“裸老”无地农民的生活现状及形成原因——以河南省胡寨村为例

卢欢欢

中国传媒大学

“裸老”无地农民的生活现状及形成原因——以河南省胡寨村为例

卢欢欢

中国传媒大学

第一代农民工中的无地农民正面临着裸老的严重现状，他们由于在城市和农村都没有稳定的社会保障而徘徊于城乡边缘，并且随时都会遭受重大事故带来的巨大生存挑战。国家和社会一直以来较少关注到这一群体，如今我们应该主动打破他们的隐形状态，让他们分享到城乡协调发展的果实。

无地农民；裸老；生活现状；形成原因

一、引言

1997年11月11日，实施了15年的农村第一轮土地承包制年限将满之际，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定：“土地承包期再延长30年不变。”1998年起，全国各地在此基础上开始了第二轮土地承包，大多数村庄采取了“增人不增地、减人不减地”的做法，由此而产生了“无地农民”群体。严格意义上讲，无地农民是指依照我国的法律规定，应该分配到土地而实际上未分到自己的土地，或因某些原因曾分到土地但一直无法占有、耕作土地的农民。本文所指的无地农民是第二轮土地承包时没有分配到本村承包土地的人员，承包结束后的新增加人员，因各种原因返回农村的人口以及那些当时分到土地但实际上无法占有的人员。

无地农民问题引起学者关注仅是近10年的事情，跟“失地农民”的研究相比也是少之又少，尚且没有得到国家政策层面的关注。但无地农民人数并不少。张润清等调查表明，无地农民的比例是17.83%，扣除婚姻加入人员，无地农民的比例是11.76%。[1](P25～26)乔丽娟等预计到2027年30年承包期满时，我国无地农民人口将达到2.6亿。[2](32～35)在已有的学界对无地农民的研究中，学者主要从以下几个方面对无地农民进行了关注。一些学者重点从大体上关注了无地农民的基本生活状况。张润清、乔立娟调查了河北省乡村的土地承包状况，并对无地农民收入来源进行分析。一些学者重点将无地农民和土地调整结合起来。商春荣等利用定量分析的方法，基于对广东、湖南两省9个村的调查，研究了农村土地承包权长期化背景下的无地农民与土地调整、土地流转之间的关系。还有一些学者从总体层面论述了解决无地农民问题的对策。

总的来看，已有研究大都是将无地农民作为一个整体进行研究的，并没有将无地农民进行细分，更没有专门关注到其中的特定人群。本文试图从家庭层面来将无地农民分为全家无地和非全家无地两种。对于两者来说，都存在生活比较优越的，这是无数无地农民盼望的，然而也是极少数能争取到的，所以不在本文的讨论范围内。对于非全家无地农民来说，无地的人口主要是二次分地后嫁入的妇女和之后新出生人口。他们大部分可以通过家庭内部流转拥有土地，即老年人口过世和因婚外迁带来的土地转移，这些土地虽然书面上并没有归这些人所有，但根据农村习俗和国家政策，以家庭为单位享有的土地经营权和与之相关的农业补贴等支农惠农政策并没有发生太大变化。而对于全家无地的农民来说，他们的整体生活水平要低于一般农民，也低于非全家无地农民。而这些家庭中的老年人口，因为缺乏耕地的保障，在当前我国农村社会保障处于较低水平的情况下，面临着“裸老”的困境。贫穷的背后隐藏着极大的社会隐患，可能成为诱发一系列经济社会问题的导火索。从我国数千年来“老有所养，老有所依”的传统和社会公平的角度讲，他们应该而且必须获得国家政策制度上的支持和援助。

二、“裸老”无地农民生活现状

为探讨上述问题，该研究以个案访谈为主要研究方法，到河南省潢川县胡寨村进行实地调研，共访谈15位“裸老”无地农民。结合对这些农民的家人和朋友的访谈，详细考察了 “裸老”无地农民的生活现状。

正如有学者指出，国内已有的研究比较重视以历史眼光的宏观视野来分析个人命运，大部分研究忽略了在历史社会事件中所构筑的限制性环境下个体行为选择的差异性和能动性。本文作为个案研究，无法从一个大数据的角度去描述“裸老”无地农民的生活现状。但个案研究的长处在于能够探索“裸老”无地农民问题的复杂性，获得关于其的深入详细的资料，丰富以往的研究成果。

胡寨村位于河南省潢川县南部，是淮河流域一个普通的小村庄。胡寨村距镇政府所在地5公里，距县城14公里，下辖26个村民组。村庄现有农户879户，人口4178人，其中60岁以上人口479人。据胡寨村会计介绍，全村共有耕地面积约9800亩，该村严格按照国家规定于1998年进行了统一的第二轮分地并保持不变，截至2015年底，有约1100人无地。

对15位“裸老”无地农民的调查访谈发现，他们目前的生活现状主要表现为以下四个方面：

表1　个案中“裸老”无地农民基本信息

1.“裸老”无地农民通常全家无地

从对5位农民的访谈中得知，5位“裸老”无地农民不仅自己没有承包耕地，家人也都没有承包到土地。

A和B于上世纪80年代先后前往北京、广州务工， 1998年全村二次土地承包前，他们全家都放弃了本村土地的承包权。但2008年世界金融危机爆发，迅速波及到中国的经济实体，导致大约2000万农民工返乡失业。A和B也在这次经济危机中失去了相对较好的生活来源。作为胡寨村农民原本可以返乡种田维持基本生存需求，但A家和B家都未能返回农村。因为对于两家来说，A和B与他们的配偶名下并没有承包的土地可以耕种。

C和D原本不是胡寨村人，在与胡寨村女子结婚后，先后来到女方所在地，他们都是胡寨村的农村经济组织成员。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)第十五条明确规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。但由于本村人仍旧将他们视作外来人口，每次分地都没有将他们算作其中，1998年第二次土地承包便将他们举家无地的状态固定下来了。

E和C、D的情况比较相似，1982年E带领家人搬迁到“集上”(胡寨村所属镇政府所在地)“打煤”，全家户籍仍旧保留在胡寨村。迁入“集上”后，“打煤”生意足以维持生活所需，他们放弃了胡寨村原有的土地承包权。1998年第二轮承包中，村集体自动将他们排除在外。但现在E和老伴将近70岁，农村对煤球的需求也几乎为零，可此时，他们却没有土地可以耕种。

这5位“裸老”无地农民连同他们的家人，都是胡寨村集体经济组织成员，在他们这一代年轻时没有获得土地承包权，子女自然也没有土地，所以“裸老”无地农民通常表现为全家都没有承包土地。这与因婚迁和新出生原因而造成的无地不同，他们仅仅是个人情况，以家庭为单位计算，仍旧拥有土地承包权，甚至与家庭人口数对等。

2.个人生活来源依靠做闲工

从笔者了解到的5个“裸老”无地农民的收入来源来看，他们都是依靠做闲工维持自己和老伴的生活，还要补贴下辈。A和B属于“裸老”无地农民中较年轻的，50多岁，他们早年间在一线城市务工，现在则处于城乡的夹缝中。受农民工失业影响，A和妻子5年前回到了老家县城，两个儿子仍旧在外地打工。A现在还患上了中风，儿子们都30岁尚未成家，所以A和妻子帮一家仓库看大门，加起来每月800元收入。B和丈夫因为要帮忙照顾孙子的缘故，仍旧留在广州，而他们也只好选择“跑三轮”补贴家用。C、D和E一直都未远离农村，但与同龄老人依靠田地生活不一样，他们不得不做建筑工、清洁工养活自己，甚至还要负担起照顾孙辈的重任，以D为例，他和老伴现在同时照顾着孙辈六个孩子。而收入却极其微薄，以C为例，每月打扫卫生的工资是300元。

这些“裸老”无地农民工子女生活同样不宽裕，农村“依靠子女养老”的传统在他们身上无法实现，年老之际仍旧不得不选择卖体力、不稳定的闲工艰难生活。

3.不享受农村最低生活保障

2007年国家在农村建立了最低生活保障制度，根据新华社消息“截至3月底，全国共有城市低保对象1013.6万户、1842.9万人；农村低保对象2932.4万户、5160.2万人。”根据国家统计局的统计，2014年我国乡村人口61866万，与这一农村人口基数相比“低保户”占比少于8.3%。受访的5位“裸老”无地农民全家均无低保的情况，也反映出了农村“低保户”的覆盖面仍旧比较小。对于处于城乡边缘的这5位农民来说，获得最低生活保障的可能性更小。

4.社会认同模糊化、边缘化

通过对5位“裸老”无地农民的访谈发现，他们的社会认同呈现出模糊化和边缘化。主要表现在城乡场域的双重排斥和无地带来的对“农民”身份的质疑。A和B现在居住在县城和广州，他们感到自己遭受到城市场域的各种经济、政治和社会关系的排斥，同时还感觉农村场域内的土地承包制度的排斥，使得他们被排斥在乡村社会生活之外。C、D和E在平时与村民的相处中，经常感觉自己由于无地而遭受到其余村民的排斥和歧视，“无地”的身份也一度让他们不能接受。

三、“裸老”无地农民形成原因和政策建议

“裸老”无地农民的形成，与我国农村历史上和现行的社会制度紧密关联，是我国相关社会制度在农村长期实践所导致的结果。20世纪80年代初期，我国开始实施家庭联产承包经营责任制，首期承包期限是15年；1997年颁布实施《中华人民共和国承包法》将农村耕地承包期限延长了30年，因此将暂时放弃土地承包权的农民固定为了无地农民。1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国城乡之间的人口自由流动受到严格限制，城乡居民也被冠以“农业户口”和“非农业户口”的不同身份，城乡二元社会结构正式形成。正是这种城乡二元结构的限制，无地农民虽然在城市务工、生活，但还是农民身份，无地农民因此在城市举步维艰。同时，土地承包“长久不变”使他们缺乏土地这一基本保障，造成了他们“裸老”的现状，因为土地的功能正逐步由生产资料向福利转变。 当前国家社会保障尚不能完全覆盖农村、保障水平低，对于缓解“裸老”无地农民问题未发挥应有的作用。

当前，我国农村养老处于家庭养老为主、政府养老为辅的阶段。自2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》颁布以来，根据国家统计局数据显示，2010年参保人数10276.8万，2011年达到32643.5万人，彼时我国农村人口65656万，意味着49.7%的农民享有新型农村养老保险。随着2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台，意味着农村和城镇养老保险制度的逐渐并轨，有利于人口流动和社会公平，对于保障农民养老权益具有积极作用。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。实际执行的情况是农民每月可领取养老金不足城镇职工养老金的1/10，对于老年农民生活保障补贴作用甚微。

1889年现代社会保障意义上的养老保险制度在德国诞生，最初的保障对象仅仅是城市中生活困难的伤残老工人，缴费与给付水平都极低。后来逐步扩展到覆盖城市中的全部职工。经过近一百年的发展，20世纪70年代工业化国家在城市大力开展企业年金计划，同时，在农村地区也建立了各自专业性的农民年金制度。另外，各国政府还鼓励农民参加个人储蓄性计划或建立区域性合作保险，作为老年收入的额外补充。由此，公共年金制度、农民年金计划和个人储蓄性计划就共同构成了工业化国家为农村居民建立的一种“三柱式”社会养老保险体系。美国养老保险制度由3个层次构成，与农民直接相关的是第一层次的公关养老保险制度。即以“老龄、遗属、残疾保险”为主的公关养老保险制度(OASDI)，是社会安全网中最重要的一环，具有强制性。2009年，OASDI保险覆盖了美国96%的人口，OASDI保险受益人数占美国人口的17.1%。[5](P70～71)日本农村社会的养老保险是按照公平性和多层次性两个方面来安排的，实行的是双层结构年金制。两个层次包含四种养老保险项目，即国民年金、农民年金、国民养老金基金、共济年金。[6](P44～48)

虽然中国与美国、日本等典型发达国家发展水平差别较大，但多层次的农村社会养老保险制度，对中国农村社会保障有所启示。总之，“裸老”无地农民是新形势下出现的新情况、新问题，是现行承包制度、农村社会保障制度和户籍制度长期实施的必然结果。“裸老”无地农民面临的问题已经超越土地本身，他们还有一系列直接或间接地与土地相关联的权利和利益受损问题，包括源于土地的收入、政府补贴、子女教育和就业培训、基本生活和长远生计的保障等一系列生存和家庭发展问题。目前，无地农民的基本生活和社会保障政策制度均处于缺失状态，社会保障资金来源没有明确，其基本生活和长远生计均无保障，因此，应尽快完善维护无地农民相关权益的政策措施。

[1]李振堂，付增贵.城镇化中无地农民问题及其对策[J].经济与管理，2014， (5)：38-41.

[2]杨晓仙，叶民英.无地农民基本生活和社会保障权益探析[J].湖湘论坛，2009，22(6)：122-125.

[3]杨娜. 国外农村社会养老保险制度对我国的启示[J]. 哈尔滨市委党校学报， 2007(6)：70-71.

[4]顾天安. 日本农村养老保险制度探析及其启示[J]. 日本研究，2005(04)：44-48.

卢欢欢(1996—)，女，汉族，河南信阳人，本科生，单位：中国传媒大学经管学部经济与管理学院行政管理专业，研究方向：行政管理。