社会组织的服务提出了更高的要求。社会经济和科学技术，尤其是信息、通信技术为科学监管提供了技术上的保障。通过行政体会改革、简政放权等一系列措施，政府的权力下放、职能转变到政府必须提供的公共服务上来。现代治理理论要求政府把“该放的放下、该管的管好”。行业协会与行政部门脱钩之后，与政府之间的密切关系被割断。要确保脱钩后的行业协会更好的履行其职能，必须重视对其的监管。政府也开始探索行业协会监管的新模式，制定相关的法律和规章，并在个别地方进行个别试点，使政府监管的能力得到较大提升。随着市民社会的发展，行业协会不仅在数量上有显著增长，其自我管理和自律能力也明显增强。因此，从这个方面来说，政府对行业协会采取回应性监管的方法是可行的，而且“劝服”和“自我管理”等手段的运用对于激发行业协会的自主性、为会员企业提供更多、更优质的特殊服务、提升服务效率具有更好的效果。

三、政府对行业协会回应性监管的构建

根据回应性监管理论，政府要实现对行业协会的有效监管应以行业协会的自律为主，积极采用“劝服”和“规劝”的手段，通过道德规范和文化感召来影响行业协会，降低外部不经济性的产生。在行业协会的自我监管起不到应有的效果时，政府就应该采取更加严格的策略和手段，比如要求行业协会进行强化性的自我监管、或通过命令控制的方式进行监管。在监管手段上也由“劝服”到“吊销营业执照”，强制措施的等级逐步增强。具体而言，可以从以下几方面努力来构建政府对行业协会的回应性监管体系：

第一，完善相关立法、制定行业协会运作的规则，规范行业协会的行为与结果。行业协会也是经济性的，本质上也会追求自身的利益。政府对行业协会的监管其实是两者博弈的过程，双方都希望通过最优化的策略来实现自我利益的最大化。因此，规则的制定应考虑到双方的利益，努力实现双方利益的最大化。

第二，引入竞争机制，实行“一行多会”、“一业多会”制。有竞争才有比较，一个行业内有多个协会才能进行竞争、对比。通过竞争机制激发协会改善组织管理，提升自己的服务能力，为成员企业提供更优质服务。

第三，实施“事前承诺”机制和“第三方评估”机制。“事前承诺”能对行业协会起到很好的约束作用。但这种约束作用离不开事后的评估。“第三方评估”可避免政府或行业协会自我评估的缺陷，是有效的外部制衡机制，能有效促进行业协会服务质量的提升。

第四，增强对行业协会的文化和道德影响，提高文化认同感，更好地实现行业协会的“公共性”。文化影响和道德规范作为约束行业协会行为的辅助手段，有时能起到更实质性的影响。

[参考文献]

[1]杨炳霖.《监管治理体系建设理论范式与实施路径研究———回应性监管理论的启示》[J]，载《中国行政管理》，2014（6）：47-54.

[2]Ian Ayers， John Braithwaite. Responsive Regulation： Transcending the Deregulation Debate. Oxford： Oxford University Press， 1992.

[3]J. Braithwaite. The Essence of Responsive Regulation， UBC Law Review， 2011， 44（3）； C. Parker Twenty Years of Responsive Regulation： An Appreciation and Appraisal. Regulation & Governmance， 2013，7（1）.

[4] 刘鹏； 王力，《回应性监管理论及其本土适用性分析》[J]，中国人民大学学报，2016（1）：91-101.

（作者单位： 国家行政学院，北京 100089；山东青年政治学院 政治与公共管理学院，山东 济南 250000）