ERP视域下的公办幼儿园内部控制策略分析——基于西安市35所公办幼儿园的调查研究

程莉娜

(陕西学前师范学院 政治经济系， 陕西 西安 710100)



ERP视域下的公办幼儿园内部控制策略分析
——基于西安市35所公办幼儿园的调查研究

程莉娜

(陕西学前师范学院 政治经济系， 陕西 西安 710100)

随着近年来国家对学前教育的高度关注和投入的不断加大，学前教育事业得到了快速发展，但随之而来的风险也不断凸显。本文在对西安市35所公办幼儿园作出调研和分析的基础上，指出公办幼儿园在内部控制体系建设方面存在的问题和不足。针对当今“互联网+”这一新常态和我国大力推行《行政事业单位内部控制规范(试行)》当中发现的一些亟待解决的问题，提出了基于ERP环境和COSO框架，构建公办幼儿园内部控制体系的对策。

公办幼儿园；ERP；COSO框架；内部控制

一、引 言

公办幼儿园属公益类事业单位，是体现政府职能，保证学前教育公益性质，引导学前教育事业生存和发展的骨干力量。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布实施，政府对学前教育投入了前所未有的关注和重视，学前教育政策和资金投入不断加大，特别是2013年《学前教育三年行动计划》实施以来，我国学前教育事业进入了历史上最好最快的发展阶段，幼儿园数量骤增，办园水平和保育教育质量明显提升。从表1中可以看出，我国公办幼儿园(以下简称公办园)的占比约为1/3，随着政府关注和投入的不断增加，公办园的占比呈现出连年上升的趋势。

伴随着学前教育事业特别是公办园数量和规模的急剧发展，诸多财务压力和资金风险也日益显现。一方面，政府用于学前教育资金投入的增长明显慢于学前教育需求和规模的增长，债务风险不断增加；另一方面，因幼儿园内部决策失误和管理失误引发的财务风险和管理风险也日益剧增，成为制约和影响学前教育事业健康发展的隐疾、重疾。因此，探索和构建一个科学有效的内部控制体系，以增强对公办幼儿园经济活动的风险防范和控制，防止出现财务风险，保证学前教育事业科学、健康、可持续发展，已经成为一个亟待解决的问题。

表1 全国幼儿园数量统计表

为全面提高行政事业单位的内部管理水平，规范内部控制，财政部于2012年11月29日发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》)，2014 年1月1日起全面实施。但据2015年1月31日北京国家会计学院审计与风险管理研究所和用友软件公司联合发布的《2014中国行政事业单位内部控制规范实施情况调研报告》看，《规范》的实施并不理想，不能有效控制单位风险，致使腐败问题依然频发。据笔者调研和有关公开资料，《规范》在公办园的执行情况更是堪忧。故而加强《规范》执行，有助于完善公办园的内部控制体系，提高管理水平，提升教育资金使用效益，有效防范风险。

二、研究综述

内部控制是一个实现自我监督和自行调整的体系，其内涵是随着人类实践的不断发展而变化的，基本遵循“内部牵制、内部控制制度、内部控制结构、内部控制整体框架、风险管理整体框架”的演进轨迹[1]。美国COSO委员会于1992年提出了《内部控制整合框架》报告(以下简称COSO报告)。COSO报告将内部控制分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等五个要素，在业内备受推崇并得到了广泛推广和应用，成为内部控制领域最具权威的框架和标准[2]。吴水澎等人指出，COSO报告对我国具有一定的启发和借鉴意义，我们可以从完善控制环境、全面风险评估、设立控制活动、加强信息沟通和加强内部监督等方面构建我国的内控综合框架[3]。

ERP(Enterprise Resource Planning，企业资源计划)是美国Gartner Group公司在20世纪90年代初期提出的。其核心思想是供应链管理，它突破了传统企业边界，从供应链的视角去优化企业的资源，将先进的管理思想与信息产业有效融合，创造了“管理+IT”的奇迹[4]。张仲雷指出，从现实应用情况看，ERP已在各类企业中得到了广泛应用，但与企业相比，在行政事业单位的普及程度还有待加强[5]，在幼儿园特别是公办园管理中虽有应用但为数不多且很不完善。韦芝菊认为，随着ERP和内部控制规范的不断发展，将两者有效融合，才能形成信息化的控制手段，最大限度地优化单位的业务流程和治理结构，充分发挥信息技术在系统部署与维护、信息传递与共享、数据的存储与查询、网络与信息安全等方面的优势，减少管理层级和环节，消除人为因素影响，最大限度地提升内部控制的规范性、有效性和安全性[6]。

因此，按照COSO框架和我国《规范》的标准及要求，构建基于ERP环境的公办幼儿园内部控制体系，形成以保育教育的有效运行和管理为核心，实现对现有的人力、物力、财力等资源配置及相关管理流程的优化整合，能够优化公办幼儿园的治理结构，有效控制和化解公办幼儿园发展中遇到的问题和风险，提高保育教育质量，保证学前教育事业的健康发展。

三、公办幼儿园内部控制现状分析

通过查阅相关文献，以及笔者对西安市35所幼儿园的调研，发现当前公办幼儿园内控机制建设严重滞后，在调研的35所幼儿园中，尚无1所幼儿园按照《规范》的要求，建立起完善的内部控制机制，大多对《规范》持观望态度，未采取任何措施，存在的具体问题如下。

(一)对内部控制重视严重不足

幼儿园的主要业务是对幼儿的保育教育，工作人员大都以保育教育工作为主，管理人员占比很小。即便如此，也有不少管理人员是从保育教育工作转岗而来的，对内控的重视程度和人财物的管理意识相对不足。在笔者调研的35所幼儿园中，有8所幼儿园的主要管理人员和财务人员表示尚未听说过《规范》，占到22.86%；15所幼儿园的人员表示，听说过《规范》，但对其内容缺乏了解，也并不知道本单位应当执行，占到42.86%；6所幼儿园表示将考虑执行《规范》，占比17.14%；其余持观望态度。从调查结果看，《规范》并未引起相关管理人员的重视，在学前教育行业的普及情况远远落后于全国平均水平。这与当前相关部门“重建设、轻管理”，弥补历史欠债，只重视和关心发展幼儿园数量，尚未关注管理和效益的现状是吻合的。究其原因，一是因为当前幼儿园供给缺口太大，学前教育事业尚处在快速建设的阶段；二是相关管理部门和人员对《规范》的重视不足，宣传不够，加之有关管理人员和财务人员素质不高，能力不足，《规范》未得到有效的贯彻执行。

(二)相关管理制度缺位

建立一套完善的管理制度体系，是《规范》建设的基本要求。从笔者的调研情况看，35所幼儿园中，有2所幼儿园还处在靠经验管理，按领导口头交待办事的管理阶段。9所幼儿园在财务人员配备上不符合要求，21所幼儿园不能按规定开具收费票据，财务制度建设和执行情况严重滞后。主要表现：一是岗位设置不合理。由于人员紧张，实际工作中仍有相当比例的幼儿园存在教师兼会计、会计兼保管等一人兼多职的情况，甚至不能按照“不相容岗位分离”的原则，存在出纳兼会计的情况。二是财务管理混乱，个别幼儿园尚未建立资产日常管理制度和定期清查机制[7]，资产购置和库存管理混乱，不顾单位需求购置个人物品，账实不符、资金外流或被侵占的情况时有发生。三是有关预算编制与执行、财务收支控制、常用物资采购、资产管理、财务公开等方面的执行和制度建设情况比较落后，园长“一张嘴、一支笔”，缺乏监督。

(三)信息化建设滞后

传统的内部控制数据不能共享，特别是财务数据和业务数据的分离，容易造成财务人员的误判。从本次调研情况看，与高等教育、义务教育等其他层次教育领域相比，幼儿园的信息化建设相对滞后，特别是公办园，信息化建设水平严重滞后。主要原因：一是个别公办园管理思想落后，且因体制原因，自身优越感强于民办园，没有招生方面的压力，对信息化建设重视不够。二是投入不足，公办园基础建设大都靠政府或相关单位拨付资金，由于公办园收费较低，近几年政府多是将资金投入了新办园，因此对一些“老园”的建设特别是信息化建设投入不多。三是即便在个别部门或业务当中使用了管理软件，如单机版的财务管理系统、幼儿信息管理系统或是为家长提供的实时监控软件等，功能单一，数据不能实现互联和共享，不能充分发挥出“1+1>2”的效果。从全国范围看，已有大量的民办幼儿园将ERP全面引入幼儿园的保育教育和管理当中，有不少成功案例，积累了一定的经验，为公办园引入ERP实施管理和控制，提供了理论和实践层面的借鉴与参考。

四、基于ERP视域的公办幼儿园内部控制体系构建对策

笔者认为，应当在加大基础投资，提高幼儿园数量和供给的情况下，更加注重管理效益，进一步加大《规范》的宣传和培训，不断增强相关管理人员和财务人员的风险意识；增加资金投入，加快基于ERP环境的信息化内控平台建设；完善相关管理制度和财务制度，形成完善的风险防控体系。本文以COSO 框架和《规范》给出的参照性标准，针对幼儿园内部控制中存在的问题，构建出以下基于ERP管理思想的内部控制体系(见图1)。

图1 内部控制体系

(一)内部控制环境

幼儿园的内部控制环境是整个内控体系的基础，主要包括幼儿园的组织机构、治理结构、权责体系、内部审计、人员情况和内部文化等内容。幼儿园的组织机构必须依据相应的政策要求和合理适宜的原则，确立园内各层级之间的关系，以及相关岗位的职权分工，以更好地将内部的财力、物力、人力组织起来，保证目标任务的实现。由于幼儿园的人员管理层级扁平、业务单一，加之现有的良好的信息网络基础，基于ERP管理思想建成一套符合实际的综合信息管理平台，更利于幼儿园各项业务和管理工作的开展。为便于内控体系的建立和内控任务的实施，在治理结构设计、权责分配上，应充分体现出监督和制衡的原则[8]。同时，由于一个单位内部控制的基本态度主要来自于“上层的基调”，因此要注重教育与宣传，特别是园长等主要领导内控理念和意识的形成。根据笔者的调研和走访，幼儿园的内控文化建设严重滞后，更应得到有关方面及社会各界的重视和关注。

(二)风险评估

风险评估是幼儿园围绕其内控目标的实现，及时识别、系统分析保育教育和管理活动中存在的战略风险、管理风险、资金风险的策略过程，是进行风险控制和管理的前提。主要涉及风险目标、风险测定、风险分析、风险应对等。《规范》要求，行政事业单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估，风险评估每年至少一次。幼儿园风险目标的设定与企业基本相同，即在相关法律法规前提下，对单位资产安全、会计资料安全、管理和服务效率、风险转移的可能性，以及由此产生的机会成本等综合分析后，客观地确定风险目标。风险测定即利用定量的方法，对相关风险指标进行量化的步骤。风险分析是在风险测定的基础上，运用相关原理和技术方法，对固有或潜在风险进行定性和定量分析的过程[9]。由于幼儿园在性质上与企业不同，通常应采用风险加价法进行风险测定。即用一个确定性的行动c∈χ来取代风险行动ξ∈X：ξ～c，然后测量出c与ξ的预期目标Eξ之间的价值差异或者距离。若数据难以精确测量或统计成本过高时，可采用人员经验的方法，进行定性分析。具体操作中，应分别以风险发生的频率和风险的影响程度为横坐标和纵坐标绘制风险地图(见图2)。对于风险等级较小的A区域，可以不予关注或轻度关注；对于风险等级最大的D区域，则需采取重点措施，予以高度关注；对于B区域和C区域，风险介于A和D之间，属于一般性风险，可以视其动态变化情况，根据本单位实际采取相应措施。公办园承担了一定的公共服务职责，为了维护政府公信力，不可能采取措施完全规避所有风险，但可采取积极措施，预防、降低风险的发生，或采取相应措施进行风险转移[10]。

图2 风险地图

(三)风险控制

风险控制是在准确评估出风险之后，采取相应的政策或措施，进行风险应对的过程，是风险能否得以有效控制的关键。控制活动涉及幼儿园的所有层级和各个部门，贯穿于幼儿园运行和管理的全过程，既包括组织层级中的机构和岗位设置，也包括业务层级中的各个管理流程。《规范》明确规定，内部控制的方法一般包括不相容岗位分离、内部授权审批控制、归口管理、财产保护控制、会计控制、预算控制、单据控制、信息内部公开等八个常用措施。笔者对《规范》中明确的五类单位层面风险点和六类经济业务层面风险点，在各园的执行落实情况进行了调研，并根据风险地图法进行了定性分析，提出了相应的控制措施(见表2、表3)。

表2 单位层面的风险等级分布与防控措施

表3 经济业务层面的风险等级分布与防控措施

为有效规避、转移或降低风险，公办幼儿园应当建立ERP管理系统，形成 “以保育教育的有效运行和管理为核心，以预算管理为主线，以资金管控为主要内容”的内部控制体系。

(四)信息与沟通

信息与沟通是其他各要素紧密联系与协调的基础，是整个内控体系得以有效运行的关键。其主要任务是及时、准确地收集、传递各类与幼儿园内部控制和管理相关的内部与外部信息。及时有效的信息，是实施正确控制的前提和基础。因此，需要特别关注信息传递的及时准确和完整可靠。一般应当根据幼儿园的保育教育和管理工作流程，按照ERP的管理思想和理念，建立起明确的信息收集、交互和处理机制，以确保体系内各单元和层级及时准确地得到有效信息，便于进行风险评估、风险控制和内部监督。在信息的传递结构设计上，要建立起网状的信息与沟通机制，通过信息技术简化相关业务流程，不断提高信息传递交互的及时性、准确性，有效抵御和控制风险。

(五)监督和评估

监督和评估是对内控体系的建立与运行情况进行动态监督，对其实施的有效性进行评估，发现缺陷并加以改进的重要环节。主要包括组织实施、缺陷认定、控制评估和档案记录等四个方面。监督和评估的一般措施有询问、观察、评估、检查、再执行等五个环节。为了保证评估的独立性和监督的有效实施，一方面应当做好信息公开，对于内控体系所涉及的相关信息，在一定范围内予以公开，便于接受各方监督。另一方面应当保证评估的独立性。由于大多数幼儿园不具备设立审计机构的基础和条件，因此应由上级管理部门或独立的审计机构，定期对幼儿园进行财务收支审计、经济责任审计，相关部门要定期开展预算执行检查和专项检查，对资金筹集、资金管理、资金使用情况，以及财产物资的管理和使用进行全面检查。此外，还应采取多种措施开展诸如社会满意度调查等监督活动，不断强化外部监督的效力。

五、结 语

我国学前教育事业特别是公办幼儿园的建设步伐越来越快，资金使用越来越多。根据《规范》的要求，通过建立ERP管理系统、强化预算管理、提升人员素质、提高资金使用效率等措施，不断加强和完善公办幼儿园的内部控制体系建设，规范其经济运行，降低财务风险和管理风险，及时有效地防范公办幼儿园快速发展中遇到的各类矛盾和问题，保证学前教育事业的健康发展。

[1] 张砚. 内部控制历史发展的组织演化研究[J].会计研究，2005(2):76-81.

[2] 李桦，周曙光.中美内部控制目标演进分析[J].财会通讯·综合,2010(2)：108-109.

[3] 吴水澎，陈汉文，邵贤弟.企业内部控制理论的发展与启示[J].会计研究,2000(5):2-8.

[4] 包磊.ERP思想对企业财务管理的影响[J].理论界,2009(12):153.

[5] 张仲雷.ERP在我国行政、事业单位实施的问题与对策研究——以中国科学院资源规划项目为例[J].科技促进发展, 2013(11):71-77.

[6] 韦芝菊.网络时代电算化会计的内部控制系统建构[J].财贸研究,2005(2):123-124.

[7] 梁玉华，张翔升.风险防范原则下幼儿园财务内部控制的基本路径[J].陕西学前师范学院学报，2015(6)：57-60.

[8] 沈莹.基于内部控制的高校财务风险评价体系研究[J].西安财经学院学报，2012(6)：76-81.

[9] 芦笛.基于美国COSO框架下的企业税务风险管理[J].西安财经学院学报，2013(3)：56-59.

[10]方敏蒨.铁路行政事业单位内部控制体系研究[D].北京：北京交通大学，2014：30.

(责任编辑：高士荣)

Strategy Analysis of Internal Control System for Public Kindergartens Based on the ERP：Investigation and Analysis of 35 Public Kindergartens in Xi’an

CHENGLi-na

(Department of Political Economy, Shaanxi Xueqian Normal University, Xi’an 710100, China)

Recently, with China’s attention on preschool education and increasing investment, preschool education has been rapid development, but the attendant risks are constantly highlighted. Based on research and analysis on 35 public kindergartens of Xi’an, this paper points out the problems and deficiencies of public kindergartens in the internal control system construction. For today’s new normal of "Internet +" and the problems to be solved in China’s vigorous implementation of theAdministrativeInstitutionInternalControlStandards(Trial), which proposed the building strategies and recommendations of public kindergartens internal control system based on the ERP and the COSO framework.

public kindergartens; ERP;COSO framework; internal control

2015-11-10

西安市社科规划基金项目“基于COSO框架的公办学前教育机构内部控制研究”(16J91);陕西省教育厅科研基金项目“基于ERP环境下的西安市幼儿园财务管理现状及对策研究”(15JK1171)；陕西(高校)哲学社会科学重点研究基地——学前教育研究发展中心基金“基于COSO框架的公办幼儿园内部控制研究 ”(JD2015S05)

程莉娜(1981-)，女，陕西咸阳人，陕西学前师范学院政治经济系讲师，硕士，研究方向为会计学、财务管理。

F239：G617

A

1672-2817(2016)05-0119-05